發布時間：2023-03-21 17:09:29
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關鍵詞：城鎮化；公共服務；縣域經濟；縣域財政
目前，我國正處于城鎮化的快速發展時期，正在進行一場深刻的社會經濟變革，在其中，分析城鎮化與財政的相關性是準確把握這場變革的重要著力點。據統計，“從1978到2003年這一時期，我國城市數量由193個增加到660個。同時，建制鎮由2173個增加到20226個?！?1978年城鎮化率為17.92%，2011年中國總人口有134735萬人，城鎮人口為69079萬人，占全國總人口的51.27%，比1978年提高了33.35個百分點，城鎮化率以平均每年0.98百分比的速度增長，城鎮人口平均每年增長1525萬人。
在這樣快速發展的形勢下，在國家政策上仍在大力推進城鎮化，黨的十六大和十六屆三中全會又提出加快城鎮化進程，力爭到2020年基本實現現代化的奮斗目標，并將2020年的城鎮化目標率定為65%，我國今后城鎮化的任務相當繁重。
一、何謂城鎮化
城鎮化是人類由農業人口占主要比重的傳統文明向以非農業人口占主要比重的現代文明轉變的歷史過程，是兩種文明碰撞交接的磨合期，也是從農業社會步入工業社會，由農村為主的社會轉向以城鎮為主的社會形態的轉變歷程。在對城鎮化這一課題的研究上，已衍生出一系列新研究課題。從一個新的視角――縣級財政的視角來重新審視中國的城鎮化之路則是其中之一。在縣域經濟的研究角度上，對城鎮化的定義主要有以下幾種觀點：
（1）“從質的規定先來看，城鎮化可以界定為人類生產與生活方式有農村型向城市型轉化的歷史過程，主要表現為農村人口在空間上的轉換，即農業勞動力向非農業勞動力轉移以及非農產業向城鎮聚集。……縣域政府是連接城鄉的紐帶和城鄉統籌發展的重要‘接點’，……縣域經濟的持續發展是中國今年后城鎮化全新理解的基點，即縣域是中國城鎮化下一步積極推進的一個至關重要的載體。”
（2）財政部財政科學研究所馬忠華認為：“概括起來表現為兩個方面：一方面表現在人的地理位置的轉移和職業的改變以及由此引起的生產方式與生活方式的演變；另一方面則表現為城鎮人口和城市數量的增加、城鎮規模的擴大以及城鎮經濟、社會現代化和集約化程度的提高”
（3）劉尚希認為：“城鎮化不僅是一個農村人口轉化為城鎮人口的過程，同時也是一個制度變遷的過程。城鎮化對我國當前的財政體制提出了五個方面的挑戰：龐大的流動人口、各級政府的財政責任劃分、地方債務融資的風險控制、收益與風險的分享共擔問題、城鄉公共服務供給的動態協調?！?/p>
此外，仍有許多學者對這一新課題做了調查研究，基于此方向的研究基礎，我們能窺視到城鎮化的一般含義，城鎮化一詞是伴隨著中國城鎮建設而出現的，作為一種社會歷史現象，簡而言之，是指人類生產和生活方式由鄉村型向城鎮型轉化，農村人口轉化為城鎮人口以及城鎮自身不斷發展完善的過程。
二、城鎮化與縣域財政之間的關系
城鎮化與縣域財政是相互聯系、密不可分的。一方面，城鎮化的穩定發展能帶動縣域經濟的發展，從而為縣級財政擴大稅源、增加財政收入，另一方面，縣域經濟的發展是城鎮化的直接表現和進一步實現城鎮化的良性條件。但與此同時，城鎮化的快速發展又會帶來對縣級財政的挑戰，成為制約縣域經濟發展的重要因素，這就對縣級財政提出了更高的要求。
城鎮化促進縣域財政的增長是通過促進縣域經濟發展來實現的，一方面，通過促進經濟總量擴張，另一方面通過優化經濟結構來來實現。第一種主要表現在擴大投資和帶動消費，城鎮化促使能源、交通、公共基礎設施的發展那和健全，刺激投資需求的增長，進而帶動縣域經濟的發展；另一方面，城鎮化的快速發展帶動社會商品的消費需求，近年來，居民消費水平不斷提高，在2011年，年均城鎮居民的消費水平高達18750元，這是經濟發展的直接表現，也有助于經濟的持續發展。在優化經濟結構方面，城鎮化促進二、三產業的發展壯大，促進產業結構優化升級，進一步帶動生產和消費，促進經濟的發展，從而促進財政增收。
三、城鎮化快速發展時期的財政體制
1979到1994年這一歷史時期是我國城鎮化快速發展時期，自農村實行，農村勞動生產率大幅提高，農村勞動力過剩，出現一大批投身于非農產業和鄉鎮企業建設的人才和勞力，帶動了城鎮的建設發展。在這一新情況下，國家實施積極的城鎮化政策，逐步放松人口的流動和城鎮建設的標準，并于1993年確定了以小城鎮建設為重點方向的村鎮建設方針。
在該時期，我國實行“分級包干”財政體制，也就是“劃分收支、分級包干”，“即按照行政隸屬關系劃分中央和地方的收支范圍，財政收入被劃分為中央固定收入，地方固定收入和中央地方共享收入，同時劃分了中央政府和地方政府的支出范圍，地方多收可以多支，少收則要少支，自求平衡?！边@種財政體制在中央統一領導和統一計劃下，地方有較大的財權，充分調動了地方政府理財的積極性，促使地方政府大量興辦地方企業，并在稅收、土里租用等方面實施一系列的優惠政策，積極為投資營造有利環境，促進了地方經濟的快速發展。
隨后，這種財政體制的弊端日益暴露出來，在此期間，地方財政收入占全國財政收入的比重一直不低于60%，中央最高時是在1985年，也只占全國財政總收入的38.4%；同時，財政收入占GDP的比重一直沒有提升，此時期的比重一直在百分之十幾，1993年為12.6%。基于中央財政收入過低和財政收入占GDP的比例過低兩大問題，致使該體制不得不終結。
在這一種財政體制下，縣級財政狀況運行困難已經出現倪端，縣級政府作為地方政府的重要一部分，在財權與事權上卻很不匹配，根據下圖三可以看出，縣級財政收支較為不平衡，平均支出高于收入近5個百分點；地方財政呈現的趨勢是收大于支，多出將近4個百分點；從中可以看出，縣級的財政支出在地方的支出中所占比例是較高的，承擔的事權也較大，在提供公共服務中的貢獻高于整體水平。這種財權、事權不相匹配的狀況顯示了縣級財政運行的困難狀況，令人驚訝的是這種狀況在分稅制改革前，地方整體財政運行良好的情況下就已存在，這種狀況在隨著分稅制改革后的財政運行將不可避免地加劇。
“分級包干”財政體制由于自身弊端，終在1994年實行分稅制改革，使財政總體實力顯著增強，為我國城鎮化的發展提供了強有力的物質基礎和財力保障。從分稅制實施至今是城鎮化加快發展時期，在國家戰略的高度上，不斷推出“十五計劃”、十六大報告、十七大報告、中央經濟工作會議等給予城鎮化發展以方針政策上的保障。如2009年底的中央經濟工作會議，明確提出“城鎮化建設不僅僅要注重提高城鎮化的水平，而且還要提高質量，強調重點放在加強中小城市和小城鎮發展上；并明確提出了放寬中小城市和城鎮戶籍限制，表明城鎮化建設將進入嶄新的階段?！币陨戏结樥咴谖覈某擎偦ㄔO上指出了明確方向，并成為推進城鎮化的重要指南。
同一時期，分稅制逐步完善，獲得相對獨立的財權，縣級政府也真正成為相對獨立的一級預算。這一重要改革極大地促進了城鎮化的發展。縣級政府在地方經濟建設上擁有更大的獨立規劃權，從而能夠為地方企業營造好的發展環境、優惠政策和發展空間；同時，調整產業結構，穩定增加稅源，為經濟發展自覺的承擔起基礎設施、信用、法制和政府服務等方面的責任，這在一定程度上為城鎮化的建設起到了助推作用。此外，分稅制又直接導致縣級經濟產業結構的優化升級。分稅制后，營業稅劃歸地方所有，營業稅有主要源于第三產業，所以在此方面大大刺激了人口向城鎮的流動，促進了人口的城鎮化。
四、伴隨城鎮化加快發展而來的縣級財政壓力
分稅制改革對縣一級的財政影響是極大的，對縣級政府的財政能力和財政運行都有直接而重大影響。財政部財政科學研究所閆坤認為，這些影響主要表現在：流轉稅、所得稅等重要稅種的影響上，分稅制后縣級財政逐漸壯大，也對以來縣級財政生存的縣域企業產生重大影響。但同時，又存在很大弊端。一是縣級財政支出增長過快，支出結構扭轉。二是財政收支不平衡愈加擴大。三是縣級財政資源效率低下。分稅制的改革使縣級財政運營更加困難，而分稅制之后，城鎮化又進入快速發展的新階段，又不可避免地為縣級財政帶來一系列新問題。分稅制改革后，縣級財政的支出越來越繁重，收入功能卻遲遲跟不上去，隨著城鎮化進程加快，縣級政府在提供公共服務方面將面臨更大的挑戰，將會承擔起地方公共服務中最為重要的部分，在縣級財政困難日益加劇的時期，縣級財政權責不對等的境況將會使縣級政府在財政上轉化為更為嚴重的財政風險，面臨更大的挑戰。
中國城鎮化進程是以政府行政控制為導向的，縣鎮一級處于行政權力的底層，在資源汲取和發展空間上均不及大城市。自分稅制財政體制實施后，縣一級財政來源難以擴大，收入增長機制難以有效生成，財力跟不上公共服務需求的增長。
在現階段，城鎮化處于高速發展時期，大量的人口流動、遷徙是不可避免的現象，給公共財政帶來的是公共服務的需求激增?？h域是城鎮化進一步推進的至關重要的載體，縣域政府的基本職能即為廣大的農村地區轉移勞動力提供基本公共服務和條件，公共服務的提供又有賴于政府的財政支持、投入與引導。城鎮化過程中龐大的流動人口使縣域政府在提供公共服務時面臨財政短缺，需求龐大的挑戰。城鎮化本質是農民身份的轉變，而我國城鎮化面臨的更大的問題是數以萬計的農民工實現了“工業化”，成為城鎮建設的一份子，去沒有實現真正的“城鎮化”，“半城市化”問題突出。他們只是簡單地進城務工，并沒有享受到市民待遇，即與市民同等的就業、醫療、教育、社會保障等公共服務權利。城鎮化進程在加速，服務跟人走，這些問題的妥善解決成為真正城鎮化的關鍵。
“根據《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》提出的從十二五開始，用20年時間解決中國的‘半城市化’問題，使中國的城市化率在2030年達到65%的戰略構想，按中國當前農民工市民化的平均成本10萬元左右來算，則我國未來每年為解決2000萬農民工市民化需要投入2萬億元資金”這一新型城鎮化戰略充分考慮到了城鎮化進程中的流動人口，力爭使農民真正變市民，但這在一定程度上又為縣域財政帶來更大的財政壓力。在此時期，政府對流動人口采取了較為寬容的策略，也采取了一些措施逐步解決農民工就業問題、農民工子女入學問題，但在衛生醫療、就業再就業、基本住房、公共基礎設施和社會保障等方面沒有有效措施。這將為社會帶來不穩定因素，增加社會的不穩定性，對縣域政府的財力保障水平以及持續推動城鎮化水平均提出了更大的挑戰，使我國的城鎮化建設面臨極大的風險。
城鎮化不僅是一個人口變遷、生產方式變革的過程，更是一個制度變遷的過程，伴隨著城鎮化出現的新情況、新問題是對現行制度的一種考量和變革的契機。現性縣級財政壓力在分稅制改革后面臨的問題在城鎮化的進程中沒有減輕，又逐步加重，財政體制問題的弊端越來越嚴重。充分分析城鎮化進程與縣級財政的關聯，將會有利于城鎮化問題的改善以及縣級財政體制的變革，為我國新型城鎮化提供有效路徑。
參考文獻：
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[6]劉尚希.《中國財經報》，2011年11月26日第006版
摘要：地方財政風險作為國家財政的有機組成部分，雖然發生在局部地區和對區域性經濟產生直接影響，但是地方財政系統的穩定運行間接影響中央財政的穩定與發展。
關鍵詞：財政風險；地方政府；分稅制
自2008年金融危機以來，世界各國開始紛紛重視財政風險問題，財政風險的研究也成為一個重要的理論前沿。地方財政風險作為國家財政的有機組成部分，雖然發生在局部地區和對區域性經濟產生直接影響，但是地方財政系統的穩定運行間接影響中央財政的穩定與發展。
第一章 、我國地方財政風險的概念和類型
財政風險是指政府擁有的公共資源不能履行其承擔的支出責任和義務，損害到經濟、社會的穩定與發展。結合我國地方政府的定義，地方財政風險的含義為：省級以下各級地方政府擁有的公共資源不能履行其承擔的支出責任和義務，損害到經濟、社會的穩定與發展，具體指因經濟環境、社會環境、融資環境等因素的變動，地方財政無力提供基本公共品和公共服務，給整個地方經濟生活帶來損失。地方財政風險表現為：財政長期持續赤字、財政支出相對于收入的過快增長、地方政府無力承擔社會公共風險等。
按照世界銀行對財政風險的分類和我國財政部門的實際情況，地方財政風險可以分為以下幾類：
（1）地方政府債務風險
地方政府主動舉債形成的顯性債務風險為地方政府債務風險，包括規模風險、結構風險和效益風險。規模風險是債務規模過大導致的到期債務不能完全支付的風險；結構風險指地方政府債務中不同種類的債務對地方財政構成的威脅；效益風險是地方政府舉債后對整個社會經濟帶來的各種效應。
（2）地方財政收支風險
地方財政收支風險指因地方財政收入不能滿足支出的需要而對地方財政平衡帶來的風險，包括地方財政收入風險、赤字風險和支出風險。
（3）地方財政公共風險
地方政府具有穩定社會經濟的職能，需要解決公共領域中各種不穩定因素。我國目前地方政府承擔的公共風險包括地方自然性風險、地方國有企業風險、地方金融機構風險和地方社會保障風險。
第二章、我國地方財政風險的現狀
1、地方政府債務加重財政負擔
我國實行分稅制以來，由于中央和地方在財權、事權的不清晰和中央對地方政府舉債的限制，地方政府不得不通過非正規渠道舉債填平財政赤字。另一方面，出于政績考慮，很多地方政府不顧地方財政的承受能力和經濟可持續發展的需要，大量舉債搞“形象工程”， 使地方財政陷入困境
2、地方財政收支矛盾加劇財政風險
我國地方財政風險除政府債務負擔外，還表現在地方財政財政收支矛盾激化、財政赤字規模大和財政收入缺乏穩定增長的機制等特點。地方財政巨額赤字導致地方政府不斷膨脹的債務規模，地方政府債務的巨額利息支出又反過來進一步擴大赤字規模，使地方財政赤字風險和地方財政債務風險相互轉化并不斷提高。
3、我國地方財政風險轉軌特征
我國經濟轉軌過程中，中央承擔的的各種風險逐漸向各級政府和居民分散。地方政府隨著決策權的擴大，承擔的責任更加明確，地方政府要履行維護經濟秩序的穩定、籌措經濟建設所需資金、維護社會治安等職能，但是地方政府的“財權”沒有與“事權”同步增大使得地方政府不得不采取各種手段舉借債務。
第三章、地方財政風險的影響因素分析
地方政府財政收支不平衡、財政赤字等導致地方政府舉債，地方政府債務問題也是財政風險的集中體現。同時，地方財政體制的落后、財權和事權不統一、地方財政自給能力低下等原因，也威脅地方財政的正常運行。
1、地方財政收入因素
由于我國各地區的社會和經濟發展水平差異極大，因此短期內無法消除地方政府間的財政收入與增長速度的巨大反差，因此穩定的地方財政收入增長機制是導致地方財政風險的一個重要因素。再加上不少地區的產業結構落后、企業競爭力不強等原因造成的地方稅體系不健全，因此難以提供穩固的稅源。
2、地方財政支出因素
從目前我國現實來看，越是行政級別較低的地方政府，其政府預算管理制度越是缺欠，管理約束越是弱化，其催化財政風險的現象越是嚴重。地方政府近些年的財政支出呈剛性增長，財政職能弱化，支出管理松弛，從而使財政支出在運行中給地方政府帶來風險，同時由于目前的行政和干部管理體制，不僅造成了債務的激增，而且目的性短期化。
3、地方政府財權事權因素
（1）中央與地方政府財權事權
我國的分稅制改革界定了地方財政的收入范圍，但是沒有界定地方政府的政府的事權和支出范圍，未確定規范的轉移支付制度，造成了各級地方政府的財權和事權不統一。從中央與地方的關系來看，一方面中央介入了地方的事權范圍，例如中央干涉各級地方政府的預算支出標準，造成了地方政府的被動。另一方面，地方應該承擔的某些支出責任卻通過種種非正式途徑轉嫁給了中央，例如地方政府往往采取“跑部要錢”等手段從中央政府獲得額外的資助來進行地方性的能源、環境保護和基礎項目。
（2）省級以下政府財權事權
目前，省級以下各級政府的的財權事權的劃分更不規范。在我國四級地方政府中，鄉鎮承擔著為農村社會提供公共產品的重任，因此鄉鎮財政的困難更容易加劇二元經濟結構的矛盾。特別指出的是，地方財政一直存在上級的“拼盤、釣魚”項目，即上級部門安排部分資金，地方財政須相應地落實配套資金，混淆了各地政府財政支出的界限，加劇了財政支出壓力。
第四章、結語
本文從地方財政收入、地方財政支出以及地方財政事權財權的劃分三個角度探討了地方財政風險形成的因素，認為我國目前財政風險形成的原因在于地方財政收入增長機制缺乏穩定性、地方財政支出缺乏管理、分稅制后的地方政府財權事權沒有進行相應的調整等。
參考文獻：
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[2] 靳俐、楊志勇.財政風險與國債管理――從國債再融資的角度分析.中央財經大學學報.2003（1）.29-31
1.地方稅收的增長受制于企業產業結構
我國加入WTO后，各類企業將面臨國際市場更加直接的競爭。目前，我國地方不僅缺乏適應現代經濟要求、具有顯著規模效益、能夠強有力拉動經濟增長的大企業、大集團，而且許多地方企業的產業結構層次低、技術裝備和工藝水平落后，產品市場競爭能力差，加入WTO，不可避免地會面臨生存危機，在它們破產、重組、轉型、升級過程中，勢必減少地方財政來自于企業的稅收。而對于勞動密集型、資源型企業以及技術實力和資金實力雄厚的企業來說，入世造成的沖擊相對較小，它們面臨更多的是發展機遇，但這類企業大都缺乏高技術含量和高附加值，難以形成快速增長的地方稅收。
2.地方基礎財源農業應對于入世挑戰
農業是地方經濟發展的重要基礎，也是地方財政收入又一重要來源。加入WTO后，大宗農產品市場必然受到國外商品的強烈沖擊，我國的農業生產率低，糧、棉、油等大宗農產品大多具有質次價高的特點，國內市場價格往往比國外同類產品的到岸價還要高許多，而且，國家對農產品市場的各種保護措施將逐步取消，這大大降低了我國農產品在國際市場上的競爭能力和出口的可行性。論文百事通這又必然會減少農業稅以及與之相關的各項農業稅費收入，給本來就已十分困難的縣鄉財政雪上加霜。另一方面，加入WTO在一段時期內會降低農民收入水平。這是因為，農民收入主要來源于農業收入和非農業收入，農業收入由于農產品市場占有份額減少而無法在短期內得以提高，而作為非農業收入主要來源的鄉鎮企業，由于受到入世的巨大沖擊，在結構調整、產業升級的過程中，效益下滑也在所難免，因此，非農業收入亦將大幅度下降。農民收入的下降將導致消費需求的下降，農民收入、農民消費需求對我國國民經濟的發展舉足輕重。據統計，目前，我國居民消費占GDP比重較國際水平低14個百分點，而其中大約有9個百分點可以用城鄉收入不合理差距來解釋，是農民收入過低和消費水平過低的結果。
（二）加入WTO對地方財政支出的影響
1.逐步規范地方財政支出
入世對財政支出的影響不僅在于數額的多少，更重要的是在于支出內容的規范與支出結構的調整。因為，入世就意味著政府的經濟行為必須符合WTO的若干規定。WTO協議框架中的《補貼和反補貼措施協議》對政府補貼支出作了明確的規定。該協議規定的補貼，是指財政提供資金使得有關企業或個人因此獲得了正常市場經濟條件下不能獲得的利益的政府行為。同時該協議也允許政府采取一些非專向型補貼，如對公司、企業研究活動的補貼、貧困地區補貼、為適應環保要求對現有設施改造工程費用補貼等。但這些補貼范圍和金額有嚴格的限制和明確的規定。這樣，政府的經濟行為，尤其是地方政府的經濟行為，將不得不改變，否則就會受到WTO其他成員國的。一些不規范行為，如企業為爭指標、尋機會而“跑部攻官”的現象會得以遏制。由此也會在一定程度上緩解地方財政支出困難。這主要是由于不合乎WTO協議的財政補貼將被取消。目前地方財政支出中包括諸多不利于市場平等競爭的財政補貼，如企業虧損補貼、農產品價格補貼、產品出口補貼等，加入WTO后都將逐步減少或取消，這對地方財政困難有一定的緩解作用。
2.不斷增加地方財政支出
加入WTO，政府觀念和行為必須向世貿組織的基本原則靠攏，公共財政格局建立的步伐要求加快，相應地公共開支必然會增加。據研究，世界經合組織國家公共支出占國民生產總值的比重由20世紀初的10%提高到了現在的40%以上，有的甚至達到50%。目前我國地方公共支出占國民生產總值的比重不到10%。從發展趨勢上看：第一，各地區為吸引外國資本投資，將格外重視公共基礎設施、社會人文環境等投資環境的建設，投資環境的優化必然是以提高公共開支來保障的。第二，加入WTO后，隨著企業競爭的加劇和產業的升級，工業要不斷的提高資本的有機構成，不斷的減員增效，就業者就會出現結構性失業，再加上行政事業單位的分流，較低的就業水平必然要求財政增加社會保障支出。第三，為了提高農業綜合素質，地方政府必須加大對農業基礎設施建設的投入。同時，隨著鄉鎮企業的結構調整和產業升級，資本的有機構成和生產率的提高，將使農村剩余勞動力大大增加，部分農民收入水平下降，會給社會增加不穩定的因素，因而，增加對農民的保障支出又是一個不可忽視的問題。
二、加強地方財政建設的對策分析
（一）盡快構建地方公共財政格局
1.轉變財政職能，調整支出范圍
加入WTO就是要盡快調整政府與市場關系，使政府行為適應國內國際市場發展，遵循市場規則，從一般競爭性生產領域退出，致力于為經濟發展創造良好的外部環境，保證市場的公平與公正，這不僅符合WTO“國民待遇”原則，而且有利于緩解過去地方財政“越位”、“缺位”并存，“不該管的管，該管的沒管好”的現象，使財政有能力把投資重點轉移到市場失靈領域，為入世后的激烈市場競爭創造良好的外部條件。按照公共財政的要求，調整支出結構。要加大對國家政權建設的支持力度，保證科技、教育、社保、農業、生態建設等重點領域和項目的支出增長的需要，逐步規范財政資金供給范圍，對營利性、經營性的事業單位要推向市場，停止財政供給和財政投入。財政支持企業發展主要體現在：制定科學、合理的財政稅收政策，為企業創造公平競爭的條件；加強基礎設施建設，為企業發展創造良好的投資環境。
2.完善分稅制財政體制，規范轉移支付制度
分稅制是市場經濟國家通行的財政管理體制，亦是公共財政的重要內容。1994年國家以極大的魄力和決心在全國推行了分稅制的財政管理體制改革，1998年朱róng＠①基總理對財稅體制改革曾作過這樣的評價：“1994年進行了財稅體制改革是及時的，成功的，對當前經濟的好形勢發揮了重要作用?！比欢瑵u進式的改革方案，隨著WTO的進入，必將進一步完善。況且，在當時大部分地方財政都采取了新舊體制自然轉換的方式，按照發展社會主義市場經濟的要求，在堅持現行分配制規則和基本內容的基礎上，進一步合理確定政府事權，并在各級政府間進行清晰劃分，與之相應地劃分稅種，確保各級政府的財權與事權相一致，已勢在必行。
（二）加速地方財源建設
1.穩定壯大農業基礎財源
一是要引導農民調整農業產業結構，在繼續保證國計民生農產品產量的同時，把發展的重點放在因地制宜扶持地方性特色農業、扶持能適應現代生活結構與質量變化要求的農業，扶持高技術含量和高附加值的農業。這樣，一方面為居民消費結構升級和農民脫貧致富提供有力支撐，另一方面可大幅度增加歸屬地方的農業特產稅收入，有效的改善地方財政狀況。二是推進農業增長方式的轉變，引導農民提高科技意識和科技水平，從而降低成本，提高效益。將“質量第一”的觀念引入農業，增強農產品的競爭力。三是延伸和完善農業鏈條，加速農業產業化進程，緊緊圍繞農業產業化這個核心，轉變單一的農業經營形式，大力發展農產品多渠道、多環節的商品化經營和深加工，并注重培植龍頭企業，逐步形成種養加、產供銷、農工貿一體化的生產經營體系，實現“農產品增值—農民增收—財政增稅”的良性循環。
2鞏固提高地方主體財源
鑒于地方經濟中大企業較少、中小企業較多且分散的狀況，要加大財政對地方中小企業的支持，一方面要以產權為紐帶，培育和組建跨地區、跨所有制、跨行業乃至跨國經營的大型企業集團，以迎接國外大型企業集團的挑戰；另一方面要加快企業技術改造，抓好管理，提高產品質量，增強產品的競爭力。當前的重點是要重視新產品的開發，通過以新取勝的競爭戰略，搶占市場營銷的先機，要抓緊研究和了解市場，完善信息網絡建設，逐步擁有把握信息源頭的調研隊伍和現代化反饋手段，科學論證，快速反應，正確決策，充分發揮中小企業的比較優勢。目前的關鍵是要打好“時間差”，充分利用入世后的過渡期，調整政策，促進國有企業脫困，促進國有經濟上一個新臺階，占領支柱產業的制高點。同時，還應大力發展非國有經濟，使之成為地方財政增收的重要支點。
（三）完善地方財政收支體系的建設
1.強化財政收入規則意識
一是完善地方稅體系建設，確立、鞏固地方稅主體稅種，這既符合依法治稅、依法治國的要求，也符合加入WTO的基本要求。二是調整涉外稅收優惠政策，統一內外資企業所得稅，實施稅收等同國民待遇原則，發揮市場公平競爭功能，全面提高經濟運行質量。三是稅收優惠不再局限于涉外稅收優惠體系，而是擴展到整個稅收體系之中，實行產業優惠為主、地方優惠為輔的政策。四是清理地方預算外、制度外收入，使其納入統一預算管理，尤其是要制止各地方亂收費、隨意添加企業和百姓負擔的行為，清費立稅，既有利于增強地方政府對經濟的調控能力，也有利于緩解入世對地方財政的沖擊。新晨
2.改革財政支出管理體制
一是強化預算約束，逐步推行零基預算，強化一些難點支出，如人員經費、車輛購置使用費、會議費等的管理。二是建立健全政府采購制度，樹立成本—效益觀念，注重對財政資金使用效益的評估。盡管為保證公平競爭，WTO對政府采購作了一些規定，但從目前看，政府采購仍然是保護本國工業的重要手段之一。我國至今還未建立起規范的政府采購制度體系，目前應全面總結試點經驗，抓緊完善政府采購有關機構，加快政府采購的法規及相應制度建設。三是穩步推進國庫集中支付制度的建設。國庫集中支付制度是WTO成員國關于財政支出管理方面的通行做法，有利于減少撥款環節、提高資金使用率、增加資金透明度。實行國庫集中支付對地方財政而言，具有特別重要的意義。
【參考文獻】
[1]寇鐵軍.健全財政職能強化財政作用[J].財政監察，2001,(5).
關鍵詞：財政風險政府 改革
鑒于經濟生活中出現的通貨緊縮現象，我國1998年以來已連續三年實行了以增發國債、擴大投資為主要內容的積極財政政策。雖然在反周期、促進結構調整等方面產生了非常明顯的效果，但同時也加大了財政風險?；庳斦L險，最根本的就是，要在效率提高的基礎上，促進經濟增長。只有經濟高效增長，稅收收入才是實實在在的，國家財力才有堅實的物質基礎。中央下那么大決心解決國有企業問題、結構調整和產業升級問題，就是要把工作重點放在提高經濟增長效益上。經濟增長效益是衡量一國經濟發展質量的標志，也是決定中國經濟在21世紀能否在國際上充分發揮其影響力的重要因素。從財政管理的角度來看，化解財政風險還涉及到財政支出方面的問題。我國現行的財政支出范圍和分配格局還存在“越位”與“缺位”并存的現象。一方面，許多應當由市場提供和社會負擔的商品和勞務仍由財政負擔，造成財政支出嚴重“越位”；另一方面，許多應由財政安排的事項，財政還存在“缺位”現象。因此，我們應嚴格按照公共財政的要求，調整我國公共支出范圍，確保財政支出的公共性質。
一.現行財政管理體制存在缺陷
1.現行分稅制不合理。我國實行分稅制財政體制改革后的十多年來，已初步建立起財政與經濟、中央財政與地方財政良性循環機制，但仍存在各級政府事權和財權不統一，支出范圍劃分不清，中央財權過分集中，地方可支配財力相對減少等方面的問題，造成地方財政收入不穩定等財政運行中的風險。
2.政府間財政轉移支付體系尚不完善。我國現行稅收返還既未考慮各地區收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏合理標準，導致地區間財力差距非但沒有縮小，反而擴大。同時，專項補助制度也存在很多問題，如專項資金在各地區間分配隨意性大，專項撥款用途過寬、重點不突出，難以保證?？顚Ｓ玫取?/p>
二.財政預算管理不力導致支出膨脹
一是時間跨度短，往往重視年度預算，無法考慮由政府建立養老金和其他政府津貼計劃，也無法分析由政府發放或擔保的貸款所引發的后續風險；二是傳統的預算僅僅知道現金流量，不考慮負債的增加，也不考慮或有債務，不考慮財政的過去承諾所引發的未來成本，帶來財政成本的轉移；三是預算外收入、制度外收入的膨脹影響了財政抵御風險的能力，大量財政性資金游離于財政預算管理之外。
三.政府債務過重導致財政風險程度提高
一方面，長期以來，財政周轉金、國內外專業項目貸款等政府債務沒有歸口管理，許多債務到還本付息時，由于主管部門及項目單位不能還款，上級則采取預算扣款的辦法硬性索債，到這時財政部門才被迫介入，給財政平衡增加不可知的難度。另一方面，我國國債增長速度遠高于國民經濟發展的速度，加之管理手段落后，國債的使用效率不高，由此導致了三類財政風險：一是量大造成的過度風險；二是結構不合理造成的風險；
三是使用不當造成的風險，形成了赤字政府的惡性循環。
四.政府替國有企業承擔風險
在我國，國有企業的利稅上繳是政府財政收入的主要來源，政府對企業投資的支持，主要是通過直接撥款、國家銀行信貸，以及直接的補貼等方式進行的，而一旦國企轉制，政府對企業的投資就不再采取直接支持而是采取擔?；虮ｋU承諾的方式,這種政府承諾并不表現為經常項目的現金開支，所以不計入政府預算列支但它卻是一種隱性的預算外開支或責任，最后會包含隱性的財政成本，在一定條件下會形成對財政的額外列支要求。如果沒有政府支持，大批的國有企業將破產，即使有了政府支持，只要國有企業沒有根本好轉，財政仍然面臨極大的債務風險。
五.防范和化解財政風險的策略研究
1.進一步深化財政體制改革，優化財政支出結構，改革稅收體制，建立切實可行的稅權劃分模式。 稅收制度改革是財政收入改革的核心內容。我國稅制改革應以建立多樣化的稅種范圍、明確的主體稅種、規范的中央稅收管理制度和地方稅收管理制度為原則。2. 改革現行轉移支付制度。首先，科學界定各級政府財權和事權。中央政府應主要負責宏觀調控，地方政府負責大部分公共事務的管理。第二，逐步建立按客觀因素測定標準收入和標準支出的轉移支付制度，根據因素影響程度不同確定轉移支付的數額。第三，簡化轉移支付形式。將維護既得利益的多種調節方法簡化為“稅收返還”單一方法，然后逐步減少富裕地區、增加貧困地區的稅收返還增量。
2.完善政府預算活動，建立科學合理的財政預算制度，采取標準周期預算管理制度?？梢哉{整各級人代會召開時間，或采取跨年制預算年度安排，使預算年度與人代會審批預算草案的期限銜接。改革預算科目設置體系和審議制度。一方面，對預算科目的設置應盡量體現復式預算的功能要求，構建基本框架為政府公共預算、國有資本金預算、社會保障預算和財政投融資預算的預算結構。另一方面，要進一步完善預算審批的程序。建議各級人大應設立專門工作機構，制定相應工作制度，對預算草案進行實質審查。改革預算執行監督制度。要降低財政風險必須對預算執行各個環節給予富有實效的監督，形成內部監督和外部監督相結合的監督機制，突出財政監察、審計檢查、行政法制監督的作用。
3.規范政府行為，加強債務管理。要按照責、權、利和借、用、還相統一的原則，對政府債務進行總量控制。通過科學測算和制定地方政府債務規模和中長期規劃及年度計劃，使舉債規模與可用財力增量和財政承受能力相適應。進一步嚴格執行政府擔保外債的管理。對市場競爭性項目要采取借款單位與貸款機構借貸直對方式，按照法律程序辦事，財政不予擔保；對技術性和公益性項目，需要財政擔保的，一定要從實際財力和承受能力出發，完善貸款手續，落實好配套資金和還貸資金來源。要對國債實行專項預算管理，像管理基金一樣管理國債，真正發揮國債的應有作用。同時，應該給予地方一定發行國債的權利，但是這種債券的位階和享有的權利低于中央發行的債券。
4.完善國有資產運營制度，盤活政府各種財源。對國有資產進行轉讓、拍賣、聯合、合作，以實現國有資產的良性循環和不斷增值。健全國有資產保值增值考核體系，國有企業領導成員報酬必須與國有資產保值增值掛勾。按同股同權的原則，制定國有股權收益管理辦法，按實收取國有資本收益，逐步推行由財政部門向國有獨資企業和國有控股公司派駐財務總監，行使國有資產監督權。要特別防止借企業改制懸空和逃廢債務，對實行的股份合作制度及被兼并的企業要由改制后的企業及兼并企業承擔全部貸款本息，并有確實擔保措施，通過重組、資產置換、債權轉股權及階段性持股等措施保全資產、減少損失，從制度上防止新的或有債務的產生和膨脹。
5.改革現行國有銀行管理體制，防范和化解金融風險。一是增加商業銀行補充資本金的合理渠道，提高商業銀行的資本充足率。允許商業銀行發行長期債券，增加附屬資本，確保資本充足率不低于8％。二是對國有商業銀行進行股份制改造，從社會上吸納資金補充資本，提高資本充足率，減輕財政負擔，緩解財政風險。
參考文獻：
1.田淑英，《中國財政風險問題的理性思考》，《經濟研究參考》，2002年第2期
2.張志超等，《財政風險》，中國財政經濟出版社2004年版。
一、國內外關于地方政府債務融資研究的情況
國外關于政府融資與負債的研究始于20世紀80年代，90年代開始有較多的成果。世界銀行高級經濟學家Hana Polackova Brixi（1998）在題為《政府或有負債：一種對財政穩定性構成威脅的風險》的論文中提出了著名的財政風險矩陣，將政府的負債風險來源劃分成四個方面，并系統地論述了政府或有負債對財政穩定性構成的巨大威脅。[1]William Easterly從傳統預算體制的角度，論述了許多國家政府所具有的財政機會主義特征。政府在減少直接顯性債務的同時，往往是等量的隱性債務的增加。[2]Allen Schick也從政府預算的角度研究了財政風險的成因及對策。[3]Ma jun對地方政府財政風險的監測問題進行了研究，從理論上提出了監測的原則與方法。[4]2002年，Hana PolackovaBrixi和Allen Schick收集了十多篇關于政府或有負債與財政風險問題的重要文獻，編輯出版了《風險中的政府：或有負債與財政風險》一書，從而奠定了財政風險理論的分析體系。[5]
國內的相關研究主要集中在地方政府債務融資模式、債務融資風險、債務融資創新等方面。在地方政府債務融資模式研究方面，有學者將我國地方政府融資模式分為債務（債權）融資、股權融資、項目融資和資源融資四大類。[6]有學者指出，國內地方政府債務融資呈現以融資平臺為主的多種融資模式并存的狀態，主要包括：與澳大利亞相同的中央政府地方債券模式，類似美國市政債券的城投類企業債券模式，類似于市政發展基金模式的“打捆貸款”模式和類似于抵押債券的市政資產支持證券模式。[7]在地方政府債務融資風險研究方面，張麗恒、[8]李俠、[9]何川[10]等專家學者分別從地方政府債務風險、銀行信貸風險管理、宏觀調控和經濟運行安全等不同角度，對地方政府債務融資風險進行了分析。在地方政府債務融資創新研究方面，眾多學者提出地方政府融資市場化發展的觀點，包括發行地方政府債券的融資思路。其中賈康在2002年就對發展地方政府公債融資進行了開創性研究；[11]張理平認為地方政府融資引入資產證券化具有較強的現實意義，并分析了資產證券化在地方政府融資中的應用優點；[12]陳敏等對PPP、BOT、TOT、BOO等融資方式應用進行了深入探討。[13]
通過對國內外有關研究文獻的梳理和分析， 我們發現國外對政府債務融資的相關研究已較為深入，特別是國外政府直接債務融資已開展多年，已建立了較為完善的相關法律制度。國內地方政府債務融資開展時間較短，相關研究主要集中在對地方平臺公司融資模式的風險控制和如何加強管理等問題上，真正從制度層面深入進行相關體制機制研究的還不多，特別是結合我國市場經濟體制改革目標，研究探索建立地方政府直接債務融資體制和相關制度安排的文章則更少。
二、地方政府債務融資的基本類型
本文所指的地方政府債務融資與“地方政府債務性融資”和“地方政府性債務融資”內涵基本相同，是指地方政府為發揮政府職能而通過舉債（成為法律意義上的債務人）向外部籌措資金的方式。如前所述，地方政府融資模式可分為債務融資、股權融資、項目融資和資源融資四大類，王鐵軍又將其細分為22種。[6]本文主要討論的是地方政府的債務融資方式，且從地方政府是否直接作為債務人，將其分為直接債務融資和間接債務融資。
1. 直接債務融資
直接債務融資是指地方政府（或財政部門）直接作為債務人，通過一定的金融工具與債權人形成債權債務關系的融資形式，即地方政府作為融資主體，直接向國內外金融機構借款、發行債券或設立基金等來獲取資金的方式。
第一，發行政府債券融資。是指地方政府直接作為融資主體，通過金融市場發行用于當地基礎設施、公益性項目和土地開發的有價證券（有些國家和地區稱市政債券）。市政債券在英、美等國家已是一項成熟的資本市場融資工具，而我國1995 年開始實施的《中華人民共和國預算法》第二十八條明文規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”
第二，向銀行借貸款。是指地方政府直接作為貸款主體向銀行借款。雖然我國有關法律規定地方政府不能直接從銀行借款，但從全球現實情況看，地方政府從銀行借款是比較普遍的。向銀行借款可分為向國外銀行借款和向國內銀行借款，如果借款數額巨大，還可以向多家銀行組成的銀團借款。向國外銀行借款也包括向國際金融機構借款，是指國際金融機構作為貸款人向借款的政府機構以協議模式提供的一種具有非商業性質的優惠性貸款。國際金融機構包括全球性國際金融機構和地區性國際金融機構，如世界銀行、國際金融公司、亞洲開發銀行等。
第三，理論上講，只要地方政府的融資主體資格得到法律和市場的確認，可以作為債務主體直接發行債券或直接向銀行貸款，地方政府也就可以開展任何市場主體都能夠實施的各種融資活動，包括委托信托機構或基金管理公司，以發行信托或設立基金等方式為建設項目籌集資金。
2. 間接債務融資
間接債務融資是指地方政府通過投融資平臺公司、所屬企事業單位或建設項目進行債務融資，以獲得用于公共設施建設和提供公共服務所需資金的融資方式，其中通過政府融資平臺公司融資是我國地方政府目前最主要的融資方式和建設資金來源。
所謂地方政府融資平臺（簡稱政府平臺、平臺公司、融資平臺或投融資平臺），是指由地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金補貼等作為還款來源的企（事）業法人機構。上世紀 90 年代中期以來，由于受到國家現行法律法規和政策限制，我國地方政府難以直接進行債務融資，所以出現了很多間接債務融資的變通方式。地方政府為解決城市基礎設施建設資金來源不足的問題，組建了一些政府投融資平臺，通過政府與市場的結合，廣泛地吸收社會資金，在很大程度上支持了城市基礎設施建設，為我國城市化的推進起到了積極的作用。政府融資平臺最主要的表現形式是城司、區域開發公司或項目公司等，是在政府建設資金短缺而又融資無門的情況下的特殊產物。至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中，省級165家，市級1648家，縣級4763家。①地方政府通過平臺公司向銀行借款、發行企業債券、設立信托計劃等方式從金融市場實現間接融資，在很大程度上解決了地方政府基礎設施建設資金不足的問題。
三、我國地方政府現行債務融資模式存在的主要制度性問題
目前，我國地方政府應用最多、最主要的變通融資方式是投融資平臺融資，地方政府融資平臺是在我國投融資體制改革的過程中產生的，是經濟轉型時期政府解決城市建設資金短缺問題、規避制度約束的一種變通手段。從宏觀層面看，地方政府通過平臺公司融資，在很大程度上解決了地方政府基礎設施建設和區域開發資金不足的問題，在促進地方經濟社會發展和增強政府履行職責能力等方面發揮了積極作用。但從中微觀和制度層面看，在實踐中也出現了一些亟須高度關注和急需解決的制度問題。由于變通方式涉及主體關系復雜、層次繁多、責權不清，法律風險很大；融資平臺公司功能定位不準確，運作不規范，監管難度大，系統風險難以避免；地方政府違規或變相提供擔保，舉債規模迅速膨脹，償債風險日益加大等等，已對地方財政、金融系統、宏觀調控等造成較大影響，危及我國經濟運行安全。
1. 地方政府與融資平臺公司之間的責權關系不清晰，償債責任和償債資金來源不落實，債務融資統籌管理機制難以建立
地方政府融資平臺公司通常是由政府或政府相關部門批準和出資成立的，承擔一定建設和融資任務的投融資公司，名義上為獨立企業法人。在實踐中，平臺公司承擔的建設投資任務絕大多數是道路、排水、橋梁、鐵路、港口、城市公共交通等公益性基礎設施項目或準公共產品。這類項目都有一個共同特性就是沒有直接項目收益或收益不足，一般不符合金融市場和金融機構的融資條件，往往需要由政府部門給予補貼、擔保、承諾或回購的保證。然而，由于受到《擔保法》及相關政策法規的約束，政府部門、金融機構和平臺公司只能采取相應的變通方式操作，這就造成地方政府與融資平臺公司之間的責權關系不清晰，地方政府既不能把平臺債務納入預算，也無法對償債作出統一安排，平臺債務的償債責任和償債資金來源無法真正落實。平臺公司只能“拆東墻、補西墻”或“借新還舊”，長此以往，難以為繼，平臺公司和金融機構都面臨較大風險。
2. 償債和風險約束機制不健全，平臺公司債務規模難以有效控制，地方政府和金融機構的系統風險會越積越大
由于地方政府與投融資平臺公司之間的責權關系不清晰，融資操作不規范，在風險約束機制不健全的情況下，造成融資主體的投資職能和償債責任不明晰，不可避免造成投融資平臺為獲取經濟利益而過分擴大融資總額。同時，近幾年各級地方政府通常采用加大固定資產投資拉動經濟增長的模式，造成了地方政府融資規模的迅速擴張，融資總量難以控制，融資規模難以量化，一些地方政府債務已經超過財政實際承受能力。據統計，到2010年底我國全部地方政府債務至少在10萬億元以上，②并且大多數都屬于隱性債務，為了償還眾多隱性負債，地方政府往往被動“買單”，以增設收費項目、提高收費標準、收取土地出讓金，以及開征各種基金等各種方式籌集償債資金，其中對土地出讓收入的依賴最大，嚴重扭曲了土地市場，由此帶來的財政風險和金融風險難以估計。
3. 利用平臺公司進行項目投融資的方式，不可避免地存在影響項目投資效率和融資成本的問題
政府投融資平臺公司名為獨立的企業法人，通常同時承擔投資、融資、建設、運營和管理多種職能，在決策與投融資主體間責、權、利界定模糊，決策、投資、融資、償債的主體責任不清晰。政府通過行政手段將部分公共設施和公益性項目的投資建設任務賦予平臺公司，在一定程度上將會影響項目投資效率，抑制了市場機制作用。另一方面，通過平臺公司融資，與政府直接通過金融市場和金融機構獲取建設資金相比，不僅多增加了一層管理成本，同時資金成本也相對較高。部分融資平臺還存在管理不規范，法人治理結構不完善，資本金到位率低，資源利用效率差，盈利能力較弱等問題。所以說，通過平臺公司融資建設，并不是一種科學有效的方式，而是在現有體制下的一種不得已的選擇。
4. 平臺融資方式不規范，政府預算管理不到位，信用評級體系不健全，平臺債務處于政府和市場監管的“雙重失靈”狀態
平臺公司債務融資形式上是企業融資，實際上是政府債務，由于制度的缺陷，政府和市場的監管都處于“失靈”狀態。一方面，平臺公司債務形式上是企業債務，無法納入政府預算管理，又沒有統一管理機構，缺乏有效的信息披露和風險約束機制。一些地方債務監管不到位，未建立風險預警和控制機制，長期存在債務規模底數不清、償債責任未落實等問題。一些平臺公司對自己作為執行債務協議的直接義務人所應承擔的第一償債責任認識不到位，甚至有完全依賴于政府保護的傾向。統籌管理的體制機制未形成，中央政府對地方政府債務既無法準確掌握，又缺乏有效的約束和監督機制。另一方面，平臺債務實質上是政府債務，由于平臺融資方式不規范，融資主體的資產負債信息得不到及時充分的披露，導致對信用評級需求不足，方法不成熟，成果權威性差，造成金融市場及金融機構對政府平臺的信用認識和風險評價不客觀不充分，也就無法形成有效的市場約束。綜合來說，現行平臺融資模式處于政府監督和市場監管的真空地帶，存在嚴重的制度缺陷，系統風險巨大。
四、實施地方政府直接債務融資的必要性和可行性
綜上所述，我國地方政府通過組建平臺公司進行融資建設，是在現有體制和政策約束下的一種不得已選擇，存在很多制度性缺陷和系統性風險，實踐證明并不是一種科學有效的模式。
國家已經看到了上述風險，國務院及相關部委從2010年以來多次出臺政策文件，對加強地方政府融資平臺管理提出了一系列要求和規定：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，限定2010年7月1日后不得再承擔融資任務，其他融資平臺必須商業化運作，對承擔的公益性項目融資任務必須剝離。③按照上述政策要求，只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，將不得再承擔融資任務。但實際上，由于投資需求和資金供給的巨大差距，上述投融資平臺不可能在短期內完全消失，而且融資規模還有進一步擴大的趨勢。
在實踐中，能否找到一種既可滿足地方政府投資和發展需求，又可實施有效控制的投融資模式？答案是肯定的，就是在本文前述的地方政府債務融資兩種基本模式“直接債務融資和間接債務融資”中做出選擇，舍棄已在實踐中證明是不科學的間接債務融資方式，即利用平臺公司的融資方式，而選擇直接債務融資方式，即地方政府（或財政部門）直接作為融資主體，通過金融市場或金融機構獲取資金的方式。
1. 推進融資體制改革，實施地方政府直接債務融資的必要性
第一，是規范地方政府舉債行為，有效控制債務規模的需要。依托金融市場，建立市場約束機制，明確主體責任，量入為出，增強監管和調控的有效性，最大限度降低系統風險。
第二，是拓寬地方財政收入來源渠道，有效解決地方投資資金供給與需求矛盾的需要。為地方政府建立一種長期穩定、制度化和市場化的籌資機制，有利于形成良性循環機制，有效增強地方政府基礎設施建設和自我發展的能力。
第三，是履行政府職能，更好地提供公共產品和服務的需要?？梢燥@著增強地方政府的履行職責能力，更好地貫徹落實經濟發展目標和宏觀調控政策，促進財政政策和貨幣政策的有效性。有效彌補地方財政赤字，從而減輕中央政府財政負擔。
第四，是加快發展我國金融市場體系，豐富和完善資本市場的需要。資本市場有股票和債券兩大類基礎產品，以及由此派生出的各種各樣的衍生產品，這些產品相互補充，使資本市場保持活力，協調發展。無論從市場的深度、廣度與彈性看，我國的債券市場發展嚴重滯后，債券品種少，結構不合理，債券市場基本上是國債和金融債，企業債券微乎其微，地方政府債券尚屬空白。
第五，是完善分稅分級財政體制，推進市場化改革的需要。推動分稅制改革進一步深化，有利于促進我國社會主義市場經濟體制改革目標的早日實現。財稅體制改革是我國市場化改革的關鍵環節，關系到政府職能轉變、轉變發展方式、政府和市場的關系等多個領域。
由于地方財政收支責任不對稱，投融資和財稅體制改革滯后，一些長期積累的問題使得地方政府面臨嚴重的財政困境，財政收支缺口不斷擴大。因此，允許地方政府直接舉債并加以嚴格約束，是當前我國經濟形勢下緩解地方財政困境的有效途徑。正如賈康等學者所指出的，舉債權是規范化的分稅制體制下各級政府應有的財權，這是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經驗。地方政府通過發行債券來籌集資金是世界上很多國家的通行做法，中國建立劃分事權、財權的分稅分級財政體制，賦予地方政府舉債權也就是必然的。[14]
2. 推進融資體制改革，實施地方政府直接債務融資的可行性
在我國實施地方政府直接債務融資，一方面要看我國金融市場發展階段，能否具備實施地方政府直接債務融資的條件；另一方面要看我國市場化改革的進程，要看相關法律法規是否具有改革調整的空間，也就是說，地方政府能否直接作為合格的融資主體，滿足金融市場的基本要求。
第一，我國政府在公債的發行和統籌管理方面已具備較成熟的經驗。我國已有多年發行國債、企業債、金融債的經驗，特別是通過近20年的國債發行實踐在債券的發行方式、品種結構、期限結構、利率結構等方面都積累了豐富的經驗，市場的監督、管理手段和能力逐步完善和增強。2002年起地方政府開始利用城投類企業債券、市政資產信托計劃和資產證券化等多種債券融資方式解決地方政府建設資金不足問題。2010年財政部代地方政府發行2000億債券。2011年和2012年，國家批準上海市、浙江省、廣東省和深圳市等4個省市作為自行發行債券試點。
第二，經過多年的發展，我國的金融體系日趨完善，資本市場發展迅速。目前，我國金融市場健康穩定，銀行體系和資本市場規模位居世界前列。相關的法律法規逐步完善，開放程度日益提高。市場中介機構，如投資銀行、信用評級機構、會計審計機構等的發展以及專業人員充足，為地方公債的順利發行提供了技術上的支持和保證，并能對地方公債發行主體進行有效的監督和管理。[15]
第三，市場需求空間大，有充足的資金供給來源。一方面，近年來我國的機構投資者發展迅速，證券投資基金、保險基金、社會保障基金和商業銀行等對于地方政府債券有很大的投資需求和承購能力，都希望獲得更多的資本市場投資品種。另一方面，地方公債本身所具有的政府擔保、收益穩定的優勢，加上社會閑散資金的大量存在及其對穩定投資渠道的需求，表明發行地方公債有足夠的操作空間，更有助于實現儲蓄向投資的轉化以及國民經濟的平穩運行。
第四，當前，要啟動實施地方政府直接債務融資，還存在兩方面制度性障礙：一是我國現行的法律法規和相關政策，限制了地方政府直接債務融資模式的實施。比如《預算法》規定“除法規和國務院另有規定外，我國地方政府不得發行地方政府債券”；《貸款通則》對貸款人的規定，明確把地方政府排除在外，使得地方政府不能直接向銀行借款；《擔保法》規定“國家機關不得作為保證人”，因此地方政府不能為借款和舉債提供擔保。二是我國地方政府（或地方財政）還無法完全滿足金融市場對融資主體的要求。我國地方政府雖然是獨立的法人主體，獨立編制財政預算，但還無法編制清晰完備的資產負債表，也就無法進行科學準確的信用評級。因此，只有深入推進財稅和投融資體制改革，逐步消除和解決上述制度性障礙和問題，才能為盡早實施地方政府直接債務融資創造條件。
五、推進地方政府融資體制改革的基本思路
推進地方政府融資體制改革的基本思路是：修改完善相關法律法規，改革地方財政體制，授予地方政府直接債務融資的權利，逐步取消利用平臺公司融資建設的間接債務融資模式，構建地方政府直接債務融資制度體系。
1. 修改完善相關法律法規，為啟動實施地方政府直接債務融資創造條件
修改《預算法》，增加編制地方政府債務預算科目，允許地方政府直接作為融資主體進行融資活動，將政府融資活動納入預算管理；修改《貸款通則》，允許地方政府根據自身需要和償債能力，直接向國內外銀行機構進行借款；修改《擔保法》，允許國家機關作為保證人，為地方政府借款和舉債提供擔保。制定和出臺一系列實施地方政府直接債務融資的相關法律法規和配套政策。
2. 深入推進財稅體制改革，建立公共財政體制，編制地方債務預算，合理確定地方政府融資項目和支出范圍
按照政府基本職能，建立公共財政體制。根據公共產品理論和效率原則，合理界定各級政府的支出范圍和責任。按照構建公共財政的要求，嚴格規范財政的供給范圍，堅持“有所為、有所不為”的原則，對一般競爭性、經營性領域和可以利用社會資金發展的事業，財政資金要逐步退出，從根本上減輕財政支出壓力，集中資金保證公共支出的需要。按照實際需求和償債能力編制地方債務預算，合理確定地方政府融資項目、融資規模和支出范圍。強化財政在地方政府融資管理中的主體地位，加大對地方政府債務集中統一管理的力度，要建立嚴格規范的債務融資的決策機制和評價制度，建立地方財政償債機制和債務融資的預警系統。健全債務監管體系，建立債務信息公開、審計、監察和效能評價制度，將債務“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經濟責任的重要內容，明確和落實責任，防止違規和過度舉債，提高資金使用效率。
3. 明確中央和地方的事權、財權劃分，規范財政收入和支出結構，編制地方政府資產負債表
加快推進分稅分級財政體制改革，進一步明確中央和地方的事權、財權劃分，是眾多學者和社會各界多年來的呼聲。要按照事權與財權相一致原則，重新審視并合理調整各級政府的支出范圍，賦予各級政府具有與其履行支出職能相一致的收入范圍，各級財政都應有稅源較穩定的主體稅種，并以法律或規章形式固定下來，建立各級財政穩定增長的收入機制。防止再出現收入往上集中，支出往下轉移的現象。嘗試賦予地方一定的稅收管理權限，使省、市地方政府對地方稅種具有一定的調整稅率、征收范圍及減免稅收的權限，可以根據自身實際稅源情況和支出需要來適當調整財政收入。同時，要按照法定責權和財政體制，編制地方政府的資產負債表，以使評級機構可以據此科學準確地開展信用評級。
4. 加快我國信用評級機構和行業發展，創新我國地方政府信用評價方法
由于我國地方政府財政體制和資產狀況的特殊性，既要學習借鑒國外政府的信用評級方法，又要結合我國的實際，制定出一套適應我國國情的地方政府信用評價的方法。在地方政府融資信用評價研究方面，除專家學者進行研究外，大公國際、聯合資信等國內外評級機構都對地方政府融資信用評價進行過深入的研究，提出了自己的評級思路、方法論、評級模型和操作程序，并且已經在我國地方政府融資平臺公司的信用評級和地方政府的信用評級中使用。
5. 完善轉移支付制度，為邊遠地區和財力較弱的地方政府提供擔保及轉移支付支持，提升其信用等級
通過市場化的方式推動地方政府直接債務融資，必然會出現經濟發達地區和財力較強的地方政府信用評級較高，在金融市場獲取資金的能力較強，而一些欠發達地區和財力較弱的地方政府信用評級會較低，在金融市場獲取資金的能力就較弱，或者無法開展持續的融資活動。這就需要中央財政在現行財政轉移支付制度的基礎上，建立專項轉移支付制度，為欠發達地區和財力較弱的地方政府提供專項償債補助資金，并為其提供融資擔保，提升其信用等級，使其能夠在金融市場中獲取所需的資金。同時要推進上述轉移支付制度的法制化，增強政策的連續性和穩定性，逐步建立具有中國特色的符合市場化改革方向的地方政府融資體制。
注釋：
①《國家審計署審計結果公告》2011年第35號。
[關鍵詞]市政債券;融資;城市基礎設施建設
市政債券(municipal bonds,municipal securities),又稱為地方債券,是指由地方政府或其授權機構,在經常性財政收支不足的情況下,為滿足地方經濟和社會公益事業發展的需要,根據地方社會經濟發展狀況和資金短缺程度,在承擔還本付息的基礎上,按照有關法律的規定向社會公開發行的一種債券。[1](77)市政債券大體可分為兩類, 一般責任債券和收益債券(或收入債券)。一般責任債券是由州、市、縣或鎮(政府)發行的,均以發行者的稅收能力為后盾,其信用來自發行者的稅收能力;收益債券是由為了建造某一基礎設施依法成立的機構、委員會和授權機構,如修建醫院、大學、機場、收費公路、供水設施、污水處理、區域電網或者港口的機構或公用事業機構等所發行的債券,其償債資金來源于這些設施有償使用帶來的收益。
市政債券已經在國外,特別是發達國家廣泛地運用于城市基礎設施建設,并且成為債券市場的一個重要組成部分。在中國城市化進程加速,城市基礎設施建設資金存在嚴重缺口,特別是當前積極財政政策實施的背景下,市政債券的發行具有重要意義。
國內許多學者對我國市政債券的發行進行了研究。賈康、白景明(2003)認為應建立地方公債制度,賦予地方政府一定程度的舉債權。[2](3-9)楊輝(2007)認為,在我國城市 化進程加快和地方財政風險凸顯這一重大背景下,市政債券發行有其必要性和緊迫性。[3]李劍閣(2009 )指出,在中國,“城市發展和市政債券”問題還是一個比較新的問題,更重要的是在我國證券市場上,市政債券還基本是個空白。[4](26-27)金永軍、陳柳欽、萬志宏(2009)也認為,地方 債的發行不應被當作刺激經濟的一項權宜之計,而應作為一項系統性的改革工程,在完成周密的制度設計之后再行推開。[5](9-15)宋軍(2009)提出,現階段地方政府發行債券的條件和時機還不 成熟,必須進行綜合考慮,地方財政的擴張度有一定的承受力,只有較好地解決了地方發行建設債券的法規、體制、決策體制、監督機制等問題之后逐步推行。[6](21-25)
但目前還缺乏系統的研究我國基于城市基礎設施建設而發行市政債券的論文。本文在介紹我國城市基礎設施建設存在資金缺口、融資渠道瓶頸的背景及其現狀的基礎上,提出了發行市政債券的緊迫性和必要性;并且重點分析了當前發行市政債券的財政制度和金融制度兩個層面的制度支持與制度制約;最后對我國發行市政債券提出政策建議。以尋求對我國城市化進程的可持續性發展提供新的思路,為地方財政金融體制改革構建理論框架,使市政債券理論中國化。
一、我國城市化進程加快,發行市政債券是必要選擇
(一)城市基礎設施資金缺口遞增
自二十世紀九十年代以來,城市基礎設施建設受到了各地政府和社會越來越多的關注,使得相關投資也處于逐年上升的局面,但是與此相對應的基礎設施投資需求卻保持了更高的增長勢頭,使得供需矛盾十分突出。據統計,1990―2003年,中國城市建設固定資產投資占同期全社會固定資產投資的比重年均為4.84%,最高年份為8%;占同期國內生產總值的比重年均為1.78%,最高年份為3.82%,這與聯合國有關組織所提的10%與15%、3%與5%的水平存在著較大的差異。在城市基礎設施建設方面,許多城市仍然存在著許多問題,例如污水處理,在我國的大多數中小城市,仍未建立起污水處理設施。甚至像無錫、合肥這樣的大城市也僅在20世紀80年代末90年代初才開始建立污水處理廠。多數城市現有的污水處理能力只能處理總污水的20%―30%。一般來說,城市化率每增長1%,我國每年就會新增1400萬城市人口,按照人均城市建設費2萬元計算,每年新增的城建投資就會達到2800億元,目前,僅依靠財政撥款和地方政府的稅收收入等,根本不可能得到滿足。
(二)城市基礎設施融資渠道過于狹窄
對于大多數城市來說,城市建設維護稅和公用事業附加稅是大多數中國城市唯一的城市基礎設施預算收入來源。此外,一些城市還有中央和地方政府的撥款、國內貸款、引進外資以及自籌等方式。稅收和撥款一度是城市建設最主要的資金來源,但是近年來,兩項資金所占的比例卻有所下降。根據現有的國情,如果通過提高稅率的方式增加政府的財政收入,會加重企業的負擔,抑制企業的投資需求,打擊企業的生產積極性,最終結果可能不是使財政收入增強,反而使財政收入減少。我國只有中央政府具備發行國債的條件,由于我國的財政支出嚴重依賴國債,目前因為赤字過大已出現了一些風險,所以中央對于地方城市建設的撥款也是十分有限的。作為地方政府,由于其財力有限,要想增加城市基礎設施建設方面的投入也比較困難。從近年來的情況來看,許多城市的基礎設施建設資金是依靠從國內銀行貸款取得的。但是,如果過多地依賴銀行貸款也會出現問題,城市基礎設施一般投資大,回收期長,作為商業銀行更愿意放貸給一些投資期短,收益率較高的項目。因此,過多地發放給城市基礎設施項目也會給銀行帶來許多壓力和風險。政策性銀行的貸款則受制于其資金來源的有限性,更側重于全國性的項目,對于地方政府項目的作用也有限。目前,許多城市提出了引入外資進行市政建設的口號,但是城市基礎設施建設引入外資的比例和總額仍然還是較少。并且,外資在項目的選擇上具有偏好性,對于通訊、電力、供水、供電等均十分踴躍,但是對于城市交通、污水處理等項目則不太感興趣。而且外商投資主要集中于沿海地區,對于我國廣大的中西部而言,外商投資是微不足道的。因此,我國城市基礎設施的投資仍然存在著投資主體過于單一、融資渠道狹窄、缺乏有效融資模式等問題。
隨著我國經濟的發展,城市化進程加快,對于城市基礎設施的需求也越來越多,城市建設資金缺口不斷擴大。在當前的經濟形勢下,由于美國次貸危機引發的全球經濟危機使得我國經濟外部形勢十分嚴峻,為了擴大內需刺激經濟的發展,我國政府出臺了四萬億的投資計劃,但是在這四萬億的投資中,中央政府的財政投資只有一萬億多,剩下的部分需要地方政府、社會投資等來彌補。地方政府在這一時期下考慮發行市政債券用于城市基礎設施建設,對于緩解資金緊張、拉動內需、促進城市持續快速發展具有重要意義。
二、市政債券發行的財政和金融體制研究
(一)市政債券發行的財政制度研究
1.分稅制改革形成了地方政府事權和財權不對稱的矛盾。地方政府和中央政府存在差異化的利益約束機制和目標函數,這是體現在其財權和事權分配上的。中央政府要承擔國防、外交、中央機關行政費用等事權,地方政府則有供給地方公共物品等相對獨立的事權。事權的相對獨立必然要求相對獨立的財權,因此中央政府必須授予地方政府稅收和舉債的權力。可見,明晰事權,并賦予地方政府稅收和舉債的財權,是事權和財權對等的條件。然而,1994年我國進行了分稅制改革,其主要內容包括:一方面,中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22%迅速提高到1994年的55.7%,并且從改革到 現在,這一比重一直都在50%以上;另一方面,地方稅收嚴重缺失,財力大幅度下降,由1994年之前占財政收入70%以上下降到50%以下。并且在改革的過程中,由于沒有對中央政府和地方政府的事權進行明確劃分,導致了地方政府在稅收減少的同時預算支出相對增加,形成了地方政府本級收入和預算支出之間的巨大差額,從而形成了地方政府事權和財權不對稱的矛盾。為了籌措資金,地方政府不僅通過名目繁多的收費形成了預算外收入,而且通過行政干預大幅向國有銀行借貸導致國有銀行形成大量不良資產。
2.對預算外資金管理的強化和稅費改革的實施加劇了地方政府的隱性債務。1998年,國家取消了20000多種不同類型的政府收費,地方財政收入急劇下降。其后,以政府為主導、以化解不良資產為核心的國有銀行產權改革逐步推行,地方政府的財力支持基本被剝奪,隱性債務問題進一步突出。
3.2009年,為配合積極的財政政策和貨幣政策,在法理基礎和約束機制缺位的情況下,出現了“準國債”形式的地方債。由于事權與財權不匹配,隱性債務問題日益突出,以及要配合2008年以來中央擴張的財政政策,中央政府只有在制度缺位的情況下給予地方政府舉債權。2009年地方債是由財政部發行、代辦還本付息和支付發行費的,這使信用和風險得到了有效控制,但發行過程中人為限制了發行期限和發行規模,使得地方債具有“國債”形式。這樣貿然推出的地方債只不過是金融危機下配合積極財政政策的應急措施,而非制度性安排。
可見,通過發行市政債券推動城市基礎設施建設存在財政制約。打破財政制約的關鍵在于要實現地方政府財權與事權相匹配,地方債務的顯性化以及逐步實現財政制度變遷。
(二)市政債券發行的金融體制研究
1.國內的債券市場存在著不規范的現象。盡管《中華人民共和國預算法》第28條規定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方債券。但是,許多地方政府出于實際的需要,只得尋求替代性的融資方式,因此產生了“準市政債券”,它是地方政府通過設立隸屬企業作為發債主體申請發行的、用于城市基礎設施建設的債券。最早進行“準市政債券”嘗試的上海市于1992年成立了上海市城市建設投資開發總公司,負責城建資金的籌措、使用和管理,其申請發行的用于城市基礎設施建設的債券就屬于這一類型。隨后,這一模式在全國范圍內得到推廣,依據1998―2002年發行的企業債券目錄,在這一期間發行的企業債券中,“準市政債券”所占的份額約占總發行額的20%?！皽适姓钡某霈F為城市基礎設施建設作出了很大的貢獻,但也使得地方政府融資體系出現了混亂,產生了各種變相和隱蔽的地方債務融資行為,不利于國家的宏觀調控。并且,目前的準市政債券相關的機制建設還不夠完善,如政企不分很嚴重,償還機制不完善、債券規模小等,需要進行相關的改革。
2.“準國債”形式的市政債券無法實現利率市場化。2009年發行的“國債”形式的地方債曾一度跌破發行價,二級市場交易基本為零。導致這種局面的原因在于其利率最高只有1.8 2%,遠低于銀行同期存款利率3.33%。地方債有長期促進財政預算的重任,其潛在發行規模遠不止2009年的2000億元,而眼下采用的過渡模式,即由中央財政代償,遲早要讓位于地方政府自擔其責,這一比照國債定價的方式必將難以取信于市場。因此,只有實現利率市場化,作為新生事物的地方債才能實現其初衷。
三、我國發行市政債券的政策建議
在城市基礎設施建設資金缺口的背景下,發行市政債券有其必要性。但是,由于我國長期以來形成的有別于發達國家的財政和金融體制,決定了發行市政債券是復雜且敏感的問題。要通過發行市政債券來支持城市基礎設施建設,就要建立有中國特色的市政債券發行體系。
(一)市政債券市場的制度框架
一是必須明確市政債券的發行規模,即以赤字預算規模為前提來確定市政債券規模;二是明確規定哪一級地方政府有發行資格,并對其發行規模加以控制;三是明確規定批準發行的機構是中央政府,或者是上一級政府;四是發行市政債券所籌集的資金的用途要嚴格規定;五是明確監督主體和監督形式;六是必須規定還款辦法和期限;七是明確法律責任。
(二)關于發行市政債券的政策建議
1.建立健全相關法律法規制度,為市政債券的發行提供一個良好的法律環境。首先,修改《預算法》、《證券法》及相關的財政法規,通過法律形式明確地方政府發債主體的地位,使得地方政府成為真正意義上的市政債券發行人,規定市政債券的稅收優惠及范圍。其次,出臺《地方公債法》,對市政債券的發債主體資格、發債申請及審批、適債范圍、發債方式、發債規模以及償債機制等進行明確的界定,從而保證市政債券的規范性。
2.中央與地方的關系需要進一步明確。當前我國的分稅制財政體制仍然存在著不合理的地方,事權和財權不平衡,中央集中了全國財政收入的60%,而事權仍然維持在原來的中央占40%,地方占60%的格局,使得地方政府以40%的財政收入行使了60%的職權。此外,我國地方政府的財政不夠獨立,預算約束等形同虛設,往往是中央財政成為地方負債最終的債務人,這些都與市政債券發行中地方政府作為發行人是不相稱的,需要中央和地方進行更多的改革與協調,明確各自的權責,既使得市政債券的主體得以確立,同時中央的宏觀調控又能發揮應有的效果。
3.建立有效的約束與監督機制,加強信息披露,增強透明度。當前地方政府仍然未形成合理的監督和約束機制,一些地方政府出于自身利益的沖動往往會傾向于擴大舉債規模,而相關的責任匹配、債務償還等問題還不能得到有效的解決,使得市政債券的發行具有很大的道德風險。因此,應該加大信息披露,發揮公眾對于市政債券的監督作用。
4.大力發展市政債券的中介機構。在債券市場中,信用評級機構、保險機構等對于債券的發行都十分關鍵,應加強對金融中介機構的培育,以增加他們的獨立性,能客觀真實地反映債券市場的相關信息,減少信用風險;在市政債券的發行中逐步引用債券保險機制,提高市政債券的清償保證,保護投資者的合法利益。
5.應逐步推進我國的市政債券發行?？梢赃x擇先在一些城市進行試點,然后在全國范圍內推廣。在當前我國相關制度建設仍然不夠完善的情況下,可以首先推廣收益債券,爭取對特定的項目進行債券融資,類似于我國 已經存在的“準市政債券”,在條件成熟的情況下,再發展到一般責任債券。盡管目前地方 政府對于市政債券的需求十分強烈,但也應該有步驟地進行,防止出現失控局面。
主要參考文獻:
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Effects of Issuing Municipal Bonds on Urban Infrastruc ture Construction
Li JunAbstract: Municipal bonds are widely used in urban construction
at abroad, espec ially in developed countries. At present, domestic urban construction fund can't
關鍵詞:義務教育;研究現狀;評述
中圖分類號:G4
文獻標識碼:A
文章編號:1672-3198(2010)08-0195-02
1 引言
義務教育以基本的生存技能訓練和合格的國民素質培養為目標,是現代社會最根本的需求之一,但由于歷史的、政治的、經濟的等各方面原因我國義務教育一直存在城鄉不均衡問題。對此,無論是理論研究還是實際調查;無論是價值討論還是政策思考都是學人們對國家事務進行進言獻策的責任與貢獻所在。目前學術界針對我國城鄉義務教育問題上的討論一直方興未艾,但筆者在梳理目前已有的相關研究文獻時發現雖然言者眾多,但仍有許多問題需要學人們的繼續努力,以更好地為現實的改善服務。
2 研究概況
目前學術界直接針對城鄉義務教育的專著很少,相關的研究主要散見在以義務教育研究為主題的著作中,直接針對城鄉義務教育的研究主要是期刊論文和碩博士論文。在中國期刊全文數據庫中搜索直接以“城鄉義務教育”為研究對象的論文有43篇,其中核心期刊上有10篇,從1980年開始,截止到2008年。中國優秀碩博士論文數據庫中以“城鄉義務教育”為研究對象的論文從2006年開始共有8篇,博士論文為0。研究主題主要有:城鄉義務教育資源均衡配置問題、義務教育資源配置與教育公平性研究、農村義務教育有效供給、義務教育財政機制與問題研究、城市化進程中義務教育資源配置問題等。
1980年城鄉義務教育問題開始進入研究者視野,但研究主題主要集中在義務教育的資源配置,教育公平性等問題的探討,直接針對城鄉義務教育差距的研究并不多。一是,義務教育區域差距問題更為受到學者關注,這從實證研究中數據處理的科學性可見一斑;另一方面我國衡量義務教育水平的公開統計數據在分城鄉統計方面比較缺失,一手資料的不足直接導致研究障礙;再次也可以看出我國學界主流對城鄉差異問題關注度并不高,似乎大家已經習慣了建國伊始就開始存在的城鄉二元制度。對城鄉二元結構不合理的普遍質疑通只是近幾年來的事情。
3 研究的主要內容
梳理目前為數不多直接以義務教育的城鄉差距為對象的研究文獻,內容主要為:“城鄉義務教育現狀的實證分析”和“城鄉義務教育差距的原因分析”這兩方面。
3.1 實證分析
實證分析里既有全國性的城鄉對比研究,也有關于某個省,縣等的個案分析。如:翟博在《教育均衡論――中國基礎教育均衡發展實證分析》中的城鄉分析部分;《2008年中國教育綠皮書》中“義務教育教師資源均衡配置的政策及模式創新”。碩士論文:《嘉興市南湖區義務教育城鄉均衡發展研究》(馬正忠,2008);《公共政策視角下的北京市義務教育資源均衡配置研究》(袁佩琦,2008);《新疆城鄉義務教育資源均衡配置研究》(馬萍,2007)等。期刊論文:《成都市城鄉義務教育均衡發展的戰略規劃與實踐》(楊偉,2006);《中國城鄉義務教育經費差距演變與影響因素研究》(吳春霞,2007)等。
游河和劉小干(2007)對全國各地50所城鎮和農村中小學校的學生進行問卷調查的結果表明:絕大多數學生認為教育不公平問題很嚴重或比較嚴重。綜合研究者的觀點,我國城鄉義務教育差距的現狀描述一般選擇這些方面:1、城鄉義務教育辦學條件的差距。具體體現在三個方面:(1)義務教育經費投入的差距。義務教育經費投入水平衡量一般用生均預算內教育經費,生均公用經費,生均事業費等。另外還有學者通過比較各個學段(小學中學大學)國家的財政投資比例,我國義務教育中央財政投入比重,我國教育財政支出占財政總支出中的比重來進行總量投入上的考量。農村義務教育階段所獲得的各項政府性資金投人都大大低于城市,兩者之比在統計學上呈顯著性差異(鮑傳友,2005)。(2)城鄉義務教育師資水平的差距。主要表現在城鄉義務教育專任教師的學歷差距(鮑傳友,2005),這導致了城鄉教師專業素養、綜合素質上的差距(張家勇等,2003)。其次,農村教師數量不足,學科結構不合理,教師隊伍老齡化現象嚴重,部分村級小學英語、音樂、美術和計算機等學科教師嚴重緊缺(李振國,2006;中國教育綠皮書,2008)。(3)城鄉中小學校的物質條件相差較大。農村中小學的辦學條件遠遠落后于城市學校(陳回花,2004;徐劍波,2006);在辦學條件衡量指標方面,使用最廣的是危房面積城鄉比重(解建立,2007),隨著現代化教學設備的使用和普及,很多實證研究還選取生均微機數量、生均電子書、生均圖書、生均語音室等指標衡量。隨著素質教育的要求,還選擇音體美教學器材達標校比重來考察。2、城鄉學生義務教育階段入學機會的差距。與城市義務教育相比,低人學率、低升學率、高輟學率是農村義務教育的顯著特點。而且由于經濟困難等因素,農村已入學兒童中途輟學的現象也較為普遍(鮑傳友,2005;李波,2005;張鴻,2007;李振國,2006)。3、城鄉教育結果差距大。接受義務教育的畢業生在學識和能力方面的參差不齊除了與他們的先天素質有關外,還跟他們所享有的教育資源密切關聯。“城鄉教育起點和過程的不公平必然導致或決定結果的不公平”(朱迎春、周志剛,2006)。在結果衡量指標方面一般選擇升學率。
3.2 原因分析
關于導致城鄉教育差距的原因分析,一方面在上述涉及有關城鄉義務教育的著作和評論性期刊如《中國教育發展年度報告》、《中國教育綠皮書》、《中國教育政策評論》等中有所分析,另一方面在一些關于公共服務均等化問題研究的著作和論文中也有闡述,如《統籌城鄉發展中的基本公共服務均等化》(樊繼達,2008);《中國政府公共服務:體制變遷與地區綜合評估》(陳昌盛,蔡躍洲,2007);博士論文《中國特色的城鄉公共物品供給均衡化問題研究》(解建立,2007)等。針對性的討論主要還是在各種期刊論文中,歸納起來主要有如下內容:(1)、制度因素。這些制度和政策歸結起來主要包括:城鄉分離的戶籍制度、農村士地制度、農村稅收制度、農民會保障制度、重點學校政策、城鄉義務教育階段的教師政策、分級辦學體制下的教育投資政策(鮑傳友,2005;李振國,2006)、精英或城市取向的教育政策(馬佳宏、彭慧,2006)等。轉型期中國重大教育政策案例研究課題組認為“城市取向的教育政策是造成城鄉教育差距的直接的內部原因。中國多年以來所制定的諸多教育政策并沒有發揮消除城鄉教育差距的功能。相反,由于這些政策的的精英或者城市取向,教育資源的分配表現出了相當大的不均衡,拉大了城鄉教育發展的差距?！?。
(2)經濟因素。城鄉二元經濟結構制約了農村經濟發展,由于教育對經濟的依附關系,二元經濟結構必然衍生出二元教育結構(陳回花,2004;朱迎春、周志剛,2006),認為造成這種差距的根本一原因在于“城鄉義務教育的支撐系統不同,支撐城市教育一的是現代工業社會、信息化社會和商業文明,而支撐農村教育的是傳統農業社會、鄉土社會和農業文明”(任仕君,2005)。在經濟因素方面一個普遍的觀點是城鄉二元的義務教育投資體制不合理是造成城鄉義務教育差距的制度根源(曲恒昌,2003)。杜育紅認為“財政分權化改革以后,多渠道籌措教育經費的財政體制使得能夠利用多渠道的往往是發達地區、城市以及重點學校,這就使地區間、城鄉間以及學校間的差距越拉越大,加劇了教育發展的不均衡。”
(3)管理因素。學者多從我國“地方負責,分級管理”和“以縣為主”等一系列的制度規定來分析它們對農村義務教育發展的不利。我國現行義務教育管理體制尚存不少弊端,教育管理體制缺乏有效的監督機制(陳回花,2004;馬佳宏、彭慧,2006)。農村教育始終未解決誰負責、應該負什么“責”的問題。在“國家管理教育”的宏觀層面,政府對城鄉教育差距反應遲鈍,對于農村教育中應由政府提供的“公共財物”責任不到位。
(4)法律因素。從法治視角看,我國教育法律法規沒有落實到位,缺乏強制性,處于弱勢的地方農村教育未能享有法律上的真正公平(寧本濤,2006)。
(5)教育因素。教育必須與經濟、社會發展和人的身心發展規律相適應,但“我國農村教育缺乏真正教育學的關注而難以按教育規律辦學”(寧本濤,2006)。農村學校的校舍建設、配套設備等方面得到高度關注,而農村學校教育的內涵發展卻未受到足夠的重視。不少農村學校盲目追求不合適自身發展的城市教育發展模式(何奕飛,2006)。
4 問題與分析
(1)實證分析還需完善和科學。在義務教育發展水平的衡量指標選擇方面,已有的文獻基本上一致,并且大部分文獻認為目前城鄉義務教育入學機會的均等基本已經實現,發展的差異主要在質量方面,也就是過程的不平等。雖然指標選取學界已形成一致意見,然而在數據處理方面,相對與地區義務教育發展差距的研究已經運用極差、方差等比較科學的統計方式,目前已有的城鄉義務教育實證文獻對數據的處理大多停留在簡單的描述性上,缺乏比較和評價(這與我國國家統計資料在這方面的不完善有關),同時引用間接資料,數據陳舊、單調的現象也較多。因此在后續研究中還需要學者們一方面盡量從國家公布的權威統計資料上獲取第一手數據,數據來源務必系統一致和最新(我國不同的統計資料選取口徑不一,若來源不系統一致將使關鍵數據出現較大出入),另一方面須對數據進行可以量化和比較的處理,如使用“差異系數”來衡量城鄉差異等。
(2)原因分析尚待深入與創新。研究者對城鄉義務教育非均衡發展問題和原因的分析比較透徹和全面,并對問題的解決提出了很多具有可行性的辦法。大家對同一個問題的許多不同方面都達成了比較一致的看法,彼此間沒有相互矛盾的地方。尤其是制度或投資體制不合理論,這個觀點從制度層面分析了造成城鄉義務教育差距的原因,指出城鄉二元結構是城鄉義務教育產生較大差距的制度原因,這對于探索城鄉義務教育差距產生的原因具有重要的借鑒意義。但是,它不能很好地回答如下問題:是什么力量在影響著制度安排和決策本身?為什么明顯有失公正的制度會一直使用而得不到改善,為什么更加劇城鄉不均衡的義務教育政策會一直以合理的面貌從上到下貫徹?為什么相關法律己經對于教育投入做了明確規定(集中體現為“三個增長”的規定),但是卻遠遠沒有達到,而在其他行業的投資卻出現過熱的現象?……這些都是制度或投資體制不合理不能或者沒有很好地回答的問題。另外,已有研究大多從教育內部來探討城鄉義務教育差距的問題,如“分級辦學,以縣為主”體制對于貧困縣農村義務教育發展的障礙,國家不合理的財政撥款制度和不完善的轉移支付制度,分稅制帶來的投入不足等。實際上,義務教育的差距己經不僅僅是一個單純的教育問題,而是一個兼有社會、經濟、政治問題的復雜性問題。還有學者從義務教育各項政策方面城鄉的不公平待遇逐一分析。雖然這能讓我們清晰地看到國家在城鄉義務教育實踐中的公共政策方面的不合理,但這些具體的政策是如何產生的,為什么會選擇這一個政策而不是另外的政策,對此卻缺乏解釋。因此,對于造成城鄉義務教育差距的原因還有待于進一步深入探討,尤其造成制度與政策選擇的背后機理的系統研究。
參考文獻
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導致東西部差距拉大的原因無疑是多種多樣的，但不可否認的是，就現行稅制和稅收優惠政策而言，存在諸多誘使東西部發展差距拉大的因素。
構建公正和諧的稅收優惠理論、加大國家對西部的財政轉移支付力度、建立有效的資源稅權責體系、強化生態稅費功能等等，是推動西部大開發獲得真正實效的必由之路。
隨著國家西部大開發戰略的確定，國家出臺了一系列傾斜性的優惠政策，支持西部人實現富裕的夢想。在這些系列化的傾斜性優惠政策中，促進西部大開發的稅收優惠政策最引人注目。
然而，以“減稅”為主要特征的稅收優惠政策，并沒有給西部發展帶來預想中的實惠，反而減少了西部地區的相對財政收入，加劇了西部地區的財稅收入矛盾，使西部地區原本就窘迫的財政狀況更加尷尬和困難。而且從長期看，這些優惠政策極有可能進一步加劇東西部的發展差距，繼續降低西部地區的經濟社會發展水平，背離西部大開發的戰略意圖。
現行稅制條件下的西部困局
西部地區最大的優勢是自然資源，西部要發展要富裕，最直接的途徑就是將資源優勢轉化為發展優勢。
按照現行的西部大開發稅收優惠政策，對開發不可再生資源的企業同樣可以享受稅收優惠期。這意味著這些企業可以在優惠期內加大開采力度和速度，從品位高、易開采的礦點下手，在最短的時間內獲得豐厚的利潤，同時又不繳所得稅。而一旦優惠期滿，他們又可以換一個地方開采。其結果是，地方稅收沒有收上來，資源卻已經被濫開采，生態環境遭到嚴重破壞。按國家《煤炭工業技術規范》的要求，礦井采區的回采率最低不應小于75%，而陜西榆林地區的神東公司只有29.7%，地方小煤礦只有25%。而且，由于目前能源緊張，煤炭價格不斷上漲，一些煤炭開采企業為了賺錢，超設計開采現象十分普遍。
然而，廣大西部地區在將豐富的資源貢獻出來的同時，并沒有從中獲得基本的回報。西部群眾沒有因為腳下的資源過上富裕的生活，反而卻承擔著過度開發留下的生態災難與環境污染，持續面臨著東西部差距不斷拉大的尷尬局面。
除過資源優勢，西部的另外一個優勢就是“一五”、“二五”、“三五”建設時期國家在西部配置的項目資產。改革開放前，西部省市國家重點投資的老企業，特別是三線企業每年承擔著國家科研任務，擔負大量軍品研制任務，為國家政治穩定和國防建設做出過巨大的貢獻，但由于設備老化，包袱沉重，這些企業目前大多處于虧損狀況，沒有享受到西部大開發的稅收優惠政策。
由于稅收優惠政策對西部扶持的針對性不強，大多采用的是直接優惠的方式，不利于西部地區企業的發展。直接優惠主要針對的是企業的利潤進行，如降低稅率、定期減免等，最適應于那些盈利快、見效快的企業，而對西部那些投資規模大、經營周期長、見效慢的基礎設施、交通能源建設、農業開發等項目的投資鼓勵則作用不大。同時，對吸引東部民營企業投資西部創業也缺乏明顯的激勵性政策，這同樣會削弱西部大開發的招商引資力度，制約西部現有企業資本的存量激活。
眾所周知，在現行宏觀經濟調控政策體系中，計劃價格和價格政策還在發揮著重要作用。以石油、煤炭等資源類初級產品為例，目前還是由“中石油”、“中石化”等國有特大型企業壟斷經營；從價格政策看，石油、煤炭等資源類初級產品的價格還是由國家統一定價，并沒有與國際接軌，二者之間的價格差非常大。目前的稅收政策，只對石油、煤炭等資源類初級產品征收很低的資源稅，不但沒有與國際通行的資源稅稅率接軌，而且在近十幾年間資源稅的相對稅率大幅度下降了大約五到六倍。有資料表明，上個世紀80年代我國資源稅的相對稅率為3%左右， 2004年，則下降為0.6%左右，自然也就大幅度地減少了西部地區的財政收入。
據有關專家測算，如果資源輸出價格低廉，必然造成國民收入分配向東部轉移，如果資源輸出價格與國際接軌，則會阻止國民收入分配向東部轉移。
從產業發展的計劃政策角度分析，由于“中石油”、“中石化”等國有特大型企業壟斷經營，西部企業很難參與進去。人們很容易忽略的是，石油等資源類初級產品的價格雖然沒有與國際市場價格完全接軌，但相應的漲價也增加至少1000億元以上的石油收入，這些收入都歸“中石油”、“中石化”等中央企業所有，而西部政府只能通過資源稅參與分配，獲得低值的收入。
稅收優惠理論滯后與政策針對性欠缺
導致東西部差距拉大的原因無疑是多種多樣的，但不可否認的是，就現行稅制和稅收優惠政策而言，存在諸多誘使東西部發展差距拉大的因素。
借西部大開發東風出臺的一系列稅收優惠政策，其理論準備明顯不足，主要依據的是傳統的減稅增稅理論。豈不知減稅增稅理論的使用是有一定的前提和條件的。前提條件不同，效果自然南轅北轍。具體說，稅收優惠政策之所以當年在東部產生正效應，其根本原因在于，當年東部有自然條件優越的港口、公路、鐵路等交通、通訊基礎設施，與國際國內消費市場的距離近，產品運輸成本低，高素質勞動力和人才多，有長期經商辦企業的傳統，與西方發達國家來往頻繁等優勢。所以，一旦開放后，在優惠政策的促進下，很快迅速形成了資金流、信息流、技術流、人才流的政策“洼地”。但在東部已經高速發展和積累的今天，且不說廣大西部不具備當年東部的諸多優勢，就是有，也會因為時空的變化，難于產生當年的政策效應。在當年的歷史背景下，東部可以說“給點陽光就燦爛”，但發展到今天，對西部而言，就是陽光普照，也難言燦爛，獲得當年的政策效應。
其實，國家先后出臺的一系列促進西部大開發的稅收優惠政策，只是把東部現行的稅收優惠政策“克隆”給了西部，因此，最多只是拉平了東西部地區之間原有的政策差距。但由于西部目前的基礎設施、政府效率、市場化程度等與東部的明顯差距，西部現有資本凝聚力仍然很小，西部大開發吸引資本的政策效應并不明顯。
實現“第二個大局”戰略，必須有清晰的思路。然而，由于理論準備的不足，表現在出臺的具體稅收優惠等政策上，顯得思路模糊，針對性欠缺，自然不可能解決西部大開發中的深層次問題。比如，現行稅制忽視了東西部納稅人的實際稅收負擔能力，在稅收政策上采取了無差別的“一刀切”的原則，無論是東部還是西部的“稅負”都統一，致使東部省份的名義稅負高，實際稅負低于全國平均水平。
而且，由于稅收政策優惠主要局限于企業所得稅方面，稅收政策優惠范圍狹窄，力度小，實際的政策效果就不明顯，致使所得稅的優惠對大多數西部企業來講只是空歡喜。
稅收優惠政策思路模糊和政策單一的具體表現是配套優惠政策滯后，既增加了政策具體執行的難度，也使政策效應正負抵消。比較集中的表現是對西部地區因為減免稅形成的財政收入減少，沒有根據西部的實際給予及時的抵補，客觀上影響了稅收優惠政策積極效應的發揮；扶持重點不突出，區域核心競爭優勢沒有充分關照，也導致西部地區的資源優勢和產業優勢沒有充分發揮作用，相反，由于現行稅制和稅收優惠政策的缺陷，加劇了西部地區發展的矛盾，成為阻礙西部發展的障礙。
期待與夢想
廣大的西部，幾億生靈賴于生存的西部，每時每刻都在盼望著期待著編制著屬于自己的夢想……
夢想一：有公正和諧的理論指導
公正是社會治理的根本原則，是和諧社會構建的前提。一切促進西部大開發、落實“第二個大局”的各項優惠政策，都必須堅持公正的原則，這是西部的基本夢想，也是最迫切的夢想。
做公正的夢，就是希望一切支持促進西部大開發的優惠政策，第一要在基本權利分配層面，保證東西部有同樣的生存權利和發展機會，通過轉移支付等配套政策，保障西部起碼的基本的生存權、利益表達權等基本權利；第二，按照比例分配的原則，奉行按現實貢獻大小來分配財富的原則；第三，奉行補償原則，要求過多地利用了社會共同資源發展的地區再從他們的收入中拿出一部分收入，補償弱勢群體。
就稅收政策而言，就是要將現行的共同優惠政策從全面優惠改為特定優惠原則；就是要提高增值稅起征點，降低西部地區增值稅一般納稅人的認定標準。而且，應當加大資源產品價格市場化的步伐，提高資源稅稅率等等。
夢想二：加大對西部的財政轉移支付力度
西部最羞于啟口的是財政，但又不能不張口，這也是捉襟見肘的財政狀況的被迫。西部財政的承受能力普遍脆弱，各地財力不足，這是不爭的事實。因此，最需要通過中央的財政轉移支付來支持西部，保障西部政府的正常運行，更需要中央的財政轉移支付來抵補稅收減免導致的財政缺口。
所以，西部夢想著國家能夠建立以財政支援為主、稅收優惠為輔的促進西部開發的稅收政策激勵體系，持續加大對西部地區的財政投入力度，把重點放在西部的能源、交通、通訊等基礎產業，以及西部的教育、醫療、衛生等方面。
同時，西部還夢想著，國家能對稅收優惠政策實行科學化、規范化管理，實現稅收優惠管理制度的創新。對此，專家邱濱建議，國家在削減以至取消對東部地區稅收優惠的情況下，必須加大對西部地區政策傾斜力度，以形成有利于西部地區的“政策落差”，并實行多稅種相結合的西部大開發稅收優惠方式，在中央加大對西部地區財政轉移支付力度的同時，還應考慮在流轉稅上制定切實有效的稅收優惠政策，只有這樣，才能不斷吸引外地（外國）資本、技術的流入。
夢想三：建立有效的資源稅權責體系
西部最大的優勢是資源，變資源優勢為發展優勢，是廣大西部的最大夢想，也是最現實最可能實現的夢想。因此，他們首先渴望國家要擴大資源稅的征收范圍，把礦產、水、森林、土地、草地、地熱等資源列入資源稅的征收范圍。當前，西部最迫切的愿望是開征水資源稅，保護西部的水資源；將現行的資源性稅種如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等并入資源稅，并將各類資源性收費如礦產資源管理費、林業補償費、育林基金、電力基金、水資源費、漁業資源費等也并入資源稅。第二是渴望國家改革資源稅的計稅依據，擴大資源稅的征收范圍，大幅度調高資源稅的單位稅額，變現在的資源稅以銷售、自用數量為計稅依據為以開采數量為計稅依據，從根本上抑制亂采濫挖、挑肥揀瘦的資源開發行為，防止對資源的掠奪性開采。而且，應當對不可再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅，實行“從價定率”征收的辦法，達到對資源保護性開發的目的。第三是渴望大幅度調整資源稅稅率，對導致污染嚴重的消費品和消費行為課征重稅，大幅度增加其有害行為的成本。第四是渴望國家限制資源類產品的出口，取消或降低國內資源（原材料、初級產品、半成品）的出口退稅率；取消對煤炭、原油、柴油實行出口退稅的政策；取消對煤炭生產企業的免、抵、退稅政策。
其次，西部還夢想著，加快技術創新及高新技術在資源優勢轉化中的運用，實施資源開發、利用的集約化發展，由過去單一的資源型原材料及初級產品生產向自然資源的深加工和資源的綜合利用轉變。要對自然資源開發企業給予特殊的稅收優惠待遇?？山梃b國外的做法，對從事地下采油和天然氣以及礦產開發的公司，在計算其應稅所得時，可以為礦藏的消耗提取一筆“消耗”津貼，即采取一種叫做“資源折耗寬讓”的優惠辦法。國外的實踐證明，這種“資源折耗寬讓”比以折舊方法來處理資源折耗的待遇更為優厚。而且，要在“折耗寬讓”之外，對石油和天然氣勘探、開發過程中所發生的勘探費用，作為費用開支一次性扣除，不必作為資本投資以折舊方式分次扣除，從而進一步減輕自然資源開發企業的稅收負擔。
再次，西部也夢想國家對資源性產品實行最低保護價政策，從根本上改變歷史上遺留下來的資源性產品價格過低的局面，從指導思想上，對農產品、礦產品等資源性產品的價格管理與加工產品、服務產品的價格一視同仁。并應當制定出臺資源性產品最低保護政策，保護所在地區的利益。對于西部的礦產、油氣等資源稅，國家應實行全部返還政策，交地方財政，監督地方政府用于資源保護、環境污染的治理等。
最后，西部還夢想著，國家能盡快建立適合西部經濟狀況與環境的稅收體制，開征以資源稅、生態環境保護稅（基金）為主體的地方財政稅收稅種，降低增值稅等流轉稅收，加大所得稅優惠政策力度，對西部地區新辦的符合國家產業政策和環保要求的工業企業施行一定的優惠政策，加大中央財政返還和轉移支付的財稅體制與政策，保障西部財政，調節資源開發企業收益，保護西部脆弱的生態環境，降低企業尤其是中小企業的稅收負擔，實現與東部地區及本區域內大企業在稅負上的公平競爭發展，實現東西部地區的協調發展。
夢想四：強化生態稅費功能
西部豐富的自然資源如果缺乏基本的保護措施，可能更多帶來的是西部的生態災難。因此，為了遏制西部生態環境進一步惡化和環境污染的趨勢，西部的夢想是，國家能盡快開征西部生態環境建設補償稅，征收范圍限定在資源開發企業或者污染企業，將收入的60%給予西部地區，40%歸中央統一調配。西部希望對現有的環境污染費、礦產資源使用費等地方性收費以環境保護稅的形式固定下來，同時擴大環境保護稅的征稅范圍，并根據?？顚Ｓ玫脑瓌t，將環境保護稅收入作為西部地方政府綜合治理的專項基金。
西部也夢想著，國家能對有利于西部地區生態環境保護或治理恢復生態環境的項目給予稅收優惠，鼓勵發展生態環境整治、污染治理、資源綜合利用、農業綜合開發的項目；對破壞生態環境的項目不僅不給予稅收上的支持，還應當通過行政手段和法律手段予以制止。同時剔除現行稅制規定中不利于保護生態環境的政策規定。
夢想五：注重區域產業特點
在第一輪促進西部大開發稅收優惠政策實施以后，新一輪稅收優惠如何制定，這是西部編織新夢想的重要方面。
西部夢想著，新一輪稅收優惠政策，國家能對在西部地區投資的企業，借鑒國外做法，實行投資稅收抵免政策，對企業在8年或更長時間內的固定資本新投資，按其價值的7%在應納稅款中扣除，而對服役期限在4到6年的企業按其價值的7%的三分之一在應納稅款中扣除。
西部夢想著，盡快在西部實施增值稅轉型，減輕西部企業的稅收負擔，同時將建筑業、交通運輸業等納入增值稅征收范圍，提高運輸費用、購進農產品抵扣率等。西部夢想著，國家能對西部地區的基礎產業、生態和環保產業、支柱產業、資源開發等產業給予較大的直接優惠與間接優惠。
西部夢想著，國家能出臺促進西部大中型企業轉制、轉軌的稅收優惠政策，擴大西部開發稅收優惠政策覆蓋范圍，將企業所得稅稅率調低到15%，同時規范、合并各項所得稅優惠，對技術改造、更新等國有企業，提高固定資產折舊率，縮短固定資產折舊年限，加快設備更新和技術改造；對小型企業的轉軌、轉制為民營的企業，調整增值稅一般納稅人的認定標準，擴大一般納稅人的范圍和規模，降低稅率。放寬并規范稅前列支標準，取消“計稅工資”規定，按實際支付的工資金額稅前列支；取消對公益性、救濟性捐贈的限額，準予稅前列支；取消國家銀行貸款利率標準列支利息的限制，對不違反現行法規的融資利息支出，準予稅前列支；對轉軌信用擔保、再擔保機構的業務收入實行營業稅免稅優惠；建立發展基金，對提供基金的企業實施免稅優惠。
西部夢想著，國家能改變軍工企業定價模式，采取軍工民品市場定價；對軍工民品企業，比照國有企業轉軌稅收優惠政策給予優惠；對軍地結合，應用軍民兩用技術，可建立軍地合作“虛擬園區”，比照高新技術開發區稅收優惠。
西部夢想著，國家能出臺更多的促進西部地區科研成果轉化的稅收優惠政策，對技術開發費用增長幅度在10%以上的企業，可再按實際發生額的全額抵扣所得稅；對技術成果應用方所購買新技術、新工藝、新產品所支出的資金，如果比上年改造資金增10%以上的，還可享受加計抵扣50%的優惠；對高?？蒲性核?、個人轉讓科研成果，不論其是否超過30萬元，免征個人所得稅。
夢想六：加強配套改革
西部夢想著，國家支持西部大開發的綜合配套政策的盡快出臺，通過配套性的機制建設，營造有利于西部大開發的系統性政策環境，提高西部企業的科技含量；國家要加強財政支出政策與稅收政策、金融政策的密切配合與協調運作，互相補充，形成配套的政策優勢；要改革中央與地方分稅制財政體制，增加地方發展循環經濟的財力；要設立專項基金，授權省一級政府對資源性企業和污染型企業征收能源專項基金；要實施稅款返還的政策，對節約型、環保型和資源綜合利用型企業，按一定比例返還稅款或者退稅，降低這類企業的成本和風險，提高利潤空間，鼓勵、刺激企業增加環保技術投入；要注重公共產品效能的提高，加大對循環經濟“公共產品”的投入力度，直接投資建立功能齊全的工業園區，將用地、道路、交通、供電、供水等基礎公共設施提供給資源型、環保型和資源利用型的企業使用，充分發揮政府的公共服務職能。