發布時間：2023-08-27 15:03:56
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的鄉鎮社會治理存在的問題樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
中圖分類號：C916
文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2015）04006207
“人類對善治的關注與人類文明本身一樣歷史久遠”。治理理論興起于20世紀80年代末，其主要創始人之一羅西瑙認為，治理是一種由共同的目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強制力量來實現。全球治理委員會1995年在一份研究報告中指出，治理是個人、公共或私人機構用來管理他們共同事務的諸多方式的總和。它使相互矛盾和各不相同的利益群體彼此容納并且實現合作。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個重要特征：治理不是一整套規則或一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理的主體既有公共部門，也有私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續的互動。
善治是社會治理的最佳狀態與目標追求。20世紀80年代以來，很多國家把善治作為政府社會管理的目標。對于其內涵，可謂眾說紛紜，尚未形成共識。聯合國人權高級委員會辦公室（OHCHR）認為，善治是在治理過程中從根本上排除和腐敗并完全尊重法治原則，對善治的真正檢驗是在實現公民的文化、經濟、政治和社會權利方面，為實現人權目標所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等與公平等價值觀，善治必須保證公民特別是最貧困人群的基本需求和有尊嚴的生活。只有最貧困群體和弱勢群體受益時，治理才是善治。李向前認為，善治是治理的最高標準和理想狀態，包括“善者治理”“善于治理”和“善態治理”。
盡管人們對善治的認識不一，但無論從何種角度加以界定，善治的核心要義和旨趣都是可確定的，即強調普通民眾的中心地位和主體性參與、多元行動主體的權力制衡與權利保障以及在此基礎上構建良好的社會秩序。它意味著一種能對民眾需求保持高度敏感性并作出積極回應的方式，通過建構并使用合適的制度措施以有效應對社會問題與矛盾。
我國的鄉鎮社會管理有其特殊性，“鄉鎮雖小，肝膽俱全”，“上邊千條線，下邊一針穿”等說法反映了鄉鎮社會管理的特點。面對日益增加的復雜性需求，原有的鄉鎮社會管理模式變得應接不暇和疲于奔命，主要存在三方面問題。
1.管理人員的管控思想較嚴重，致使民眾需求得不到有效滿足
社會管理本應管理和服務并重，管理中有服務，服務中有管理。但長期以來，相當多的鄉鎮干部在總體工作安排上，重經濟建設輕社會管理；在社會管理中又重管理輕服務，習慣于“管”“卡”“壓”等傳統的不夠合理的工作方式，對被服務的社會成員習慣于居高臨下、發號施令。長期以來形成了坐著辦公的不良習慣，對普通民眾的所思、所想、所盼和所愿缺少足夠的主動了解和科學調研。相當多鄉鎮管理干部在自上而下的各種指令、任務、考核、應酬中疲于奔命，缺乏主動服務意識，習慣于運用行政權力對社會組織及基層民眾進行管理，無暇也無興趣關心基層民眾的疾苦、問題和未來可持續發展。這種社會管理主客體之間的斷裂使基層民眾的諸多內在需求無法得到及時有效滿足，為社會矛盾激化埋下了隱患。
2.鄉鎮政府職能錯位與其他行動主體功能缺位，導致社會管理秩序失衡
目前我國基層的行政管理模式主要是韋伯式的層級制管理模式，它依賴于標準的工作過程，難以為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤，存在組織僵化等問題。隨著近年來我國經濟社會的快速發展，社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關系錯綜復雜。這導致鄉鎮政府難以靈活應對，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“錯位”現象時有發生，公共權力侵入私人領域的現象并不少見。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位，社會管理秩序處于失衡狀態。一些社會群體的利益訴求無法正常表達，正當合理的利益得不到有效保護。這種不均衡狀態甚至可能會使一些不法分子趁虛而入，為非作歹、禍害民眾，破壞正常的社會秩序。
3.鄉鎮社會管理舊模式的內在設置，難以應對急劇的社會變遷及隨之出現的社會矛盾
農村基層社會矛盾頻發及社會管理效果不理想的重要原因是鄉鎮社會管理過分注重基層的政治性而忽略了社會性。當前我國正處于社會轉型的關鍵時期，農村正發生快速而深刻的變化，各種社會問題突出，比如貧富分化問題、土地問題、社會治安問題和社會分化問題等。但是鄉鎮既有的社會管理模式及其內在設置缺乏應有的彈性、靈活性及回應能力，難以適應快速的社會變遷和滿足民眾不斷變化的多樣社會需求，無法有效化解潛在風險和沖突，甚至會激化社會矛盾。近些年來農村時有發生即是一種體現。
（三）善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求
鄉鎮社會管理舊模式的現實難題制約著改善民生的目標實現，必須通過不斷創新來實現突破與發展。具體而言，善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求主要有四點。
1.立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終
善治的核心出發點是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。隨著我國經濟與社會發展，民眾的需求不斷擴展和提升，社會事務日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產品和服務的能力尚不完善，政府應在社會管理主體多元化過程中起引導作用，著力推動專業化的社會服務，才能緩解政府壓力，促進政府職能轉變，使政府將精力和資源集中用于真正應發揮作用的領域，最大限度激發社會各方面的創造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質量的公共服務。
3.注重內涵式發展，全面提升民眾的自主性與能動性
善治強調民眾的中心地位。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，必須充分調動民眾的參與，真正發揮他們的主觀能動性。要注重科學調研，切實找準民眾的關注點，使基層民眾找到歸屬感和認同感，主動自發地參與到新的發展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內心里卻有不滿或不情愿。要達到這一目標，非常重要的一點就是要提升鄉鎮社會管理人員的整體素質，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務民眾的理念與能力。同時還應借助各類社會組織激發民眾的主動參與熱情，促進民眾的自我管理、自我教育和自我發展。
4.著力保障弱勢群體的權利，增進社會的公平公正
善治觀點認為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。他們的權益保障成為社會公平公正的重要衡量標準，也成為鄉鎮社會管理模式創新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權益，使他們在多元利益格局中獲得應有的尊重。
社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業品性契合了善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求，可為鄉鎮社會管理模式創新帶來新的契機。
二、善治視域下的社會工作與鄉鎮社會管理模式創新
（一）社會工作對社會管理創新及社會治理的協同性與契合性
社會工作興起于歐美，是現代工業化和城市化的產物，在社會發展中發揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設置與專業化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區等科學的專業方法服務他人特別是弱勢群體，旨在增進社會福利，促進社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務擴展到參與社會管理，從解決社會問題擴展到預防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。
社會工作對社會管理創新具有重要的協同作用。社會管理說到底是對人的管理和服務，而社會工作的目標正是增強人的社會功能，關注如何幫助個人、群體或社區增強其發揮社會功能的能力。它通過各種專業方法，在家庭、學校、社區等方面開展工作，解決人們參與經濟與社會建設的困難和障礙。社會工作對促進社會管理向社會治理轉變，激發社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎作用和專業優勢。它不是把工作對象只看做被救濟、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分；它善于調動主客體兩方面的積極性，從預防和發展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質上和深層次上參與社會治理。近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區管理、社會救助、社會福利等領域引介了專業社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創新的重要機制，取得了良好的實踐成效。
（二）善治視域下社會工作對鄉鎮社會管理模式創新的功能定位
1.理念優化
理念的優化是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵所在。隨著我國經濟與社會轉型不斷深入，鄉鎮社會管理面臨的問題越來越多地表現為政府在推進改革發展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強力的管控手段變得越來越不適應，理念的深層優化與轉變刻不容緩。社會工作是一個關心人且認為只有尊重人和理解人才能改變人的專業，它把改進人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業使命，蘊含著豐富的思想養分，且有一系列科學具體的方法保障其專業理念落實于實踐，從而使鄉鎮社會管理理念優化的功能落到實處。因此，鄉鎮要改變傳統的社會管理理念與舊模式，促進以人為本的柔性管理，逐漸激發基層民眾自主性和實現公共利益最大化，社會工作是一個重要的現實依靠力量。
2.方法改進
鄉鎮政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務質量關系到民眾的生存狀態與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導致鄉鎮政府提供的公共服務質量下降或者民眾并非客觀準確的評價，從而導致政府有心提供的服務無法達到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學理論為指導并致力于助人自助的專業與職業，對保障以服務對象為導向的服務質量有著科學的、成熟的經驗和方法。因此，促進社會工作本土化，合理有效地在鄉鎮社會管理創新實踐中融入社會工作的專業理念和方法，同時結合鄉鎮地方實際完善和落實政府購買社會工作服務的相關政策，將促進傳統群眾工作方法的創新，促進鄉鎮政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務。
3.風險化解
社會管理舊模式創新是一項系統工程，獲得收益的同時也要承受代價和風險。隨著我國經濟與社會轉型，鄉鎮社會管理模式創新必須要考慮如何有效化解社會風險。當前我國農村正處于高風險期和危機頻發期，風險形態復雜多樣，然而既有的農村社會管理模式側重于事后應急性搶救，這種模式往往又強化了社會風險。社會工作的服務機構和專門人才秉承專業理念與科學方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風險。同時，社會工作的介入可使鄉鎮社會管理體系更好地預判基層民眾的內在需求，采取及時且有針對性的應對措施，從而化沖突于未發，降低社會管理風險。
4.人才支持
在鄉鎮社會管理模式創新的變革過程中，人才是主導性、能動性和創造性元素。社會工作專業人才是具有一定社會工作專業知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、社區建設、婚姻家庭、殘障康復、職工幫扶等領域直接提供社會服務的專門人員。這一獨特的職業優勢使其可為鄉鎮社會管理創新提供有力的人才支持。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，加強社會工作專業人才隊伍建設，并對相關管理與服務人員進行社會工作素養培訓，培育和孵化社會工作的服務機構、協會和服務站，將為鄉鎮社會管理創新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優化、方法改進和風險化解等功能實現獲得有力的人力資源保障，從而更好地發揮社會工作的制度化影響力。
三、社會工作推進鄉鎮社會管理走向善治的實現路徑
（一）提升鄉鎮社會管理制度對基層民眾需求的回應能力
1.加強鄉鎮社會管理制度以民眾為中心的價值理念
善治特別強調民眾中心導向，并認為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。我國的經濟與社會轉型會打破既有利益格局而創造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉型中地位相對下降的群體產生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導人們認識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變人們對其他階層或群體的認知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發的利益紛爭；另一方面可以運用優勢視角和賦權理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環境及自身優勢，提升其改善生活的主動性與能力。
2.以社會工作的理念和方法創新基層社會矛盾的調解機制
社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產生，社會工作特別強調以人為中心及服務對象需求的滿足，它運用科學方法和技能為有困難的人提供服務。鄉鎮政府可通過購買社會工作服務等方式促進社工機構及專業人員參與到基層社會矛盾協調中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾；另一方面還可有效預防個人和社會可能出現的問題。社工機構和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預，引導人們有序而理性地行動，優化社會矛盾的協調機制。
（四）促進鄉鎮社會管理舊框架內不同利益主體之間的關系協調與革新
1.改革鄉鎮政府的行動方式，給其他利益主體發揮作用創造空間
鄉鎮社會管理舊模式運行中過分依賴自上而下管控的狀況是阻礙基層治理創新的關鍵癥結。通過引入和滲透社會工作元素，可使鄉鎮政府在發揮職能時更多采取“助人自助”“平等協商”等方式，充分尊重其他行動主體的利益與想法；并逐步構建不同主體有序協作、共同參與的實踐體系，實現從單一依靠政府向依靠多元主體協同治理的格局轉變。基層政府可更明確多元利益主體間有序合作的邊界，梳理清楚什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，給包括社會組織在內的多元利益主體發揮作用創造出空間，從而最大程度消減“無形之手”和“有形之手”在基層的弊端與不足，充分發揮“社會”的積極作用。
2.推進基層不同行動主體之間的資源共享與力量整合
基層社區是社會工作開展的重要載體，可以以社區為平臺，扶持社會工作參與到基層社區發展中，培育社工服務機構，促進社區、社會組織、社工及其他社會力量之間的開放式聯動，使民眾需求得到更充分回應及更全面滿足。針對當前社區行政化嚴重的情況，可采取科學化、專業化、人性化方法開展公共事務管理，逐步理順社會工作與政府、社區、社會組織、居民之間的關系，形成資源共享、利益協調的和諧互動機制。著力發展民間社工服務機構，使之成為承載政府職能轉變和專業人才施展才能的重要載體，培育各類與民眾需求相關的社會組織，調動民眾參與，激勵社會組織發揮好協同創新功能，使基層社會的各種力量實現充分有效整合。
四、結束語
基層社會治理體系建設是一個循序漸進的過程，必須在既有社會管理模式基礎上通過破舊立新來穩步實現，不能急躁冒進，試圖一蹴而就。鄉鎮社會管理的舊模式偏重強調政府的主導作用，對民眾需求缺乏響應，對社會的自主性欠缺關注，這種模式已無法適應新形勢的要求。由善治理念引領的鄉鎮社會管理模式創新特別重視民眾的中心地位和主體性參與，關注多元利益主體特別是弱勢群體的權益保障。正是由于這一目標旨趣，使秉承“以人為本、助人自助、公平正義”理念的社會工作可在其中發揮獨特而有效的功能，促進鄉鎮社會管理舊模式通過改革創新不斷克服現實難題而趨于善治。不可否認，我國的社會工作尚面臨提高社會認同度和資源整合力、健全基礎性制度安排、推進職業化和本土化水平、提升政策倡導力與反思批判功能等現實問題。但可以預見，隨著發展進程中上述問題的逐漸克服，社會工作在我國基層社會善治中的功能將得以更充分實現。
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[關鍵詞]農民 組織化水平 鄉村 治理結構
在我國，農村居住分散情況十分普遍，農民原子化現象十分嚴重，農民相互分離，處于散漫的低組織狀態，這是一個不爭的農村現實情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農民的這種低組織狀況已經越來越不能適應社會主義新農村建設的需要。社會主義新農村“可以理解為中國農村社會基礎再造的過程，針對當前的社會理想、國家目標或現代化導向，有目的、有意識地對農民之間的連接關系以及由此形成的農民與國家、市場之間的關系結構進行調整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠實現順利的對接。同時，也可以理解為農民如何形成一致行動的能力與國家力量相配合實現國家目標并獲取自身福利的實踐過程”。而農民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動能力的結合點就是農村組織化的社會基礎。
一、當前農村組織存在的問題
社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：
第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。
第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。
第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。
從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。
二、農村(民)組織在農村基層的重要作用
當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在：
首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。
其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。
最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。
既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響
國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利、發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。
中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：
根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。
從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。
顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉鎮政權改革的未來走向問題。從現有的對未來鄉鎮改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉鎮存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉鎮仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數量龐大、農村生產水平低下的歷史和現實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經濟和社會的不斷發展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉鎮現實問題的鄉村治理路徑，都難免有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉鎮問題，就要尋找產生鄉鎮問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。
關鍵詞 鄉鎮垃圾；污染治理；現狀；問題；對策；安徽蚌埠
中圖分類號 X705 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2013）07-0234-02
隨著蚌埠市城鎮化進程的加快，農村人口大量向城鎮聚集，人口集中，垃圾排放量也同步增加，造成污染加重，甚至環境惡化，已經成為城鄉環境綜合治理的難點和廣大群眾關注的焦點。雖然開展城鄉環境綜合治理以來，居民環境意識逐漸增強，鄉鎮環境衛生得到較大改善，鄉鎮居民深切感受到生存環境對身心健康的影響，渴求治理污染、改善環境的愿望日益強烈，同時鄉鎮加大了對鄉鎮的保潔力度，垃圾處理步伐加快，基本做到了定點歸集、集中堆放或填埋。但是，鄉鎮垃圾尤其是邊遠鄉鎮的垃圾處理，受地理、運輸成本等客觀條件所限，其處理難度較城市、城郊地區要大得多，污染治理依然任重道遠。
1 鄉鎮垃圾處理現狀
目前，蚌埠市轄4個市轄區、3個縣，共設36個鎮、19個鄉（其中民族鄉1個）。蚌埠市農村清潔工程自2010年實施以來進展順利，多措并舉改善農村環境，至今已完成39個鄉鎮農村清潔工程，投入資金4 680萬元，初步建成“村收集、鎮轉運、縣處理”的模式，有效改善了農村人居環境。其中2012年實施的10個鄉鎮的農村清潔工作已經全部完成，由市、縣住建部門集中采購的垃圾壓縮機、板車、小型垃圾運輸車、垃圾桶已分發到各個鄉鎮并投入使用。
據調查，蚌埠市已初步建成了“村收集、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾處理模式，形成了村有保潔員、鎮（鄉）有環衛隊的保潔隊伍，建立了農村生活垃圾治理一系列基本制度，實施農村清潔工程的鄉鎮鎮區基本實現了生活垃圾處理的全覆蓋。2013年蚌埠市將進一步推進城鄉垃圾處理統籌規劃和配套建設，計劃實施10個鄉鎮農村清潔工程，以改變農村垃圾污染現狀。
2 存在的問題
在上述鄉鎮中，垃圾的處理仍存在一些不容忽視的問題：一是垃圾場選址不合理。有的垃圾填埋場離鄉鎮居民住房很近，有的還離水源很近。尤其在炎熱的夏季，垃圾填埋場產生的惡臭和蒼蠅，是影響居民日常生活的因素。二是基礎設施建設滯后。部分鄉鎮尤其是邊遠鄉鎮的垃圾填埋場，實際上就是垃圾露天堆放場，沒有建設配套的垃圾滲濾液、填埋氣體收集系統。由此產生的垃圾滲濾液四處漫延，同樣帶來惡臭等環境問題。三是處理方式過于簡單。鄉鎮生活垃圾和畜禽養殖垃圾處理方式簡單，采取露天堆放或簡易填埋方式，沒有及時對垃圾進行掩埋、消毒和無害化處理。散亂堆放和隨意焚燒垃圾的現象較為普遍。個別鄉鎮將垃圾隨意傾倒在河溝、洼地或山谷。集中填埋變成了“集中污染”。這種處理方式不僅污染了環境空氣，而且對當地的地下水資源造成了潛在的威脅，特別是蚌埠市地處淮北平原，地下水資源是十分寶貴和需要珍惜保護的，一旦污染，無法恢復。
3 對策
3.1 加強組織領導，加大宣傳力度
各鄉鎮要加強市容環境政策法規的宣傳，大力開展集中宣傳活動，教育廣大群眾，提高衛生意識。市容環境管理局要抓好培訓工作，全年舉辦市容環境管理、垃圾清運處理培訓班2～3期，重點對各鄉鎮分管領導、具體工作人員進行培訓，保證各鄉鎮市容環境管理作業隊伍懂政策、懂業務、善管理。各級領導干部特別是鄉鎮領導干部，要提高認識，針對鄉鎮垃圾處理工作的重要性、長期性和艱巨性，對具體解決辦法和措施進行研究。鄉鎮垃圾問題是一項民心工程，積極抓好該問題，切實為民排憂解難。同時，充分調動廣大群眾的能動作用，引導鄉鎮居民除陋習、樹新風，逐漸養成良好的衛生習慣和行為方式[1-2]。
3.2 科學規劃，加強基礎設施建設
一是充分把握新農村建設、生態環境保護等機遇，按照統籌城鄉發展的思路，編制鄉鎮垃圾處理專項規劃，將其納入縣域的生態整體建設規劃中。縣級政府統一負責規劃或審批鎮垃圾處理方案，具體設計由具備資質的專業技術單位承擔。二是合理布局。明確鄉鎮垃圾處理設施的布局和規模。離縣城垃圾處理場10 km以內的鄉鎮，對垃圾采取“社區收集、鄉鎮運輸、縣處理”模式；其余鄉鎮，根據一定輻射半徑，以片區為單位建立垃圾衛生填埋場。垃圾填埋場要遠離飲用水源、河道和人口居住區，選擇集雨面積小的溝壑等地。以鄉鎮為單位，合理規劃規模化畜禽養殖區、禁養區和控養區。三是科學處置。對鄉鎮垃圾逐步實行分類收集、衛生填埋。對新建的垃圾填埋場，注重底部防滲處理及滲濾液管網建設，加強對滲濾液和惡臭的處置。對現有鄉鎮垃圾填埋場進行定期殺菌消毒、素土覆蓋，及時恢復填埋地的生態環境[3-4]。
3.3 規范管理，建立市場化運作機制
建立健全鄉鎮環境衛生管理的相關制度。縣級政府及有關職能部門要理順管理體制，將村鎮規劃建設管理權限授予鄉鎮政府，使其有人辦事，有權管事。同時完善考核機制，把做好鄉鎮垃圾處理工作納入鄉鎮經濟社會發展目標，實行任期目標考核。由市目督辦、市容環衛局負責檢查考核。2個部門要針對檢查中發現的問題，召開例會，印發督查通報，限期整改。對整改不力或效果不明顯的，下發催辦通知書，并由市目督辦備案，作為對鄉鎮年終衛生考核的依據。
另外，可借鑒其他地市的先進經驗及高科技技術。如浙江省寧波市象山鶴浦鎮建設42座太陽能垃圾處理站，覆蓋全鎮所有建制村，在生活垃圾處理上引入市場化運作模式，在寧波市率先開展垃圾分類工作，制定出臺了農村生活垃圾太陽能生態處理點的管理辦法、監督制度和分類制度，并且實行垃圾運行考核專項獎勵措施，大大調動了清運及管理人員的積極性。此外，垃圾處理引入市場化運作模式，由專門環衛公司負責運行管理，聘請垃圾處理技術人員，實行工資和可回收廢品利潤業績掛鉤。公司負責人還實行定期或不定期到處理點檢查，根據入倉垃圾分類情況予以獎懲，使鄉鎮環境衛生狀況得到明顯改善[5-6]，為新農村建設奠定一定的基礎。
4 參考文獻
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[2] 張文彬.三門縣農業生產污染源調查及治理對策[J].浙江柑橘，2009，26（4）：21-23.
[3] 郭寶強.鄉鎮垃圾處理系統的創建[J].民營科技，2011（10）：153.
[4] 張立秋，張英民，張朝升，等.農村生活垃圾處理現狀及污染防治技術[J].現代化農業，2013（1）：47-50.
一、指導思想
以黨的十七大精神為指導，堅持專群結合，走群眾路線，廣泛征求廣大群眾對當前社會治安形勢的意見、建議，認真解決影響當前社會和諧穩定的治安問題，進一步理順群眾情緒，不斷贏得廣大群眾對政法綜治工作的理解、支持，最大限度調動廣大群眾參與社會治安綜合治理的積極性，逐步形成全黨動員、全民動手、全社會參與，齊心協力創建平安和諧家園的良好局面。
二、目標任務
“大走訪”范圍覆蓋全縣所有村組（社區），農村農戶、城鎮家庭的入戶走訪率要達到100%。通過走訪，使群眾對社會治安的要求和呼聲得到充分的反映，群眾參與社會治安綜合治理的熱情大幅度提升，社會治安大局得到進一步穩定，群眾對社會治安的滿意率得到大幅度提高。
三、方法步驟
“大走訪”活動由縣綜治委統一牽頭組織實施，鄉鎮具體落實。“大走訪”以“走千村，訪萬戶”形式組織開展，動員政法各部門、鄉鎮及村組（社區）干部，通過發放收集“一卡兩表”（宣傳卡、調查表、回訪表），深入每家每戶，向廣大群眾大力宣傳黨的十七大精神和平安建設要求，廣泛征求群眾對當前社會治安的意見和建議。整體活動分三個階段開展。
第一階段：走訪階段（4月25日---5月1日）
各鄉鎮組織鄉鎮干部和入村干警，按照夏綜治委［2009］13號文件要求，入戶發放平安建設群眾滿意度調查表，調查表要現場發放，現場填寫，現場收回。通過調查表，宣傳黨的十七大關于關注民生的一系列方針政策，宣傳打擊“兩搶一盜”犯罪專項斗爭的各項舉措，發動廣大群眾踴躍舉報違法犯罪線索。同時，征求群眾對社會治安的意見和建議，對住戶和居民存在的各種矛盾糾紛和重大困難，特別是對被盜搶侵害過的家庭和人員，進行認真調查，做好記錄。了解住戶和居民對治安狀況的滿意度和安全感，對不滿意的住戶和居民要詳細記錄不滿意的原因和癥結，并以鄉鎮為單位對群眾反映的問題、意見和建議進行歸納整理，建立臺帳。
走訪時嚴禁弄虛作假，應付差事，一經發現哪里弄虛作假，必須推倒重來，并視情況對當事人進行通報批評直至給以黨政紀處理。
走訪前，各鄉鎮、村組（社區）要核準實有戶數，對那些舉家外出打工或只有留守兒童的戶數，要澄清統計后逐級上報。
第二階段：重點走訪階段（5月3日----5月8日）對走訪中對社會治安狀況不滿意，認為群眾安全感低的農戶，特別是有固定電話的重點戶進行再走訪。
對走訪中歸納整理的群眾反映的問題以及提出的意見和建議，要逐條進行分析，梳理清楚，研究工作措施，明確工作責任和責任人；對群眾提供的案件線索，縣公安局和鄉鎮派出所要組織專門力量進行偵破；對群眾提出的意見和建議，特別是群眾反映比較集中的焦點、熱點治安問題，要組織專門隊伍進行專項整治，直到問題徹底解決為止。各鄉鎮各部門在這一階段要抓緊時間解決處理一批群眾關注、反映強烈的治安問題，調處化解一批矛盾糾紛，查找整改一批自身存在的不足和問題，用實實在在的工作贏得群眾的信任和支持。
第四階段：回訪階段（5月21日----5月30日）
根據前兩階段工作情況，按照“一村一警一干”要求，對在走訪中發現的曾受到過盜搶侵害的家庭和人員以及對治安狀況不滿意的住戶和居民進行回訪慰問，并填寫大走訪活動回訪表。對在走訪中收集到的案件線索和合理化意見建議，要在回訪時把案件偵辦情況和意見建議的采納情況及時向反映人說明或作出承諾。要充分運用回訪這一實際行動，去溝通群眾，用真情化解群眾的積怨，充分獲得群眾的理解和信任，把廣大群眾動員組織起來，自覺參與到平安建設之中，共同維護好社會治安秩序。
四、活動要求
（一）提高思想認識。開展以“提高群眾安全感”為主題的“大走訪”活動，是我縣落實科學發展觀的一次具體行動，也是推進打擊“兩搶一盜”犯罪專項斗爭的一項重要舉措。“大走訪”活動的開展，是新時期轉變干部作風，密切聯系群眾、深入服務群眾、方便便利群眾的時代要求，是不斷贏得廣大群眾理解信任，引導社會各界和廣大群眾關心、支持、參與社會治安，積極同違法犯罪活動工作斗爭的有效載體，對于維護全縣社會治安大局平穩，有著不可替代的積極作用，各鄉鎮各部門一定要高度重視，認真組織實施。
（二）
加強組織領導。各鄉鎮黨委、政府對本地“大走訪”活動負總責，黨委書記要親自掛帥，認真研究、具體部署，有關領導要詳細掌握活動進展情況，及時解決活動開展中存在的困難和問題，為“大走訪”活動的順利開展提供有力的保障。縣綜治辦要加強督促檢查、協調溝通工作，一村一警平安建設工作隊要積極配合鄉鎮村組（社區）抓好活動的落實。
二、努力消除思想熟悉上的“兩個誤區”國務院電視電話會后，相龍市長非凡提出要糾正兩種錯誤思想：一是可以批地的觀點，認為停止批地已經有一段時間了，可以松口氣了；二是認為深化改革嚴格治理土地，我們的經濟建設就有影響了，招商也不能進行了，消極地理解文件。這兩種觀點都是極端錯誤的。國務院關于加強土地治理的政策，強調區別對待，用法律的、經濟的、行政的手段，完善治理制度，更科學、更有效地管住管好土地。我們要正確熟悉到，嚴格土地治理，不是限制我們發展，而是為了更健康地發展，就是通過控制土地利用規模，減少新的投資場所，控制新增建設用地，保護耕地，非凡是要求我們一定要轉變經濟增長方式，走土地集約化利用的路子，促進土地資源可持續利用。我們一定要按照科學發展觀的要求，正確理解中心政策，尊重經濟發展規律，順應經濟發展要求，采取積極的措施，在盤活存量土地、挖掘土地潛力、提高利用效率上下功夫，使土地治理走上法制化和規范化的軌道，確保經濟平穩較快發展。
三、著力解決當前我縣土地治理工作中存在的突出問題近幾年來，我們始終嚴格執行土地法，堅持依法用地，依法治理，認真落實耕地保護政策，大力開展土地市場治理整頓，嚴格控制建設用地，非凡是對國有經營性土地，全面推行了招標、拍賣、掛牌出讓制度，得到了國家有關部門的充分肯定。但是我們也要看到，一些歷史遺留的問題正在逐漸顯現出來，發展中仍存在著一些新矛盾、新問題。突出表現在以下幾個方面：問題之一：土地市場的隱形交易問題。部分單位和個人對以行政劃撥方式取得的土地，不經過土地治理部門批準，不履行任何手續，私下買賣。有的利用行政劃撥用地，擅自改變土地使用性質，私自搞出租或進行經營性開發。這些行為既擾亂了我縣的土地市場秩序，又導致了國有資產流失。這是國家土地政策絕對不答應的。以后，對以劃撥方式取得土地使用權的，未經縣政府批準不得轉讓，私下達成交易合同的，一律不予認可，不予辦理土地使用權變更登記或土地使用權出讓手續。對未經批準現已形成經營性用地行為的，要限期改正；符合有關規定的，經處罰后補辦出讓手續。各類建設項目用地必須經過縣國規局預審，否則一律不予供地。問題之二：違反土地利用總體規劃的問題。有的鄉鎮、有的部門在進行建設時，只是單純考慮自身利益，不顧土地利用總體規劃，不顧城市總體規劃，隨意性建設，既違反了土地治理法，又影響了城市景觀和城市總體格局。今后，對沒有編制規劃或者不按規劃實施的，一律停止建設項目和用地審批。縣內重點工程和重要基礎設施建設，涉及改變土地利用性質、規模、布局時，確需調整規劃的，必須經縣政府審核同意后報市政府批準。問題之三：耕地上的非農建設問題。有的鄉鎮以農業結構調整為由，擅安閑耕地上發展林果業。有的村以發展養殖業為名，不制止而且鼓勵農民在養殖小區內搞非農建設。對諸如此類的問題，縣農委、土地和各鄉鎮的鄉鎮長及主管農業、土地的副鄉鎮長，要迅速調查摸底，提出治理方案。同時要嚴格防止類似問題的出現。問題之四：集體土地的私下出租或私自出讓問題。這是一個很嚴重的問題。非凡是山區鄉鎮的一些村比較嚴重，有的在一無規劃、二無審批的情況下，以發展農家旅店或開發旅游項目為名，村干部私自將集體土地出租或協議出讓給城市居民。對這種違反土地政策的行為要抓緊治理整頓。需要強調的是，發展農家旅店，是一件立縣富民的好事，縣委、縣政府是大力支持的，并出臺了扶持政策，但是一定要堅持“管而不死，活而不亂”的原則，既要促進農家旅店的快速發展，又要依法維護正常的土地秩序。問題之五：私搭亂建等問題。此現象不管在城區，還是在農村都存在著，非凡是景區道路，有的地區還非常嚴重。例子很多，大家都清楚。對城區、城鄉結合部的私搭亂建、違章建筑等問題，由土地、市容部門和有關鄉鎮抓緊研究治理方案。對農村的私搭亂建、欺街占道等問題，由各鄉鎮抓緊制定治理措施。其中對于橋水庫南岸的私搭亂建問題，縣土地、公安、衛生、市容、別山鎮要加大聯合執法力度，抓緊治理整頓，并隨時將整頓情況向縣委、政府辦公室反饋。分析土地治理中存在的問題，原因是多方面的，但是最主要的原因是，一些鄉鎮和部門領導對土地政策熟悉不深、法制意識淡薄。因此，各部門、各鄉鎮要從主要領導干部帶頭，組織全體干部職工，認真熟悉和把握國家的土地政策，嚴格遵守和執行土地治理制度。縣土地部門要抓緊組織力量，對廣大農村干部進行政策培訓，從而把嚴格執行國家的土地治理制度，轉化為廣大人民群眾的自覺行動。對歷史遺留下來的問題，各部門、各鄉鎮要抓緊拿出具體的處理意見，逐步加以解決；對各種傾向性、苗頭性問題，要提早防范，防止出現新的矛盾和問題。
四、認真落實嚴格土地治理的各項措施一是要切實保護耕地，非凡是要保護好基本農田。總理強調，這是當前最急迫、最重要的任務，必須實行非凡的保護。基本農田一經劃定就是一條不可逾越的紅線，任何地方和單位不得隨意調整和占用。符合法定條件確需調整和占用的，須報國務院批準，我們沒有審批權，希望大家理解清楚。各部門、各鄉鎮一定要全面落實基本農田保護制度，嚴格執行“五個不準”，同時，要進一步強化基本農田的保護與監管，落實基本農田保護規劃，加強農田水利設施建設，確保耕地質量。二是要加大執法監察力度。各級、各部門要切實增強法制意識，自覺遵守土地法律法規，非凡是土地執法部門，要做到依法管地，嚴格依照法定權限審批土地，不能弄虛作假，搞化整為零，拆分審批。要加強土地市場檢查，嚴厲查處違法案件，按照“既要處理事，又要處理人”的要求，重點查處違法批地、亂占耕地以及非法買賣農村集體土地行為，非法占用的土地該收回的要收回，該復耕的要復耕。對違反土地治理法的政府工作人員，必須嚴厲處理，構成犯罪的，要依法追究刑事責任。要強化對土地執法行為的監督，監察、審計，國土資源部門要切實履行監督職責，實行有案必查、違法必糾、執法必嚴。對影響惡劣的大案要案，要公開曝光、公開處理，以維護法律的嚴厲性。三是要加強規劃治理。土地利用規劃，對于保護和合理利用土地至關重要。對此，相龍市長逢會必講。我們一定要嚴格執行市政府批準的《薊縣土地利用總體規劃》、《薊縣縣城總體規劃》，盡快完善村莊和集鎮總體規劃。四是要繼續加強土地市場的建設治理。繼續嚴格控制劃撥用地的范圍，對經營性基礎設施用地逐步實行有償使用。嚴格區分公益性和經營性兩種不同性質的用地，經營性用地的價格要由市場來決定，實行招標拍賣掛牌出讓；利用原劃撥土地進行經營性開發或轉讓土地使用權的，必須按照市場價格補交土地出讓金。任何地方都不得以低于國家規定的最低標準協議出讓土地，不得隨意減免新增建設用地土地有償使用費。對違反土地市場治理制度、造成國有土地資產流失和有腐敗行為的，要依法嚴厲查處。五是要依法保障被征地農民的合法權益。各部門、各鄉鎮要嚴格執行縣委、縣政府制定出臺的關于拆遷地上附著物補償標準和“十條規定”，按照法定程序，及時足額支付土地補償等費用。要認真落實市政府有關規定，抓緊研究被征地農民的保障機制。在征地拆遷工作中，假如農民有不同意見，首先要檢查我們的工作方法、工作環節是否有問題，同時要耐心做好群眾思想工作，對政策不清的，要解釋清楚；對干部違法違規的，要果斷查處；對個別無理取鬧、聚眾滋事的群眾，只要證據確鑿，要依法嚴厲處理。要高度重視土地工作，出現群眾，有關部門要立即組織深入調查，認真加以解決。六是要大力推行節約和集約用地。嚴格控制建設用地的增量，努力盤活土地的存量。認真執行國家的產業政策，對那些淘汰類、限制類投資項目，要禁止和限制用地。大力推進土地利用的集約化，引導企業提高土地利用率。積極引進工業項目用地的競爭機制，通過競爭，促使企業提高土地利用率。鼓勵和支持用荒地、坡地搞建設，盡量不占或少占耕地，基礎設施和公益性建設項目也要節約合理利用土地。今后，對符合國家產業政策、投入產出率高和科技含量高的項目，要鼓勵扶持，優先供地。
一、組織開展了“小金庫”專項治理監督檢查
按照市治理“小金庫”工作領導小組辦公室《關于認真搞好“小金庫”治理“回頭看”工作的通知》要求及省市“小金庫”電視電話會議精神，我局高度重視今年“小金庫”回頭看工作，迅速行動，采取有力措施，精心組織實施，我縣治理“小金庫”工作領導小組辦公室積極將“小金庫”回頭看問題與學習實踐科學發展觀活動有機結合起來。認真學習領會中央、省、市和有關文件精神，全面安排部署此項工作。把深入開展“小金庫”清查及“回頭看”工作作為源頭上防治腐敗和深入貫徹落實建立健全懲治和預防腐敗體系的一項重要舉措，認真按規定要求開展工作。由縣紀委、監察局、財政局、審計局四家聯合下發了紀發53號關于在全縣黨政機關和事業單位開展“小金庫”專項治理工作的通知，傳達到每個縣直行政事業單位、鄉鎮人民政府及經濟開發區。根據去年“小金庫”的單位零申報及重點檢查掌握的情況，結合當前推進的支農惠農資金檢查，今年重新確定了29個重點檢查單位，其中：行政事業單位23個，重點檢查面21%，社會團體3個，縣直企業3個，名單如下：衛生局、民政局、房管局、農業局、畜牧局、城市管理局、團委、旗艦集團有限責任公司、晏城鎮、計劃生育局、建設局、電視臺、交警大隊、氣象局、工商局、婦聯、電業公司、水產局、趙官鎮、交通局、教育局、國土資源局、農機局、商業局、質量監督局、工會、自來水公司、林業局、大黃鄉。今年的重點檢查共從紀委、監察局、財政、審計、物價五部門抽調了18名同志，組成了3個檢查組，每一組由一名副局長任組長，組長單位從車輛上給予支持。檢查采取進點檢查并靈活運用多種檢查方法，認真開展檢查，絕不走過場。截止9月8號，共發現各項違規資金80.6萬元，其中不合理開支26萬元、白條入賬2萬元、無收費許可證及搭車亂收費22萬元，其它違紀金額30.6萬元。通過今年“回頭看”未發現單位重新設立“小金庫”。這充分說明去年的“小金庫”專項治理取得了明顯的成效。通過自查自糾和“回頭看”工作的開展，縣屬各部門進一步提高了加強財務管理及財經法規政策的認識，促進了收支管理的進一步規范。
二、認真開展了會計信息質量檢查
為深入貫徹落實國務院關于“加大會計監督檢查力度，綜合治理會計信息失真問題”的重要批示精神，進一步整頓和規范會計秩序。按照財政部統一部署，根據市財政局轉發省財政廳《關于開展會計信息質量檢查和會計師事務所執業質量檢查的通知》精神，我局于7月28日至8月28日抽調業務骨干組成2個檢查組,對防疫站、旗艦集團有限責任公司、城市管理局、房管局、民政局的會計信息質量進行了檢查本次會計信息質量檢查涉及房地產企業和行政事業單位。采取檢查會計資料，詢問會計人員和走訪有關單位的方式，對這些單位的資產、負債、所有者權益、收入、費用、利潤、稅收及會計基礎工作等進行了重點檢查。
從檢查情況看，我縣會計基礎工作正在逐步走向規范，會計信息失真問題也逐步得到糾正，我縣的會計信息質量總體上有所提高。但檢查中發現仍有部分單位存在一定程度的會計違法違規問題，還有待進一步監督和加強。本次檢查共查出違紀金額110.02萬元,其中白條入賬12.67萬元,亂收費97.35萬元。檢查中我們發現縣防疫站、民政局的會計基礎工作比較好，帳簿設置齊全、填制清楚、憑證裝訂整齊、填制完整。其他幾個單位，會計基礎工作都不太規范，帳簿啟用和接交表不填、不按規定進行錯帳更正、憑證裝訂不整齊、填制不完全等現象普遍存在。有的單位現金和銀行存款日記帳沒有逐筆登記，也未做到日清月結。所有單位會計從業人員都已取得會計從業資格證，未發現無證上崗的問題。農業局支付培訓費發票6張12，67萬元，采用鄉鎮食堂填制的三聯單作為費用入賬。其他單位也普遍存在白條入費用賬的現象，白條入賬屢禁不止。縣房管局年末現金余額大于銀行存款余額，12月31日，現金余額30.7萬元,銀行存款余額0.58萬元,現金庫存過大，不利于現金安全且逃避銀行監督。縣城市管理局無合同收取衛生費86.1萬元，縣房管局在辦理房產證過程中強制收取測繪費11.2萬元，房地產評估所作為中介機構未與房管局從財務到人事全面脫鉤，缺乏中介機構應有的獨立性、公正性。針對本次檢查發現的問題，檢查組依據《中華人民共和國會計法》、《山東省財政監督條例》及行業會計制度，分別提出了處理意見，限被查單位認真整改。完善各種會計資料的記錄、印鑒，白條補充合法票據，嚴格執行銀行現金管理制度，徹底杜絕亂收費。
三、積極探索財政內部監督
財政內部監督是財政機關內部的一種獨立、客觀的監督、評價活動，通過檢查和評價財政機關內各業務股室及所屬單位財政政策執行、財政收支、財務收支和會計管理等活動的真實、合法以及內部控制制度的合法性、有效性，促進財政機關內部加強財政和財務管理,以及各項目標的全面實現，同時，也是財政機關加強內部控制，加強自我約束、自我完善、自我提高的重要手段。注重將內部監督與提高全局財政人員的監督和制度意識結合起來、與完善各項制度結合起來、與提高財政機關內部管理水平結合起來，使內部審計監督力度不斷加大，在財務管理、權力監督制約、促進廉政建設等方面發揮了重要作用，取得了明顯的效果。對局機關預算、國庫、收費局、經濟建設、農業、農稅征收管理局、投資公司、社保、教科文、行政政法、局機關經費等主要職能科室在季度終了對財務收支、財政資金撥付及會計基礎工作的執行情況進行內部監督。對執行各項規章制度中存在的問題和不足進行如實反映，并且針對存在的問題，提出了合理化建議。
四、對土地收支資金進行了檢查
接到市財政局轉發省財政廳《關于開展全省土地收支管理情況專項檢查的通知》后，局領導高度重視，立即協調土地資源、城市建設等有關部門，由收費局和監督組成了專項檢查組，對全縣土地使用權配置情況、土地出讓金收入征收支出情況及新增建設用地土地有償使用費征收情況進行了全面自查清理，我縣國有土地配置總面積176公頃，國有土地收入4億元，其中土地出讓總價款3.6億元，國有土地出讓金支出1.7億元，其中國有土地使用權出讓金支出1.3億元，新增建設用地土地有償使用費繳入中央級411萬元，繳入省級958萬元。通過自查清理未發現違規減免緩繳或因改變土地用途等出現應繳未交的現象。我縣國有土地出讓金按合同足額征收并按照規定科目全部繳入國庫，沒有通過“過渡戶”收取或截留、坐直、挪用的問題。我縣國有土地出讓金主要用于征地拆遷補償、土地開發，全部按照預算執行，沒有變相減免土地出讓金的問題。
五、對鎮財政所財政管理及監督現狀進行了調研
根據市財政局的部署，為全面了解基層財政管理及監督現狀，探討解決基層財政面臨的困難與問題，提升基層財政管理監督水平，就當前基層財政收支狀況及管理監督職能、存在的主要問題等情況對我縣晏城鎮、祝阿鎮財政所進行了深入細致的調查，實行“鄉財縣管”后，縣財政統攬了鄉鎮干部職工工資發放、組織財政收入、專項資金項目儲備申報和分配下達等業務，鄉鎮財政只承擔財政供養人員管理、工資申報、公用經費、補助資金的報賬核算和涉農專項資金的兌現落實等具體業務，目前，財政所主要是承擔鄉鎮一般預算資金的收支管理、國有（集體）資產管理、財政補貼資金發放與信息化管理、執行財政監督、參與農村綜合改革、協助稅收征管等。“鄉財縣管”后，在規范和節約鄉鎮支出，堵塞鄉鎮亂收費、濫開支、亂舉債等漏洞方面起到了很好的效果，在控制鄉鎮財政供給人員和債務的不合理增長方面作用很大，但在平時的鄉鎮財政監督檢查中我們也發現了很多問題，主要有以下幾個方面：一是財政預算約束不健全，預算執行缺乏剛性，有的鄉鎮是有錢就花，什么錢都敢花，目前多數鄉鎮缺乏規范性的管理制度和工作規程，撥付經費缺乏必要的依據，缺乏制度約束，只憑鄉鎮領導一句話就給單位撥款。有的收支項目還沒有納入到財政預算管理范圍，預算執行和管理也不嚴格，約束力不強。二是會計基礎工作不規范，這是個共性的問題：1是審核把關不嚴，一些不規范的票據入賬，2是債權債務清理不及時，往來款項長期掛賬。3是賬簿設置不規范，會計科目隨意簡化。四是記賬憑證編制不規范，多數鄉鎮年終轉賬業務的記賬憑證缺少必要的原始憑證，個別鄉鎮還存在挖補、涂改、刮擦等現象。5是不能按規定及時“日清月結”，決算報表不真實，憑證裝訂不規范。6是固定資產管理混亂，財政所對鄉鎮國有資產存量管理沒有引起足夠的重視，造成資產轉移、侵蝕、損壞等流失現象。固定資產家底不清，雖設固定資產賬簿，但在增減變動時并不及時登記，購置車輛、電腦等大宗資產不履行審批手續，只憑領導一句話，年終缺乏盤點、清理。三是村財鄉管”工作不到位，存在財務開支不透明、發票不規范，很多支出并沒有經過村理財小組共同討論決定，而是主要干部說了算，個別村理財小組名存實亡。“村財鄉管”的做法是村民委員會將集體會計業務委托給農經站代行會計職能的管理辦法，村級不設會計崗位，只設一個報賬員，個別村幾年的帳混在一起，也未結轉，多年的憑證裝訂在一塊，鄉鎮農經站人員的監督力度不足且業務素質還有待提高。
認真回顧和總結的工作不難發現，隨著財政收支規模的不斷擴大，財政監督的范圍也在不斷更新和擴大，我們的監督形式和做法有很多不適應的地方，財政監督在財政管理的實際過程中還有不到位的問題。總結經驗策劃明年，2011年的監督工作主要做好以下幾個方面：
1、繼續開展“小金庫”“回頭看”工作，做到警鐘長鳴，努力探索建立有效杜絕“小金庫”長效機制。
2、繼續開展會計信息質量檢查，把深入開展會計信息質量檢查作為源頭上防治腐敗的一大舉措，努力打造誠信社會。
3、進一步加強財政內部監督，每季度對局內各職能股室賬戶資金收支情況進行檢查，形成制度常抓不懈。
關鍵詞：小流域；治理；措施
一、前言
鄞州區丘陵山地占國土面積的40%左右，這些地區山溪性河流眾多，形成相對獨立的小流域。山區小流域由于雨量豐沛，河流源短流急、水位暴漲暴落，臺風暴雨及形成的突發性山洪易造成人員傷亡和房屋建筑、道路橋梁、水利設施、農田土地等損毀，嚴重影響生命財產安全和經濟社會發展。
為進一步完善防洪減災工程體系，提高山區小流域山洪防御能力，促進社會主義新農村建設，保障農村的公共安全，針對鄞州區小流域治理中存在的問題進行了專門調查研究，并提出對策措施，為科學治理小流域提供參考。
二、小流域概況
鄞州區境內地貌東南部與西部為丘陵與山地，中部為寬廣的平原，總形態呈馬鞍形。東南部丘陵山地面積為375.48km2，有太白、福泉、金峨諸山，以太白山最高，主峰高程海拔656.9m。鄞州區內流域面積大于20km2的小流域共10條，分布人口81464人，耕地51472畝，其中橫溪小流域已經完成綜合治理建設，東錢湖地區上游溪道合并為1個小流域。
三、存在主要問題
由于各鄉鎮經濟社會發展水平不同，到目前為止，全區小流域治理進度和標準存在較大差異。總體上講，全區80%以上小流域的過鄉鎮、村莊段都進行了簡單的治理，但是防洪標準較低，除部分鄉鎮段防洪標準達到10年一遇以上外，一般僅能滿足2~5年的防洪標準。目前，小流域現狀主要存在以下問題：
3.1防洪標準較低
小流域整體防洪標準較低，一般在二~五年一遇，有的僅為兩年一遇以下的防洪標準，防御山洪災害的能力很低。主要表現在：
防洪堤標準低、不連續。現有河道防洪堤高度不夠，基本上為村鎮自發修建，大多數堤防只修建于村鎮附近，并且堤身單薄，遭遇洪水時易損毀。
溪河蜿蜒曲折，排水不暢。由于缺少全面統一的科學治理，部分溪道淤積，部分河段沖刷嚴重，受水流頂沖影響，彎曲河段遇大洪水時易漫頂潰堤。
許多小流域上游雖建有山塘水庫，但眾多水庫、山塘年久失修，存在安全隱患，一旦遇到大洪水，容易出現溢流堰毀壞，下泄流量急劇增加，給下游造成威脅。同時，由于一些水庫溢洪道出口缺少配套河道或下游河道建設標準低，也易形成洪災。
3.2環境臟、亂、差
山區小流域非村莊段一般地面植被較好，山泉錯落，水質較好，但穿鎮過村段沿岸傾到生活垃圾多，生活污水直排入河，水體懸浮物、COD污染物嚴重超標，部分河道水質發生惡化，臭味較濃，呈黑色混濁狀態，河中生物瀕臨絕跡。
3.3溪道大量被填被占
隨著經濟社會的發展和大規模的村鎮建設，各地填溪、堵溪、縮窄溪道等現象普遍，造成河床淤積，行洪斷面越來越小，洪水出路變窄，洪水漫堤，形成洪災。部分灘地上亂搭、違建房屋現象嚴重，嚴重影響河道行洪。
同時，由于缺少系統的規劃，各村鎮修建防洪堤時未考慮河道的行洪能力，僅根據自身條件與利益修筑堤防，加劇了河道岸線的曲折程度和局部沖淤變化，致使河道行洪受阻。
3.4管理十分薄弱
鄞州區小流域大多缺少有效的管理制度和辦法。小流域管理范圍不明確，堤防建設標準不一，人類不合理的涉河活動沒有受到應有的制約，造成河道縮窄，溪流淤積，水環境惡化。
四、治理標準及對策措施
4.1治理標準
根據《防洪標準》（GB50201-94），當防護區人口<20萬人時，防洪標準（重現期）為10～20年。人口密集、鄉鎮企業較發達或農作物高產的鄉村防護區，其防洪標準可適當提高。據此，我市小流域防洪標準宜為：
防洪堤：保護農田達到5年一遇防洪標準，保護村莊達到10～20年一遇防洪標準，保護鄉(鎮)達到20～50年一遇防洪標準，保護縣城達到50年一遇防洪標準。
4.2對策措施
山區小流域治理需要綜合考慮不同保護對象的防洪要求，根據山區洪水和溪道的特點、防治現狀及其要求，因地制宜的采取攔擋、疏浚、排導與加固措施，進行綜合治理。
4.2.1攔蓄措施
對不同類型的山區河道，根據特點與需要，在上游修建或擴建水庫，攔蓄洪水。對已建水庫針對20年一遇的洪水進行優化調度研究，充分利用水庫的防洪庫容，減少下游小流域洪水災害。
4.2.2河道整治工程
對于淤塞的河段，通過疏挖和清障等，擴大行洪斷面；對于岸坡垮塌嚴重的堤防采取護岸措施，同時清除各類阻水建筑物，確保河道行洪順暢。
4.2.3堤防工程
根據流域防洪總體規劃，在規劃布置防洪堤的兩岸修建防洪堤，堤防標準根據保護對象的重要性確定。堤防工程是小流域治理的重點。
4.2.4排洪渠修筑
為防治山丘區坡水危害農田和居民，應結合防洪工程，可以修建排洪渠，將洪水撇出農田區和居民區。
五、建議
5.1根據規劃，分期實施方案應堅持以下原則：“先突出、后一般”的原則，“先鄉鎮、后村莊”的原則，“先眾多、后稀少”的原則，“先附近、后周邊”的原則。
5.2以點帶面。小流域綜合治理工程浩大，是一項艱巨的長期的任務，要根據財力逐步實施。近期，要在統一規劃的基礎上，根據輕重緩急，篩選災情嚴重、影響大、急需治理的小流域，開展綜合治理試點，試點成功后逐步推開小流域治理。對列入綜合治理試點的，要將綜合治理區的項目進行分解，落實到各相關部門，并將綜合治理試點項目明確各自的工作重點，各司其責，加強協調，形成合力。要因地制宜，針對具體的小流域特點，科學地采取相應的綜合治理措施，實現綜合治理的社會效益、生態效益和經濟效益。
5.3強化管理。要提高小流域的生態質量，維護小流域的生命健康，不僅要治理，更要重視管理，落實以防為主，切實加強對河道的管理，嚴禁在河道棄土棄渣和在河道內占地建房，規范河道采砂管理，清理“三無”小水電。切實加強沿溪沿河森林植被保護和培育，引導農民科學山地耕作和營林作業，從源頭上減少水土流失，提高森林植被質量。
5.4加大投入。小流域綜合治理工程浩大，需要大量的資金投入，同時小流域綜合治理又是公益性工程，主要體現社會效益生態效益，難以按市場化運作，因此，必須建立以公共財政投入為主、社會積極參與的投入機制。例如對接中央國債項目，爭取中央國債項目支持小流域綜合治理；對接省市項目，如新農村建設、“強塘固房”工程、生態林保護工程、山地綜合開發、平整土地、標準農田建設等項目。要落實各級財政設立小型農田水利補助費，重點用于小流域綜合治理。要鼓勵群眾參與，鼓勵自籌資金和投工投勞參與建設。要用政策支持對小流域綜合治理，如在用地、稅收等方面采取優惠政策。多渠道籌集資金，加大小流域綜合治理投入。
參考文獻：
1、寧波市山區小流域治理規劃，[R]，寧波市水利水電規劃設計研究院2007.7。
堅持依法治國基本方略，按照勞動保障系統“四五”普法規劃確定的目標要求，全面客觀地檢驗普法依法治理工作成績，查找存在的問題，進一步推動我局普法依法治理工作的深入開展，推進勞動保障系統依法行政進程。
二、基本原則
堅持實事求是，求真務實原則。認真總結“四五”普法工作取得的成績，分析存在的問題，尋找解決問題的辦法，提出改進工作的措施。堅持嚴格要求，保證質量的原則。要按照“四五”普法規劃確定的目標和要求，深入細致地檢查，不縮小范圍，不減少內容，不留死角，高質量完成總結驗收工作任務。同時，總結驗收工作遵循“誰制定規劃，誰組織驗收，下管一級”的原則。
三、主要內容
此次檢查驗收的主要內容為：勞動保障系統“四五”普法規劃執行情況；干部職工的學法用法情況；“兩個轉變、兩個提高”目標的實現情況，以及全員普法的落實情況；堅持法制教育與法治實踐相結合，推進勞動保障部門依法行政工作情況。
四、步驟和方法
㈠基本步驟我局“四五”普法檢查驗收工作從年月開始，到年底結束。
第一階段為準備階段。按照縣“四五”普法檢查驗收指導意見的要求，結合我局的實際情況，制定檢查驗收辦法和標準，積極參加縣檢查驗收工作骨干培訓。
第二階段自查階段。對照全縣“四五”普法依法治理總結驗收標準和勞動保障系統“四五”普法規劃中明確的目標任務，認真進行全面地自檢自查，總結經驗，查找問題。
第三階段在自查的基礎上，主動接受省、州縣各級普法依法治理領導小組的的檢查。
第四階段總結整改階段。根據縣委普法依法治理領導小組檢查驗收反饋情況，認真做好驗收總結，制定完善好整改，并認真落實整改。
㈡主要方法
1、召開檢查驗收測評會議，邀請部分縣人大代表、政協委員和服務對象參加，聽取社會各界對勞動保障系統“四五”普法工作的意見建議。
2、對照縣委“四五”普法規劃和勞動保障系統“四五”普法規劃，深入下屬部門和基層鄉鎮勞動保障工作站檢查各鄉鎮“四五”普法法制宣傳教育開展情況。
五、組織領導
為切實加強對“四五”普法檢查驗收工作的領導，成立由局長任組長，勞動監察等部門組成的“四五”普法檢查驗收領導小組，負責對全縣勞動保障系統“四五”普法檢查驗收工作組織領導和協調工作。
六、基本要求
㈠提高認識，高度重視。總結驗收工作是“四五”普法規劃的重要內容，是確保“四五”普法工作善始善終保質保量完成的重要環節。要搞好宣傳發動，統一思想認識，以嚴肅認真的態度，按照規劃確定的目標、任務和要求，組織好這次總結驗收。
