發布時間：2023-12-16 16:17:53
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【關 鍵 詞】基本公共服務均等化 總體實現 政策路徑
十確立了到二0二0年實現全面建成小康社會宏偉目標，其中基本公共服務均等化總體實現是這一目標的重要組成部分。基本公共服務均等化總體實現，是中央在近年來改善民生力度不斷加大的基礎上，針對我國社會事業發展提出的更高目標要求，必將成為今后一段時期加強社會建設的重要著力點。
一、基本公共服務均等化總體實現的政策內涵
公共服務具有非排他性和非競爭性的特征，由此決定了政府在公共服務提供方面的責任。但是在政策層面，受財力等諸多因素的約束，政府不可能對所有類別的公共服務和各類公共服務的所有項目實現同等力度的保障，這就需要區分出輕重緩急，選擇某些處于基礎地位的公共服務項目加以保障。因此，根據社會需求的特點將基本公共服務與一般公共服務進行區分成為必要。這種區分突顯了基本公共服務的兩個核心特征：（1）回應公眾的基礎性需求。基本公共服務指的是對社會公眾的生存和發展具有基礎作用的服務，所滿足的是一定經濟社會條件下公眾基本的社會公共需要，關系到個人的最基本的生存權與發展權。為此，（2）政府要承擔提供基本公共服務的主導責任。提供公共服務是政府的基本職責之一，在政府提供公共服務的諸多領域中，相對而言，一般公共服務或非基本公共服務，在提供方式上可以靈活多樣，甚至可以交給市場和社會，充分利用市場機制，以滿足多層次、個性化的需求。但對于基本公共服務，政府負有義不容辭的責任，要發揮重要的保障作用。
實現基本公共服務均等化是促進公平正義，推動社會主義和諧社會建設的必然要求。“正義是社會制度的首要價值”，[1]也是基本公共服務均等化制度的核心理念。基本公共服務均等化政策所要解決的是我國基本公共服務供給不足與發展不平衡的問題。基本公共服務發展不平衡破壞了我國地區、城鄉及人群之間在公共服務領域的機會平等，而基本公共服務供給不足則使得相對弱勢的社會人群失去了基本的生存與發展條件。因此，基本公共服務均等化政策體現了機會平等和差別原則的結合，實質是一種全面覆蓋基礎上的“底線保障”。基本公共服務均等化的具體政策目標可以從以下兩個方面界定：一是實現基本公共服務向所有居民覆蓋。廣覆蓋是基本公共服務均等化的核心目標，通過推進基本公共服務均等化，促進基本公共服務由覆蓋局部地區、部分人群向實現服務的全面覆蓋轉變，使不同區域、不同人群平等地享有公共服務的機會。二是建立基本公共服務的底線標準。為基本公共服務建立底線標準，有利于確保人人都享有能保障其基本生存與發展條件的公共服務。其中的政策重點是解決社會弱勢人群的基本公共服務供給不足問題。
在實踐中，我國基本公共服務的范圍和標準確定受多方面因素的制約，最明顯的制約因素是我國經濟發展水平所能夠提供的財政資源，同時，地區間社會經濟發展所形成的歷史性差異和發展過程中所面臨的主要矛盾及其變化等，都決定了當前我國基本公共服務均等化水平依然處于起步階段，基本公共服務的發展不平衡、服務保障的標準較低等問題依然存在。為了順利實現全面建成小康社會的宏偉目標，十提出到二0二0年基本公共服務均等化總體實現的政策部署，意味著我國必須穩步推進基本公共服務均等化，基本公共服務的范圍和水平必須隨著經濟社會發展和體制制度的完善而逐步發展。
二、基本公共服務均等化總體實現面臨的現實挑戰
一是日益擴大的公共服務供應規模對政府財政承受能力的挑戰。目前公共服務整體水平與公眾需求仍然存在差距，政府公共服務供給數量與質量仍然落后于公眾的現實需求。在當前的金融危機對政府的財政收入形成負面影響的背景下，推進基本公共服務均等化總體實現，將極大地考驗政府的財政承受能力。
二是流動人口共享社會發展成果對流入地政府公共服務體系吸納能力的挑戰。據第六次人口普查結果顯示，我國流動人口的數量在過去十年里大幅增加，大陸31個省份人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口，同第五次全國人口普查相比增加了116，995，327人，增長81.03%。[2]流動人口促進了人口流入地區的經濟發展，滿足了其對勞動力的需求，讓流動人口共享流入地經濟社會發展成果既是流動人口應有的權利，也是建設社會主義和諧社會的必然要求。但考慮到目前很多城市的公共服務體系都主要是根據戶籍人口的服務需求進行規劃和設施建設，一旦將非戶籍人口納入服務體系，對流入地的公共服務體系的吸納能力將構成嚴重的挑戰。
三是政府公共財政支出規模的增長對政府公共服務提供效率的挑戰。隨著政府支出規模的增大，政府公共服務提供的效率問題會成為日益突出的矛盾。基本公共服務的提供本質上是一種資源配置的過程，既要關注社會公平，也要解決效率問題。公共服務提供的效率表現在兩個方面：一是配置效率，二是生產效率（X-效率）。其中配置效率要求在公共服務提供的決策過程中，通過資源的合理配置來提供出“最優的”公共服務產品數量組合。X-效率則要求政府在公共服務的生產過程中，采用最好的方法和最有效的技術以最低成本提供公共服務。由于目前我國的行政體制改革尚不到位，政府的職能與結構對公共服務的配置效率與生產效率的提高形成了一定的制約，在這一背景下，政府支出的大規模增長存在較大的效率風險。
四是居民不斷增長的公共參與需求對公共服務政策回應能力的挑戰。“公共服務不是一個經濟思維的產物，而是一個政治思維的產物”，[3]在這個意義上，基本公共服務均等化總體實現的政策目標就已經不僅僅局限于為社會提供優質的公共服務，而且還意味著要將提供公共服務作為促進公眾參與和擴大公民權利的重要途徑。公共參與可以使公共服務的資源配置能夠更好地回應公眾的服務需求，從而促進公共服務均等化政策更加符合群眾的利益。近年來，我國城鄉居民的公共參與意愿不斷提升，參與主體趨向多元化，參與領域不斷擴大，總體來看，公共參與在深度和廣度上都有著迅速的發展。相對而言，現有的利益協調機制、訴求表達機制的改革滯后于公共參與的發展，在回應能力上有所不足。如果公共服務政策的制定不能有效地回應社會的利益訴求，利益相對受損的社會群體對公共服務政策就會產生抵觸，嚴重的可能會造成公眾與公眾之間，以及公眾與政府之間的對立，威脅社會的和諧穩定。
三、基本公共服務均等化總體實現的政策路徑
十報告繼續強調了加強社會建設必須以保障和改善民生為重點，同時將“加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”作為構建中國特色社會主義社會管理體系的重要內容，為基本公共服務均等化總體實現鋪設了具體路徑。
（一）以“政府主導”為原則推動政府職能實現根本轉變
公共服務是政府的基本職責，推進基本公共服務均等化是政府公共服務職能的核心領域。基本公共服務均等化的總體實現必須以全面正確履行政府職能為基礎，強化政府對基本公共服務的保障，充分發揮政府在基本公共服務提供中的主導作用。一是加快基本公共服務國家標準的制定。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》確定了44類80個基本公共服務項目，并按照服務對象、保障標準、支出責任、覆蓋水平等四個方面提出了“十二五”時期每一項基本公共服務的國家基本標準。但是，這個標準是短期且相對籠統的，可以在這個標準的基礎上，對照基本公共服務均等化總體實現的目標進一步形成我國基本公共服務均等化的國家標準。二是進一步優化政府財政支出結構，逐步健全財政資金在提供基本公共服務方面的長效機制。在財力保障方面，當前一個突出的問題是基層政府財力與公共服務的事權不匹配，這已經成為制約基本公共服務均等化的重要體制機制障礙。因此，按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力和合理界定各級政府的公共服務事權，是基本公共服務均等化總體實現的重要制度保障。三是完善基本公共服務問責機制，在政府和干部的政績考核中增加基本公共服務績效考核的權重。
（二）以“覆蓋城鄉”為基礎實現公共服務在城鄉、區域與人群間的均等化
首先要以建立覆蓋城鄉的基本公共服務體系作為解決基本公共服務發展不平衡的重要切入點，切實改變農村社會事業和公共服務水平不高的現狀，在根本上破除基本公共服務的城鄉二元結構，不斷完善農村基本公共服務體系，逐步形成城鄉基本公共服務一體化新格局。其次，實現基本公共服務均等化要立足于解決基本公共服務發展在區域之間的不平衡狀況，保持區域間基本公共服務范圍和標準基本一致。為此，必須發揮財政轉移支付在推進基本公共服務均等化中的作用，逐步增加一般性轉移支付特別是均衡性轉移支付的規模和比例，加大對貧困地區的財政轉移支付力度，保障這些地區基本公共服務水平，并形成長效機制。
（三）以“可持續”為制度理念促進公平與效率的平衡
推進基本公共服務均等化，既要發揮政府在基本公共服務提供中的兜底作用，也應當對政府能力的有限性有充分的認識，通過深化行政管理體制與社會體制改革，進一步改進政府提供公共服務的方式，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化，不斷提高政府提供公共服務的效率。一是要探索建立基本公共服務的多元供給機制。打破公共服務主要依靠政府單一主體來提供的傳統模式，通過在公共服務提供中引入市場機制，將政府與市場的優勢進行整合，促進政府從關注政策執行的投入和過程轉向更多地關注政府執行的結果。二是充分發揮發揮各類社會組織在公共服務中的作用。通過大力培育與發展社會組織，進一步深化事業單位改革，全面提高各類社會組織承載公共服務職能的能力，充分調動社會資源解決公共服務供給不足問題。三是強化社會公眾在公共服務中的參與。要充分保障公民對公共服務的知情權、參與權和監督權，以政府信息公開和反饋為基礎，完善公共服務需求表達機制，建立基本公共服務均等化的公眾質量評價機制，促進公眾在公共服務提供中的高質量、深層次參與，不斷增強公共服務政策回應性，降低公共服務偏離公眾需求的政策風險。
參考文獻：
[1][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2001：1.
[2]中華人民共和國國家統計局.2010年第六次全國人口普
一、市級統籌的實施范圍
（一）*市行政區域內各類城鎮企業（按國家和省規定實行省級管理的行業企業除外）、實行企業化管理的事業單位、民辦非企業單位及與上述單位建立勞動關系的法定退休年齡內的全部職工；
（二）法定退休年齡內的城鎮個體工商戶及其雇工、城鎮自由職業者、城鎮靈活就業人員；
（三）法律法規規定的其他單位和人員。
二、工作責任
市政府承擔市本級和各區縣完成目標任務后的保發放責任。各區縣政府承擔所轄范圍內企業職工基本養老保險的擴面、基金征繳、清欠等各項目標任務全面完成的責任。市政府根據省下達給我市的目標任務，將企業職工基本養老保險年度擴面、基金征繳、清欠等目標任務分解下達給各區縣政府和市勞動保障部門，并納入政府目標管理。企業職工基本養老保險擴面和基金征繳目標任務的完成情況與各區縣政府主要領導的工作業績、獎懲掛鉤。市社會保險經辦機構負責對各區縣的企業職工基本養老保險基金年度征收計劃執行情況和個體參保人員繳費情況進行按月檢查、季度通報和年度考核。
三、基金的管理和使用
企業職工基本養老保險基金實行統收統支、統一調劑、統一管理。養老保險基金征收和支出必須嚴格執行收支兩條線的規定，嚴禁擠占挪用。
（一）各區縣開展企業職工基本養老保險市級統籌前所積累的基本養老保險基金屬于市級統籌基金，可暫留存各區縣按原基金管理辦法進行管理；區（縣）如需使用時，須由區（縣）社會保險經辦機構報所在區（縣）勞動保障局和財政局同意后向市社會保險經辦機構提出申請，經市社會保險經辦機構審核后報市勞動保障局、市財政局批準方可使用。留存積累基金主要用于彌補本區（縣）未完成當期基金征繳、清欠目標任務時的收支缺口，應上交的省級調劑金，本級離退休人員調整待遇支出，以及在中央轉移支付補助金、省級統籌調劑金未及時到位，影響當地基本養老保險金正常發放時基本養老保險待遇支出。市對留存積累基金實行統一管理，未經批準，各區縣不得擅自動用。市勞動保障局、市財政局、市審計局、市監察局、市社保局要加強對養老保險基金的監管。對違規擠占挪用養老保險基金的單位和個人，要按照有關規定嚴肅處理；構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。
（二）市基本養老保險基金年度征收計劃由市社會保險經辦機構根據當期省下達的養老保險擴面和企業基本養老保險基金征收目標任務編制，經市勞動保障局、市財政局審核并報市政府批準后下達執行。各區縣社會保險經辦機構當月征收的養老保險基金月末余額全數上解市社會保險經辦機構企業職工基本養老保險基金收入戶，市社會保險經辦機構按月末余額全數劃轉市社會保障基金財政專戶。
（三）市基本養老保險基金年度支出計劃由市社會保險經辦機構編制，經市勞動保障局、市財政局審核后報市政府批準執行。市本級和各區縣離退休人員基本養老金月支出計劃必須核算到人，及時報送市社會保險經辦機構統一核定。市財政局每月將應支付的養老保險基金按時劃撥企業職工基本養老保險基金支出戶，由市社會保險經辦機構按照核定的基本養老金支付計劃，每月將資金按時足額分別劃到市本級和各區縣社會保險經辦機構的企業職工基本養老保險基金支出戶,再由區縣社會保險經辦機構將資金劃至各銀行、郵局帳戶。
（四）實施企業職工基本養老保險市級統籌后，中央轉移支付補助金和省級統籌調劑金以及市級調劑金不再下撥各區縣，作為全市統一的調劑基金，用于確保發放。
（五）對違保險政策擅自納入統籌所產生的養老保險基金支出，不得納入基金統籌支出范圍，由當地政府自籌資金解決。
（六）各級社會保險經辦機構均為獨立的基本養老保險基金核算單位，基金核算按照《四川省社會保險基金核算辦法》執行。
四、業務管理
（一）完善業務流程和管理網絡。在建立統一的業務管理網絡的基礎上，進一步簡化業務流程，完善管理軟件。各區縣應按規定做好參保登記、基礎信息、人員增減、繳費基數、基金征收、個人賬戶、基金財務等具體工作和離退休人員基本養老金的按時足額發放工作，市社會保險經辦機構對此實施實時監控。
（二）嚴格退休審批。各級勞動保障部門必須嚴格執行國家現行退休政策，把好政策關。
五、激勵和約束機制
（一）各區縣當期完成征繳、擴面目標任務后的基金收支缺口，由市級統籌基金調劑解決；當期沒有完成征繳、擴面目標任務的差額部分，由同級財政預算安排20%的資金解決，其余80%的資金從其留存積累基金中支付，留存積累基金用完時全部由同級財政預算安排資金彌補。
（二）市本級和各區縣當期完成或超額完成擴面征繳目標任務的，由市和區縣政府按完成和超額完成目標任務的一定比例給予勞動保障、財政、社會保險經辦機構工作經費補助，所需資金分別由市和區縣財政預算安排。具體獎勵辦法另行制定。
六、管理體制和人員經費
一、20*年工作情況
經過一年努力，全市社會醫療保險參保人數達235萬人，較去年底增加9萬人，人口覆蓋率達87.5%。其中，職工基本醫療保險參保65萬人，較去年底凈增5.75萬人，城鎮醫保覆蓋率超過小康目標。市直參保人口67.53萬人，較去年底增加近5萬人，覆蓋率達92%。市區5.9萬名老人和8034名救助對象通過政府資助進入醫保體系，基本做到了“應保盡保”。全市征繳各項社會醫療保險基金10億元，比去年增收1.3億元，增幅15%，其中當年基金收入9億元；當年實際支出8.3億元，結余0.7億元。基金支出在預算范圍內，結余率適中，運行總體良好。市直全年醫保基金收入5.21億元，其中，當年收入4.45億元，非當年5625萬元，收入增幅12%；全年基金支出4.47億元，比預算增長23%。征收城鎮退役士兵安置保障金714萬元。按時上繳管理費20萬元。
（一）以優化提升為目標，醫保政策體系實現新完善。修訂完善《社會醫療保險暫行辦法》和《醫療救助辦法》，既是對五年多來政策體系系統地梳理完善，也是對醫保制度的又一次宣傳推動。從4月份開始，我局牽頭開展為期兩個月的“調研月”活動，分課題組織力量展開調研。先后召開20多個場次300余人的座談會，廣泛征求意見和建議。這兩個辦法已經市政府研究同意，將從明年1月1日起正式實施。這樣，經過完善提升，我市多層次社會醫療保障體系就由“社會醫療保險+社會醫療救助”兩個文件構成新的框架。同時，進一步調整完善居民醫保政策。作為全國較早實施該項制度的城市，今年以來，按照國家和省關于建立城鎮居民基本醫保制度的意見精神，加快政策調整完善步伐。其中，籌資標準今明年已分別提高到150元、250元，門急診補償比例從20%提高到40%，住院費用全年最高補償提高到15萬元，綜合補償率由原來25%提高到50%以上。市區財政對參保學生少兒均給予補助，讓他們也享受到了“普惠”。各轄市均出臺和實施了城鎮居民基本醫療保險辦法。此外，對農民工及其子女參保繳費、享受待遇等作出意見規定，特別是明確參保農民工在外務工期間發生門急診醫療費直接按規定報銷，不降低報銷比例，較好地維護了農民工權益。
（二）以推進小康目標為重點，醫保人口覆蓋實現新擴大。加大政策推動和行政推動力度，通過動員參保、監察推保、多形式助保等各種途徑，多措并舉、強力推動參保擴面。一是以醫保小康指標監測分析為抓手，同步推動各地開展擴面工作；借助全市社保擴面征繳有利形勢，與養老保險同步推進醫保擴面。二是在去年實施“人人享有醫療保障”工程的基礎上，建立反推倒逼機制，通過抽樣調查和全面摸排，動員未保人員參保；強化稽查稽核，將參保登記信息與工商注冊、稅務登記信息比對，實現登記最大化；將人員參保繳費與就業登記、勞動合同鑒證信息對接，實現登記參保到戶、繳費管理到人。三是重點抓好環衛工、出租車司機、保安等特殊群體以及建筑、餐飲行業用工人員的參保工作；對斷保人員進行梳理分析，采取不同措施激活續保；同時，落實農民工醫保專項擴面行動，進一步推進農民工參保。
（三）以社區配套政策為抓手，基本醫療服務可及性實現新增強。將實施和完善醫保制度與充分利用社區衛生服務緊密結合起來，通過實施包括社區定點、優惠支付、提高醫保待遇、服務減免、藥品“零差率”政策、健康管理、付費制度等一系列醫保配套政策，引導參保人員到社區就診。特別是對藥品“零差率”政策，4月份組織第一輪集中招標，平均中標價即降為零售價的52%；醫保部門通過巡查、抽查等方式，重點對零差率等政策落實情況進行專項檢查，確保各項社區配套政策落到實處，使之受惠于民。社區配套政策運行一年以來，其政策導向作用越來越明顯：全年在社區衛生服務機構就診人數估計增長51%以上，醫療費用增幅54%（不含“零差率”補貼），其中慢病病人就診量上升2倍以上。社區機構出現了就診量和費用同步快速增長的好勢頭。居民選擇社區門急診的比例超過35%，對于把常見病多發病解決在基層、切實緩解“看病難看病貴”起到了積極作用。
（四）以可持續運行為導向，醫保制度運行質量得到新提高。按照“健全制度，規范管理，開展教育，加強防范”的思路，認真做好“社保基金審計年”各項工作。在基金管理上，完善核算管理辦法，強化運行分析和監控；推行申報基數職工簽字認定、參保單位先行公示等新舉措，采取日常、重點、專項稽核等辦法，確保基金應收盡收，稽查面超過參保單位總數的30%；以醫療行為監督和醫藥費用結算為切入點，完善以“就診人頭”為核心的付費辦法，提高基金使用質量和效率。預計全年，參保人員醫療費用增長12%，其中個人支付增長4%，基金支出增長13.5%；二、三級醫院醫療費用平均增幅8.88%，醫務所室平均下降10.4%，定點藥店增長3.8%，社區增長54%；醫保基金用于社區藥品“零差率”補貼1000萬元，既較好地控制了參保人員個人支付費用增長，又使大部分參保群眾享受到了醫保實惠。
（五）以經辦能力提升為主線，服務平臺建設取得新進展。一是努力打造新的服務平臺。市區啟動社區平臺建設，所有社區衛生服務機構與醫保信息系統聯網，逐步將醫保經辦服務向社區延伸，從而使參保人員既看小病不出社區，辦理醫保事務也不出社區。在社區衛生服務機構增加醫保病歷購換服務，完善了轄管人口的醫保和健康檔案，為老年人、慢性病人、醫療救助對象實施健康長效服務。以“訪老問醫送溫暖”為主題，開展向退休人員“發一封慰問信、送一張醫保聯系卡、發一份宣傳資料、搞一次免費體檢”的“四個一”活動，其中，組織社區衛生機構分兩批為10萬名參保退休人員免費健康體檢。首批已有3萬多名70歲以上老人享受免費體檢，受到退休人員的極大歡迎。二是強化和改善對外服務。對醫保經辦事務進行一次性告知，公布舉報電話和投訴渠道，接受社會監督；拓展醫保網站功能，初步實現繳費工資總額網上申報，方便了參保單位和經辦人員。與相關單位協調，下調定點醫療機構原協定的月通信使用費，平均降幅30%；取消醫保卡掛失費用，減少群眾支出20萬元。三是加強經辦機構自身建設。按照練好業務、干好事務、搞好服務的要求，規范基礎管理和服務流程，大力強化經辦能力與服務建設。特別是在服務大廳，建立ab工作制等一系列創新辦法，推行陽光服務，努力做到窗口一站式、告知一口清、咨詢投訴一撥靈，取得了良好的社會效果。四是加強醫保理論研究和宣傳信息工作。繼續與鎮江日報聯辦醫療保險專版，全年出版52期；全年編印《社會醫療保險》期刊12期；對外宣傳報道及理論研究文章省級以上40多條。
回顧過去的一年，我們按照“全面達小康，建設新鎮江”的總體要求，實施轄市聯動：句容推行“醫保普惠工程”，建立實施城鎮居民醫保制度，首次實現制度全覆蓋，當年新增居民參保3.6萬人；丹陽緊扣小康目標實現，3000多名殘疾人和近萬名醫療救助對象參加醫保；揚中創新思想理念、方法制度和管理機制，積極擴展社會醫療保險的內涵和功能。一年來，我市先后兩次在國務院召開的全國性大會上介紹交流工作經驗，推進醫保制度改革的做法和成效受到國務院領導的充分肯定；央視《新聞聯播》、江蘇衛視、中國勞動保障報、新華日報、揚子晚報等媒體均在頭條或顯著位置全方位宣傳了我市醫保制度的改革實踐，新華社、人民日報、中國改革報來鎮進行了專訪；全國各地先后有94個城市1100多人來我市學習考察。醫保經驗進一步推向全國。
二、20*年工作總體情況
對照十七大關于“加快建立和完善社會保障體系，努力使全體人民病有所醫”的基本任務，對照市委“把改善保障民生作為發展根本取向”的總體要求，明年我市社會醫療保障工作將面臨新的形勢和挑戰，需要我們立足新起點、策應新形勢、實現新突破。為此，全市醫保戰線要全面落實十七大精神，深入貫徹科學發展觀，緊緊圍繞全市發展大局和改善保障民生的總體要求，進一步優化發展思路，創新工作方法，最大限度地實現“人人享有醫療保障”，進一步深化“人人享有”的內涵，不斷提高醫療保障待遇和群眾健康水平，緩解群眾“看病難看病貴”矛盾，為在更高水平上建設全面小康社會提供更為優質的醫療保障環境。力爭至*年底，全市社會醫療保險參保242萬人，提前實現“十一五”末全市社會醫療保險人口覆蓋90%以上的目標。
圍繞上述目標任務，要突出抓好四方面工作：
1、以“兩個辦法”實施為契機，進一步推進醫療保障制度的完善和落實。《鎮江市社會醫療保險辦法》和《鎮江市社會醫療救助辦法》是我市新形勢下多層次醫保體系的制度框架。圍繞兩個辦法，要重點落實：一是進一步突出“全民”醫保，落實好關于外國人參保、非全日制用工人員參保、持有本市暫住證的非本市戶籍人員、農民工等各類群體的參保規定；進一步簡化險種安排，按照從業人員參加的統賬結合基本醫療保險和城鄉居民參加的居民基本醫療保險兩個基本層次，努力做到“應保盡保”。二是改進和延展個人賬戶功能，鼓勵參保人員積累個人賬戶資金；同時進一步研究探索二級個人賬戶的功能拓展問題，嘗試制度外保障；包括補充險種在內的各險種面向全體城鄉居民開放后，鼓勵和動員更多的單位和個人在基本險的基礎上參加補充險，提高保障待遇。三是降低醫療保險的參保“門檻”，研究失業人員個人領取的醫療費補貼充抵應繳納的基本醫療保險費問題，繼續給予農民、未就業登記人員參加統賬結合基本醫療保險繳費照顧政策，用好對5060人員參加居民醫保財政補助傾斜政策。四是進一步提高參保人員保障待遇：統賬結合基本醫療保險待遇封頂線由3萬元提高到5萬元；居民基本醫療保險門診腎透析、治療癌癥的費用，醫保基金補償比例由40%提高至50%；救助對象住院費用年個人支付超過500元以上部分，救助資金補助比例由50%提高到60%。我們將以“兩個辦法”的實施為契機，按照“制度邊界取消、政策間聯接貫通”的思路，進一步整合、完善制度體系，優化整合險種，研究城鎮居民醫保、新農合、救助制度之間的銜接問題，滿足群眾多元化的保障需要，減輕參保人員負擔。
2、以提前實現醫保人口覆蓋“十一五”目標為動力，進一步提升全市醫療保險的人口覆蓋。人人享有醫療保障既是一種制度安排，也是一個工作推進的目標。擴面工作不僅是醫保制度改革完善的基礎，也是建設更高水平全面小康的要求。在工作推動上，要進一步研究制定激勵約束辦法,完善對各地醫保經辦工作的考核,調動有關部門和基層單位積極性，加快擴面工作進度，力爭明年底提前實現全市醫療保險人口覆蓋90%以上的目標。抓住《勞動合同法》、《就業促進法》實施和《社會保險法》即將出臺的機遇，進一步強化擴面宣傳，做好參保動員工作。利用勞動監察力量，發揮稽查稽核職能，抓好“應保未保”、非公組織、靈活就業人員等擴面空間，借助和調動基層力量推進擴面工作。關注農民工參保，突出重點，采取靈活政策，推進建筑、餐飲、服務等行業的民工參加醫保。進一步加強居民醫保工作，充分發揮街道社區作用，通過政策引導、行政推動等措施，盡可能地推進城鄉居民參加醫保。認真落實對重病、特困、低保人員的醫療救助政策，把他們全部納入到醫保體系中來。要堅持各類群體的“無縫覆蓋”，推動實現從“廣覆蓋”到“全覆蓋”。
近年來，尤其是1998年以來中國貨幣政策調控機制的改革出現了突破性進展。以取消對商業銀行貸款規模的限額控制、改革存款準備金制度和擴大公開市場業務為標志，中國貨幣政策調控基本實現了由直接調控向間接調控的轉變。這一轉變是本世紀中國金融業最重大的歷史事件之一，屬于制度變遷的范疇，在中國金融改革和金融發展進程中具有里程碑意義。
一、貨幣政策目標
貨幣政策調控機制的轉變首先表現在，在非常復雜的國內外經濟環境中，中國貨幣政策始終堅持“保持貨幣幣值穩定，并以此促進經濟增長”的政策目標。
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一般來講，一個國家宏觀經濟管理的基本目標有四個：經濟增長、物價穩定、充分就業和國際收支平衡。這也曾是許多國家的貨幣政策目標。然而，這四者之間的內在沖突，嚴重削弱了政策效應。許多沉痛的教訓，尤其是80年代西方國家“滯脹”的歷史終于使人們認識到，中央銀行的主要職責是創造一個穩定的貨幣環境。在這四大目標中，中央銀行只能選擇穩定通貨作為其政策目標。90年代以來，西方國家的貨幣政策目標相繼完成了從“多目標”到“單目標”的轉變，即以穩定物價作為貨幣政策目標的基本取向。1993年以前，中國貨幣政策目標是雙重的，即“穩定貨幣，發展經濟”。1993年，國務院確定了“貨幣政策目標是保持貨幣幣值穩定，并以此促進經濟增長。”自此，中國人民銀行一直為保持人民幣幣值穩定而努力。1994年，通貨膨脹率曾達到建國以來的最高水平，零售物價指數達到21.7％，消費物價指數達到24.1％。在這種情況下，中國人民銀行堅決實施適度從緊的貨幣政策，積極采取各種政策措施治理通貨膨脹，取得了顯著成效。1996年成功地實現了經濟“軟著陸”。1998年以來，經濟中出現了物價水平持續走低的現象，到1999年12月份為止，全國商品零售價格指數和居民消費價格指數連續27個月和21個月負增長。為抑制通貨緊縮趨勢，中國人民銀行實行穩健的貨幣政策，適當增加貨幣供應量，支持經濟增長。去年上半年,經濟形勢出現了重大轉機，社會需求全面回升，帶動經濟加快增長，國內生產總值同比增長8.2％。通貨緊縮得到有效緩解，居民消費價格指數開始止跌回穩。字串2
近年來，中國的經濟體制和經濟增長方式都發生了重大而深刻的變化，但同時經濟運行中的矛盾也日漸突出，多年積累的金融風險開始暴露。在新的經濟環境中，中國人民銀行如何運用貨幣政策工具，保證貨幣政策目標的實現，是對新的貨幣政策調控機制的考驗。不僅需要嫻熟的調控藝術，而且需要堅定的信念。
二、貨幣政策中介目標
中國貨幣政策調控機制變革的另一重要標志是貨幣政策中介目標體系的建立和完善：一是取消了對商業銀行信貸規模的限額控制，建立了以基礎貨幣為操作目標、貨幣供應量為效果目標的中介目標體系；二是公開市場業務成為中央銀行吞吐基礎貨幣的主要渠道；三是利率市場化改革取得重大進展。
1、基礎貨幣。基礎貨幣是流通中的現金和商業銀行存款準備金的總和，是銀行體系貨幣創造的基礎。中央銀行可以通過調節基礎貨幣影響貨幣供應量，進而影響整個社會的經濟活動。
改革開放以來，中國基礎貨幣投放的主渠道經過三次變化：
第一、再貸款。1984－1993年，對國有商業銀行的再貸款曾是中央銀行投放基礎貨幣的主要渠道，中國人民銀行由此提供的基礎貨幣約占基礎貨幣增量的80％以上。其中，1993年為84％。近年來，這種情況發生了很大的變化，1998年和1999年分別為24％和－9％。再貸款規模的縮小，一方面與近年來國有商業銀行的流動性充足有關；另一方面，也是貨幣政策主動調整的結果。因為再貸款與實際經濟活動較少直接聯系，是一種純信用性的合約，并帶有一定的信貸分配色彩。今后隨著我國公開市場業的發展，中央銀行再貸款的規模將繼續趨于縮小。字串6
第二、外匯占款。1994年外匯管理體制改革之后，外匯占款一度成為基礎貨幣投放的主要渠道。1994年，外匯占款增加
額在基礎貨幣增加額中的占比達到78％。1997年之后，這種情況發生了很大變化。1998年，這一占比為13％，1999年為28％。實際上，在保持人民幣匯率穩定的政策目標約束下，外匯占款不可能成為中央銀行主動調控基礎貨幣的工具。
第三、公開市場業務。1999年，中國基礎貨幣的主要供應渠道發生了根本性的變化－－公開市場操作成為中央銀行吞吐基礎貨幣的主渠道。全年通過公開市場操作凈投放基礎貨幣1920億元，占全年基礎貨幣投放的52％。公開市場業務的發展，使中央銀行可以通過金融市場調節基礎貨幣，影響貨幣供應量，從而在全社會范圍內合理配置資金。
2、貨幣供應量。在計劃經濟體制下，中國沒有明確的貨幣政策中介目標，一直使用的是信貸計劃和現金計劃。1996年，中國人民銀行正式將貨幣供應量作為中介目標，開始公布M0（流通中的現金）、M1（狹義貨幣）和M2（廣義貨幣）三個層次的貨幣供應量指標。正確地確定貨幣供應量增長目標，是中央銀行的一項重要任務。就1999年貨幣政策執行的情況來看，貨幣供應量指標有兩個突出的特點：
第一、貨幣供應量增長達到預計目標。1999年M2增長14.7％，M1增長17.7％，流通中的現金增長20.1％，基本達到了預期目標。
文獻標識碼：A 文章編號：1000-2154(2008)02-0063-06
收稿日期：2007-07-21
一、問題的提出
利率政策是中央銀行進行宏觀金融調控時經常運用的有效工具之一。根據中國人 民銀行官方網站所提供的定義，利率政策是指中央銀行根據貨幣政策實施的需要，適時的運 用利率工具，對利率水平和利率結構進行調整，進而影響社會資金的供求狀況，實現貨幣政 策的既定目標。利率政策是貨幣政策的重要組成部分。利率政策的效應實際上也就是貨幣政策的效應或貨幣 政策的有效性。所謂貨幣政策的有效性是指在既定的經濟制度、金融結構和金融制度下，貨 幣當局選擇特定的貨幣政策體系，通過貨幣政策工具的操作實現最終目標的程度和時滯[1]。
實踐證明，實施利率政策的效應與中央銀行宏觀調控的預期目標并不能完全保持一致，即社 會公眾的經濟行為、國民經濟運行所呈現的現實反應與中央銀行實施利率政策的既定目標在 客觀上存在著兩種可能性。利率政策效應作為一種客觀變量，它有可能是好的、積極的與正 面的；但也有可能是壞的、消極的與負面的。因此，利率政策效應一般可以劃分為正效應與負效應。所謂的正效應是指，利率政策是有效 的或者有效性比較高，即實施利率政策能夠對社會公眾經濟行為與國民經濟運行產生實際作 用，進而基本實現中央銀行宏觀調控的預期目標。所謂的負效應是指，利率政策的有效性比 較低或者是無效的，即利率政策實施并不能改變社會公眾的經濟行為與國民經濟實際運行的 軌跡，進而無法達到中央銀行宏觀調控的預期目標，實際結果甚至完全與宏觀調控預期目標 相背離。利率政策效應的這種客觀性質，通過分析我國在1994-2004年期間的利率政策實 施情況能夠得到實證。
從理論與實踐來看，中央銀行對利率水平和利率結構的調整與同期的通貨膨脹率的變動直接 相關。這種相關性可以在圖1中得到直觀的證明。為了進一步說明利率政策效應所具 有的客觀性質，分析圖1中的利率水平調整趨勢，中國人民銀行對存款類銀行機構基準 利率的調整基本上可以劃分為以下三個階段：
第一階段為1994-1995年期間。在該階段，我國宏觀調控的主要目標是克服經濟增長過熱 與抑制嚴重的通貨膨脹。中國人民銀行采取上調并保持高利率水平的利率政策予以配合。隨 著通貨膨脹得到有效抑制與國民經濟運行實現“軟著陸”，我國的利率政策實施呈現出正效 應。
第二階段為1996-2002年期間。在該階段，我國宏觀調控的主要目標是拉動內部需求、鼓 勵居民消費與克服通貨緊縮。中國人民銀行采取連續下調并保持低利率水平的利率政策予以 配合。不過，我國的社會固定資產投資增長率與社會消費增長率并沒有進入合理的變動區間 ，而且同期的居民儲蓄存款余額卻接近了9萬億元。事實表明，我國的利率政策實施呈現出 零效應或者負效應。
第三階段為2003-2004年期間。在該階段，我國宏觀調控的主要目標是保持國民經濟持續 健康發展與防止通貨膨脹。中國人民銀行采取適時上調利率水平、適當拉開存貸款的利差與 規定利率浮動區間的利率政策予以配合。但是，國民經濟結構性過熱的存在與通貨膨脹壓力 不斷增加的事實表明，我國的利率政策實施呈現出零效應。
在不同的條件下，為什么我國利率政策的制定與實施會呈現出正效應、零效應與負效 應呢? 眾所周知，利率政策的制定與實施能否產生預期效果，客觀上取決于眾多制約因素。例如 制定的政策目標是否準確、政策工具的選擇是否合適、采取政策措施的時機是否恰當、各 種宏觀經濟政策是否協調、各經濟主體是否具備應有的金融意識與政策執行過程是否存在偏 差等等。然而，更為關鍵的是因為利率政策本身在客觀上具有局限性。
二、利率政策局限性分析
所謂利率政策的局限性可以這樣定義：在利率政策制定、實施與產生效應的過程中，由于各 種制約因素的影響，客觀上會使利率政策的有效性產生不同程度的降低，從而導致實施利率 政策的預期目標與執行利率政策后的實際效果產生一定的偏差。利率政策局限性是客觀存在 的經濟現象，值得注意的是，任何一種利率政策都有局限性，所不同的在于利率政策局限性 的大小而已。制約利率政策有效性的基本因素包括政策時滯、政策傳導機制與中央銀行宏 觀調控能力。
(一)政策時滯的長短制約利率政策有效性
政策時滯的內涵是利率政策從制定到實施再到實際產生作用所必需的時間間隔，它一般可以 劃分為內在時滯和外在時滯。內在時滯包括認識時滯和決策時滯，一般是指作為貨幣政策操 作主體的中央銀行從制定政策到采取行動所需要的時間；外在時滯包括操作時滯和市場時滯 ，一般是指中央銀行采取行動到這一政策對經濟過程發生作用所耗費的時間。
政策內在時滯存在的原因是，中央銀行在客觀上需要時間收集信息、分析判斷形勢、決策與 制定政策措施。內在時滯的長短取決于中央銀行的分析判斷能力、采取行動的決心與制定政 策措施的效率。政策外在時滯存在的原因是，中央銀行的間接調控在客觀上需要通過傳導機 制和操作變量來產生效果。外在時滯的長短取決于中央銀行操作力度的強弱以及社會各階層 現實反應的彈性變化。
利率政策有效性受政策時滯的制約是客觀存在的。運用中央銀行反應函數建立模型進行回歸 分析可以得出：我國的利率調整屬于典型的滯后調整，認識時滯和決策時滯大約為6-10個 月[2]。就是在具備全面的監測體系、完善的決策系統、科學的傳 導機制與靈敏 的操作變量的條件下，利率政策實施前后的宏觀經濟形勢也必然會隨著時間的推移而產生客 觀的變化。市場的變化，在客觀上會使利率政策的有效性產生不同程度的降低。因此在正常 的條件下，利率政策的制定與實施都必須具備一定的前瞻性。問題是政策時滯的長短不僅難 以測算，而且它的變化極具不穩定性。
由此可以看出，如果政策時滯的變化在合理的范圍內，雖然利率政策的有效性會不同程度的 降低，但仍然屬于正效應范疇。如果政策時滯的變化超出了合理的范圍，利率政策的零效應 或者負效應則不可避免。在這種情況下，宏觀經濟形勢必然會趨于惡化，而利率政策實施的 實際結果甚至完全與宏觀調控預期目標相背離。同時，由于社會經濟問題的進一步復雜化， 還會造成中央銀行在是否需要采取新的政策措施方面，難以做出果斷與科學的決策。
(二)政策傳導機制的靈敏度制約利率政策有效性
所謂政策傳導機制是指，國民經濟運行中貨幣信用活動參與者之間的有機聯系、相互作用過 程與基本因果關系的總和。中央銀行的宏觀調控以間接調控為主。因此，政策措施的實施必 須經過各個經濟主體與各種經濟變量的傳導才能產生客觀效果。一般認為，我國目前的利率 政策傳導機制是：中央銀行制定與實施利率政策造成貨幣供應量及其結構變動引起金融 市場供求關系改變導致金融資產價格(利率)變化間接調整社會投資與消費的總量與結 構間接影響國民經濟運行。
政策傳導機制對利率政策有效性的制約在于它的靈敏度。如果政策傳導機制相對健全并保持 比較高的靈敏度，中央銀行的宏觀調控會產生正效應；如果政策傳導機制的靈敏度比較低或 者政策傳導在某個環節上出現問題，中央銀行的宏觀調控會產生零效應或者負效應。這種制 約，通過分析我國在1994-2004年期間的居民儲蓄和消費的情況(表1)與全社會固定資產 投資情況(表2)可以得到實證。邵國華(2005)認為，我國的信貸傳導機制還存在很多缺 陷，還很難證明利率能夠對消費、投資和國際收支，特別是進出動產生符合政策意圖的 調節作用[3]。
分析表1的數據可以得出，居民的儲蓄和消費對于利率的變動缺乏應有的敏感度，因為制 約或者影響居民儲蓄和消費的因素很多。常見的主要因素包括居民收入水平、市場利率變動 、社會保障制度變革、民族傳統習慣等。在不同條件下，這些因素對于居民儲蓄和消費的影 響是不同的。如果居民對未來收入的預期存在不確定性或者選擇預防性儲蓄為主要目的，他 們對于利率的變動就必然缺乏應有的敏感度，從而導致利率政策有效性的下降。
分析表2的數據可以得出，各種所有制形態的企業對于利率的變動都缺乏應有的敏感度 。因為影響企業固定資產投資的主要因素還包括國民經濟增長預期、自有資金充足度、直接 融資方式與間接融資方式的均衡情況等。如果在經濟運行“過熱”或者“過冷”、企業融資 渠道不平等、企業趨向于直接融資方式等條件下，銀行貸款對于企業投資的約束力就會大幅 度下降，從而必然導致利率政策有效性的下降。
(三)中央銀行宏觀調控能力的有限性制約利率政策的有效性
在現代市場經濟條件下，中央銀行的宏觀調控在客觀上要求以間接調控方式為主。因此，中 央銀行能夠直接控制的貨幣信用量是十分有限的，即中央銀行對各層次的貨幣信用量的調控 能力在客觀上是逐級降低的。分析曹龍騏(1993)建立的“中國信用塔”，從我國金融市場目前的情況來看，中國人民銀 行能夠直接控制的貨幣信用量只有基礎貨幣[4]。對于商業銀行信用，中國人民銀 行只能通過影 響貨幣乘數的變化來間接控制。而對于包括商業信用與民間信用在內的其他層次的貨幣信用 量，中國人民銀行僅僅能夠產生間接影響，基本上達不到控制的層面。
在中央銀行宏觀調控能力逐級降低的過程中，對于商業銀行所提供的貨幣信用量的間接控制 是制約利率政策有效性的關鍵。因為，商業銀行提供了全社會絕大部分的貨幣信用量。如果 基準利率的調整與貸款增長率的變動發生背離，利率政策產生正效應的可能性就會大大降低 。這種客觀經濟現象可以在圖2中得到直觀的證明。
三、提高利率政策有效性的基本思路
利率政策局限性是客觀存在的經濟現象。因此，中央銀行進行宏觀金融調控時，既不能盲目 的擴大利率政策的效用，也不能忽略利率政策的局限性。應該重視利率政策局限性的分析與 研究，否則便不可能實現中央銀行宏觀調控的預期目標。必須強調的是，正確分析與認識利 率政策局限性的目的，在于提高利率政策有效性。怎樣才能做到這一點呢?既然基本的制約 因素包括政策時滯、政策傳導機制與中央銀行宏觀調控能力，那么正確處理好這些制約因素 便是提高利率政策有效性的基本思路。
(一) 努力提高把握政策時滯的能力
雖然變化不穩定的政策時滯的長短難以測算，但人們對此也不是完全無能為力的。我們可以 將內在時滯分解為認識時滯和決策時滯，而將外在時滯分解為操作時滯和市場時滯。對于認 識時滯而言，只要建立了完善的信息處理系統、全面的經濟監測體系與靈敏的金融預警機制 ，中央銀行完全可以大幅度的縮短正確認識市場運行態勢所必需的時間間隔。對于決策時滯 而言，只要建立了科學的決策系統并保持高效率的行政機制，中央銀行縮短制定、審批與發 布政策措施的時間是完全有可能的。
制約外在時滯長短的關鍵因素是市場運行態勢的變化與社會公眾經濟行為的改變。中央銀行 完全可以通過改善利率政策傳導機制、加強各種政策工具的綜合操作力度與迫使相關經濟變 量變動來縮短市場的操作時滯。對于市場時滯而言，中央銀行應該努力的將事前預防、事中 控制與事后調整有機的結合起來。只要有效的壓縮了社會各階層現實反應的彈性空間，市場 時滯的縮短是完全有可能的。
(二)不斷加快我國的利率市場化進程
發達國家運用利率政策的經驗表明，決定利率政策有效性的關鍵制約因素在于靈敏的政策傳 導機制，而政策傳導機制靈敏度的高低則取決于利率的市場化程度。目前我國仍然處于經濟 轉軌時期，在利率政策充分發揮作用的基本條件尚不能完全具備的條件下，只有大力培育完 善的市場經濟體系，不斷加快我國的利率市場化進程，才能提高實施利率政策的有效性。針對居民的儲蓄和消費對利率變動缺乏應有的敏感度，我國應該建立與完善以醫療、養老 和失業為基本內容的并且能夠覆蓋全社會的社會保障體系與社會救助體系，同時我國還應該 大力發展消費信用。因為只有減少了其他因素對于居民儲蓄和消費的制約作用，才能夠增強 市場利率對于居民儲蓄和消費的彈性制約。
造成企業對于利率的變動缺乏應有敏感度的根本原因在于：各種所有制形態企業的融資渠道 不平等與銀行貸款對于企業投資的約束力下降。因此，我國應該加快建立與完善現代企業制 度、大力改革與完善社會投融資體制、積極采用按照市場供求變化為核心的利率市場定價機 制。因為只有增強了投資利率的彈性作用，基準利率的調整才能提高對于企業投資的約束力 。
(三)綜合運用各種政策工具
關鍵詞 基本公共服務 均等化 正義原則
中圖分類號：C939
文獻標識碼：A
一、基本公共服務均等化的政治含義
基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件。一般地說，基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務，是人們生存和發展最基本條件的均等。
基本公共服務均等化是在當前我國城鄉、區域和社會不同群體之間差距逐漸拉大的情況下提出的。作為緩解因發展不平衡所引發的群體間差距和地區間矛盾、實現社會和諧均衡發展的重要途徑，基本公共服務均等化體現的是一種公平正義的發展理念。“均等化”是一個與公平、公正、正義等緊密相連的概念。
保障這些弱勢群體基本的生存和發展條件，是社會政策公平正義的必需選擇，社會公平公正才應當是評價社會制度的基本尺度。并非要消除差別，而是要通過精心安排的社會基本結構，用偶然因素為最不利者謀利，在有利于社會之最不利成員的最大利益的前提下，使每一個社會成員都能夠得到實際利益。
二、從現階段的國情把握基本公共服務均等化
在我國，由于特殊的歷史原因，我國形成了城鄉二元經濟體制和城市偏向型的公共服務供給制度，導致了我國城鄉之間公民享受基本公共服務的機會不均等。消除城鄉差別成為基本公共服務均等化中的核心目標之一。當前選擇基本公共服務均等化制度安排，主要是基于三個方面的原因：一是消除地區間的差別；而是消除城鄉差別；三是消除因前兩者的差別產生的身份歧視。
在現階段，政府對公共資源的占有和分配的不公平、不公正的問題仍然較為突出，全體公民享有基本公共服務的結果不均等，公民平等的生存權和發展權還未得到切實保障，突出表現在：教育公平得不到保障；基本社會保障體系不健全和司法公正沒得到充分落實等方面。以為農民工及其子女爭取城市居民平等權利可以作為實施公共服務均等化的切入點，這也比較符合我國國情。
三、推進基本公共服務均等化
提供公共服務是政府的最基本職能。在推進基本公共服務均等化方面，各級政府充當著核心主體，承擔著義不容辭的主要責任。當社會弱勢群體的弱勢地位是由于制度安排的不平等而承擔了社會發展的代價時，政府有義務以調配的形式對他們進行補償。政府職責不僅在于保障“社會最不利者”基本的生活，更應為他們提供發展的基礎和平臺。
（一）公平分配地方政府轉移支付的資金。
公共服務的提供是政府的一種投資，在確定供給主體后，資金保障成了最為關鍵的因素。完善公共財政政策，科學、合理地轉移支付是實現均等化的最直接最快速的手段。然而大量的事實表明，地方政府對轉移支付的資金未必能做到公平分配。諸如，在經費缺乏情況下，部門間亂用、濫用、挪用資金等現象不斷產生，導致轉移支付的資金沒有被公平合理安排；公共服務部門未能把資金用于最需要的群體或地區，真正需要援助的對象沒能得到援助。
（二）取消二元發展格局，建立協調發展機制。
公平首要是機會公平。當前的戶籍制度，已超越單純的地理標識，形成了不同戶籍地區的居民在享受公共服務方面的巨大差距。改變二元發展格局，首先要改革戶籍制度，不再把戶籍作為享受公共服務的憑證；其次，逐步加大對落后地區的投入力度，政府必須實現公共服務支出的重心向農村和老、少、邊地區轉移，確保人人享有基本的教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安的服務。
（三）推進公共服務政策制定與實施的民主化、科學化，提高國家公務人員的責任意識及服務意識。
基本公共服務均等化的實現有賴于公共服務部門科學、民主地制定并實施公共服務政策。如果公共服務政策制定與實施不科學、不民主，缺乏均衡性、可行性、全面性、法制性，同樣會使理想的均等化目標夭折，政策背離公民實際需要，背離國家公共服務均等化目標。同時，由于部分工作人員的責任意識及服務意識不強、素質不高、工作態度不好，對政策誤解、曲解，或者不能嚴格按行政程序法施行，引發行政亂作為、不作為，導致公共服務不公平。實踐證明，行政問責制、合理的干部考核制度、聽證制度等，是保證公共服務政策科學制定與執行的科學化、民主化的有力舉措。
基本公共服務均等化一個相當復雜而艱巨的系統工程，實現基本公共服務均等化，需要科學合理的政策推進。一方面要認清哪些是目前能夠解決的問題；另一方面對需要解決的問題進行合理規劃，制定出長期和短期目標。認清阻力在那里，對科學有效地促進公共服務均等化，維護社會公平和正義很有必要。
（作者單位：中國礦業大學（北京） 2009級思想政治教育）
參考文獻：
近年來，全省各地深入開展社會保障工作，初步建立了以“兩個確保”、“三條保障線”為主要內容的社會保障體系，為我省經濟發展和社會穩定創造了良好的條件。為進一步做好全省社會保障工作，現將2001年全省社會保障工作考核目標任務分解下達各市，并就有關問題通知如下：
一、繼續鞏固“兩個確保”，維護社會穩定
各級政府和有關部門要按照中央關于確保當前、著眼長遠的要求，繼續把“兩個確保”工作擺在首要位置，做到目標、政策、工作要求“三個不變”，高標準、高質量地抓實、抓好，保證不留死角。繼續實行“三三制”籌資原則，調整使用結構，認真落實下崗職工基本生活保障資金。加快下崗職工基本生活保障與失業保險并軌步伐，確保今年80％以上市、縣（市、區）完成并軌工作，失業保險基金全年收入達到9．5億元、收繳率90％以上。
穩步提高社會保障基金支付能力，繼續做好養老保險擴面工作，加大財政支出結構調整力度，拓寬基金籌措渠道和途徑，努力實現養老保險基金全年增收15．72億元、收繳率達到95％以上、離退休人員養老金社會化發放率達到100％的目標任務。
二、積極推進城鎮職工醫療保險制度改革
努力擴大基本醫療保險的覆蓋面，爭取在今年底前全省80％以上的統籌地區建立基本醫療保險制度，覆蓋人數達到350萬人。11個市本級統籌地區年內要全面啟動，在制度創新、規范運作方面發揮示范作用。在基本醫療保險實施方案出臺的同時，進一步完善配套政策，抓緊出臺公務員醫療補助辦法，健全企業離休人員醫療費用保障機制，完善改制企業有關人員的醫療保險政策。結合市縣機構改革，理順管理體制，整體推進基本醫療保險制度改革，醫療衛生體制改革、藥品生產流通體制改革，促進改革總體目標的實現。
【關鍵詞】資本閑置資本保全資本增值資本折舊內部控制
投資人投資建立企業的目的是要使資本增值,即使企業價值最大化。為此,投資人將企業委托經營者經營,通過經營和管理實現企業的目的。由于所有權與經營權的分離,可能出現所有者與經營者目標不一致,因此,投資人對企業財務的管理即成為必要。
1投資人財務管理的目標
1.1確保資本保全是投資人財務管理的首要目標。投資人投資建立企業的原始資本只有在能夠保證其安全和完整的條件下投資人才愿意建立企業,以解決投資人資本閑置和社會就業等問題。投資人資本保全包括三個方面。
1.1.1投資人投出資本必須是在安全法律保障和可以控制的相關人員管理的條件下,才會建立企業并選擇經營者經營。因此,確保資本安全。
1.1.2投資人資本的保全不僅表現在投資人投入原始資本本身價值的保全,同時也包括了投資人投入原始資本最基本的增值。這種增值通過是以國庫券的利率來計量。
1.1.3投資人投入資本保全的實現具有時間性。投資人從投入資本到收回投資并取得增值是一個時間過程。因此,投資人在企業持續經營的期間內應當能夠通過折舊或紅利等方式取得投入原始資本價值抽獎和無風險收益。
1.2實現資本增值是投資人財務管理的終極目標。投資人投資建立企業的根本目的不僅在于資本保全,其終極目標在于實現資本的增值。資本增值包括這樣三個方面:
1.2.1資本有形增值,即投資人投資建立企業帶來的超過原始資本和無風險收益之外能夠確認和計量的價值。資本有形增值通常可以通過數學的方式加以確認和計量,計算出它的具體價值額。
1.2.2資本的無形增值,即投資人投資建立企業所創造無形資產所帶來的價值(如商譽、品牌價值等)。資本無形增值通常可以由社會公認權威機構進行評估確認,而其實際價值一般須通過交易才能實現。
1.2.3其他方面的利益,如企業的社會榮譽、投資人本人的社會聲譽及知名度等。這種利益也應當計入投資人資本增值之內,只是它的計量和確認難度更大,但確是客觀存在的。
2投資人財務管理的內容
投資人財務管理的基本原則是既不能干預生產經營,又必須維護投資人的資本權益,實現資本保全和增值。投資人財務管理的具體內容可因投資人的要求,經營者的素質以及企業經營環境等現實情況有所不同。主要包括以下幾方面。
2.1明確資本保全和增值的責任目標和考核辦法。投資人選聘合格的經營者實際上就是以是否能使資本得到保全和增值為前提的。一旦經營者選聘完成,投資人就應當以資本保全和增值為核心,明確相應的出資人就應當以資本促使和增值為核心,明確相應的資本保全和增值目標,建立相應的指標考核體系。使經營者圍繞這些指標展開經營工作。在此基礎上建立以資本增值為核心的考評辦法。明確獎懲標準并與經營業績掛鉤,使經營者業績能夠得到正確、合理的評價,以激勵機制促使經營者維護投資人的利益,同時實現其自身的價值。
2.2確定投資方向和決策程序。企業對外投資意味著投資資本的位移,這種位移移改變了投資人原來的預期,而且還帶來了新的風險。
2.3建立必須的內部控制,加強成本費用管理。為確保投資人資本保全和增值,建立和完善企業內部控制是投資人和經營者共同需要,內部控制能幫助投資人了解企業組織結構、運行程序、管理制度、業務處理方法等經營過程中的基本運行狀況,再借助企業財務報告等資料便能較為清晰地反映企業的經營狀況和發展趨勢。成本費用的增加會直接減少利潤,從而減少投資人的資本收益。。
2.4約束資產的使用,決定收益分配政策,經營權是由財產權派生出來的,經營者使用資產必須符合投資人的利益,與企業目標相一致。若變更資產的用途,從而影響投資人的利益。因此,投資人對于重大資產的使用必須進行約束,以保證資本目標的實現,投資人法定享有收益分配權,投資人決定分配收益政策應當兼顧企業的近期和長遠利益,還要兼顧企業員工、經營者的利益,以保持企業持續的發展能力。
2.5修理選擇會計政策,建立財務監督機制。會計政策涉及會計要素的確認和計量,而會計要素能否正確確認和計量直接影響企業資產和利潤的多少,影響企業財務信息的質量,對投資人的決策具有重大的影響。
3投資人財務管理目標的實現
投資人財務管理是一種戰略管理,是對投資企業重大決策和重大財務活動的約束,具有間斷性。投資人財務管理目標可以通過以下三個途徑實現。
3.1設定經營者的職業水準和基本組織要素。經營者的職業水準和基本素質在一定程序上決定了投資人財務管理目標的實現。經營者的職業水準主要包括:(1)對出資人財務目標的理解以及忠實程度。(2)經營所必須的知識和技能。(3)組織管理與人際溝通能力。(4)職業道德觀念。企業財務負責介財務管理的具體實施者應由投資人選定。
3.2確定基本管理制度和內部控制系統。基本管理制度包括:(1)組織機構制度。(2)基本會計政策。(3)財務管理制度。(4)內部牽制稽核制度。(5)決策程序制度等。在建立基本管理制度的基礎上,投資人應引導經營者建立內部控制系統,并確定主要的內部控制系統,確保企業高效、有序地運行,確保會計信息真實可靠,不使投資人資本或權益流失。
