發布時間：2023-10-26 11:28:59
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【關鍵詞】政府投資項目；代建制管理模式；投資控制體系；分離運作；代建收費標準
政府投資是整個社會投資的重要組成部分，主要是指以政府為主體，對資源直接進行配置的投資行為，對于加快公共基礎設施建設以及公益性設施建設，改善生態環境，促進經濟發展落后地區的經濟發展以及產業結構升級，促進社會經濟的快速發展都具有極其重要的作用。我國各級政府一直以來對直接投資項目采用單一的“財政投資，政府管理”的管理模式，這樣的管理模式基本上都是在一個系統中完成投資、建設、管理、使用等過程，極易出現各環節責任模糊，利益不清的問題。為此提出了代建制管理模式，政府投資項目實施代建制管理模式具有一定的優勢，但是在實際管理過程中也容易出現一些問題，下面筆者對政府投資項目代建制管理提出了幾點自己的看法。
一、政府投資項目代建制管理的重要作用
代建制管理模式主要是指政府選擇具有較高資質的項目管理公司擔任項目代建人，由項目管理公司全權負責整個項目組織管理工作，這樣就可以確保政府投資項目中投資、管理、使用等各環節的相互獨立，通過“他人”的專業化、市場化、社會化控制和管理實現項目管理目標，提高項目的投資效益。具體而言，政府投資項目代建制管理的重要作用具體體現在以下幾個方面：
（一）制定了科學、有效的投資控制體系
項目代建制管理模式下，每個工程項目建設階段都屬于一個統一的整體，通過投資限額制建立一套科學的投資控制體系。政府投資主管部門從制定項目建議書、研究投資機會階段就開始控制項目，進行項目的可行性研究時，前期公司會根據國家出具的可行性研究報告深度論證項目的投資以及規模等，為計劃部門批復項目提供相應的科學依據。項目設計過程中，設計單位會嚴格根據限額進行設計；項目施工過程中，代建單位會根據初步設計概算管理項目建設；竣工決算的過程中，仔細核算超出預期投資限額的部分，并且要求代建公司自己負責，如果決算比限額低，雙方可根據合約的比例進行分配。這種投資控制體系可以大大提高政府投資項目的投資控制效率。
（二）使政府投資項目各階段分離運作
政府投資項目實施代建制管理主要是在建設期間，分離出建設單位的職責，取而代之的是專業化程度更高的項目管理公司或者其他的建設單位，這樣就可以很好地解決以往管理模式中責任主體模糊、責任不明的弊端，通過合同的方式可以明確規定建設管理者、出資者以及使用方等各方主體的權利、責任以及義務。同時，項目代建制管理模式可以切斷項目建設方和使用方的利益關系，使用方可以不用直接參與到項目建設后，審計部門、財政部門等相關的政府部門會監督投資項目的具體實施過程中，這樣就可以形成有效的約束和激勵機制，嚴格控制項目的預期目標，提高項目管理水平。
（三）有助于高效整合資源，提高項目實際管理水平
政府投資項目實施代建制管理模式，政府會以招標的方式選擇專業的項目投資建設管理機構，這類機構往往會有很多專業人員，積累了大量的項目建設管理經驗，對于整個項目建設流程也比較熟悉。將投資項目委托給這種專業機構，可以有效提高項目管理水平。而且使用單位也可以不用投入過多的時間和精力在繁瑣的項目管理業務中，可以更好地做好自己的本職工作。
（四）充分引入競爭機制
市場經濟最突出的特征就是競爭，市場競爭遵循優勝劣汰的原則，有利于促進社會的進一步發展。代建制管理模式下，項目投資方可以以招標的方式選擇最合適的代建單位，而代建單位也可以以招標方式選擇最合適的材料供應商、設計單位、施工單位以及監理單位等。經過層層篩選，可以選擇出最有利于實現投資項目預期目標的項目建設參與主體，不僅有助于提高代建單位的管理水平，也有利于提高整個代建水平。
二、政府投資項目實施代建制管理模式中存在的主要問題
（一）代建單位的法律地位問題
實施政府投資項目的過程中，代建單位承擔項目法人的職能，這種情況以往的工程建設都沒有，因此在實踐的過程中可能關于代建單位履行職責相關的法律法規并不完善。換言之，國家的基本建設程序中并未在法律上充分明確代建單位的地位，這樣就不能得到各級政府以及相關建設管理部門的客觀支持和認可，在實際工作過程中可能會遇到很多困難和問題，尤其是辦理各種手續的過程中，可能有的部門不會承認建設單位的主體資格。
（二）代建單位培育的相關問題
國外發達國家已經普遍實施代建制管理模式，將項目委托給專業化的項目管理公司全權負責管理，但是目前我國項目管理中并沒有普及代建制管理模式，代建單位在項目管理方面的經驗也相對缺乏，項目管理水平和國外發達國家存在很大差距，因此很多業主都不愿意將項目委托給代建單位。建設部曾經在《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》中明確提出的，企業項目管理體系以及組織機構有待進一步完善，項目管理的計算機應用水平相對低下，缺乏高素質的優秀項目管理人才，這些問題都不利于代建制管理模式的順利、高效開展。因此，非常有必要加強代建單位的培育。
（三）代建收費標準問題
1.1投資項目前期可行性研究工作有待進一步提升
一是部分單位貫徹執行分公司投資項目管理制度不力，沒有做可行性研究；二是在項目前期管理上存在問題，對部分可行性研究報告的質量管理，也沒有到位沒有實行有效監督；三是沒有引入第三方評估機制，可行性研究報告的評估缺乏公正和公允性。正是由于可行性研究分析存在不足，對項目的各方面的研究和技術論證不夠，對項目的風險分析不足，導致了部分投資項目決策缺乏科學性。
1.2投資項目在整個建設期中的管理工作也有待加強
一是部分項目沒有真正實行市場化招標運作，導致了這些投資建設項目合同履行難以達標，項目進度、質量得不到保證，工程事故時有發生，投資成本居高不下；二是部分投資建設項目施工與監管沒到位，項目工程質量沒達標，因對部分油氣勘探開發項目施工與監管沒到位，工程質量難以達標，項目投資效益沒有達到預期；三是有些施工單位為了獲取高額利潤，在施工中偷工減料，虛報工作量，私自變更交底工作量，執行實施不到位，質量不達標。四是監管工作沒有完全到位，沒有對建設期全過程進行有效監管。
2進一步提升油田企業投資項目管理能力的對策
2.1建立責權明確高效運行的投資項目管理模式
針對油田企業對投資建設項目管理政出多門，投資項目管理的責任主體不明確，各自為政、多頭管理，各負其責又不知誰最后負責，相應職能部門管理職責不清、履行不到位、相互推諉甚至敷衍了事等方面存在的問題。建議成立重點投資建設項目聯合管理小組及“項目管理部”，對投資達到一定金額標準或投資風險特別高的重點項目，都應該交由“項目管理部”統一管理，真正做到提高項目管理主體對投資項目管理的積極性，從而促進投資項目的規范化管理。
2.2建立和實施科學的投資決策程序和方法
建立和實施完整的符合客觀規律的科學的決策程序和方法，是實現投資決策科學化的必要條件和根本保障。一是在決策信息的收集、整理和分析方面。在做投資決策時必須就市場、技術現狀、人力資源等方面的情況加強調查研究，堅持實事求是，一切從客觀實際和存在的客觀條件出發，這樣才會使決策有充分的依據，才能做出真正有效的決策。二是擬訂多種被選決策方案。決策就是從多種可選方案中，選擇出最優方案，可以這樣說．沒有選擇就沒有決策，因此擬訂預備多種被選決策方案是做出最優決策的基礎。三是從多種被選方案中挑選最優決策方案，經過嚴肅認真比較、評價和論證，對備選方案的可行性、經濟效果、作用意義的全面性、客觀性和真實性進行真實的認識，最終才有可能找到最優和滿意方案。
2.3建立有效的投資項目決策責任體系
實施對投資項目科學有效的決策，建立高效的決策責任體系，是江漢油田分公司實現決策科學化的重要保證。一是構建集權與分權相結合的投資決策機制。應該由目前相對集權的投資決策體制逐步向集權與分權相統一的投資決策體制轉變，構建集權與分權相結合的投資決策體制就是要求投資決策要去劃分層次。二是建立和完善對決策者的監督機制。在將相對集權的投資決策體制逐步向集權與分權相統一的投資決策體制轉變的同時，我們應該同時建立和完善對投資決策者和決策行為的監督機制，使投資決策單位和決策者權力和責任有機地結臺起來，增強投資決策單位和決策者的責任感，減少決策失誤。
2.4以項目關鍵要素為抓手強化投資項目過程控制
關鍵詞:低油價時代；油田企業；投資項目
根據目前的現狀來看，在原油的價格方面，有了非常大的改變，跌破了大部分石化企業能夠接受的底線。原油材料的成本大量上漲，使得投資企業的利潤逐漸降低，不僅不能從中獲得高的利潤，還反而會使得投資深陷其中，無法挽回，從而造成大的經濟損失。由此可見，改進油價時代油田企業投資項目的管理方法和降低投資風險，都顯得非常重要，只有促進投資項目的管理方法，才能夠保障投資項目的有效性[1]。
1項目管理中存在的主要問題
(1)對管理工作的認識不足因為相關投資的管理部門對投資項目管理工作的重要性認識不足，所以導致部分的企業認為項目中的審批程序只是一種形式，并沒有注重其審批程序，只是為了應對審批而走的過場，太過于形式化。而且項目建議書的內容與實際的情況不符，缺乏嚴謹的態度，從而出現管理工作不規范的現象，這樣便降低了項目管理的有效率[2]。(2)投資效益意識不夠濃厚在油田企業投資項目管理中，存在著投資效益意識不夠濃厚，效益低的現象。人人皆知，油田企業是國有企業，它是保證國家能源供應的重要因素，承擔著非常大的社會責任。在高價油時，有的為了達到更好的業績表現，忽視了生產效益的標準，這便對其投資的利潤以及現金的成本有一定的影響，便會降低企業投資今后的固定成本和企業今后的投資效益。所以相關項目的管理人員應該對其存在的投資問題起到大的重視。(3)管理方式較疏漏目前的項目管理方式比較疏漏，工作的管理質量需要大量的提升。在油田企業投資項目中，投資項目的管理直接關系到企業的發展效率及生存，油田企業的項目管理方式部分都較粗糙，存在著初審不規范、相關報告不嚴謹等問題。比如很多的企業單位對項目投資都進行的是粗略估算，導致得到的數據不夠精確，在后期的項目估算中通常會超出預算，然后又增加資金，從而使得整個項目的成本大量的提升。還有部分的企業單位對投資項目的管理審核做得不夠嚴謹，沒有專業的管理人員對其進行完善，審核的方式也不夠嚴格，使得整個審核形式都形同虛設，沒有按照規定進行初審，導致管理質量從中得不到提升，因此存在著投資預算不準確、功能過剩等不好現象[3]。
2低油價時代油田企業投資項目的管理方法
(1)加強宣傳力度在油田企業投資項目中，需要不斷的加強項目管理的宣傳力度，從而進一步的提升管理人員對其管理工作的深度認識，積極有效地創造良好的專業氛圍。根據各級各層對投資項目的管理要求來開展相關的專題培訓，以此提高項目投資決策的成功率以及工作有效率，使得企業獲得最大的經濟效益。(2)建立管控機制建立起有效的管控機制，降低油價波動所帶來的一些損失，要直觀理性地看待油價波動，在低油價時期時，不得隨意的評價油價，要客觀地分析低油價時期的發展趨勢，充分考慮低油價時期所可能面臨的經營風險，努力保持好油田企業的產量穩定性。油田企業的相關部門應該注重原油行業的發展趨勢，積極的采取相應措施，努力地減少油田波動所帶來的不良影響。(3)明確管理責任明確油田企業投資項目的管理責任，強化項目管理方案的可行性，有效地實施單位預審、油田初審以及總部審批的相關審查制度。在油田審查過程中，預審結果是主要的前置條件，在企業沒有完成項目預審的情況下，不可進入下一個工作環節。方案的審查需要重點防止出現能力富余、設計的標準過高、功能過剩的現象，要著重的提高項目管理的實用性及經濟性，切實的落實管理制度，使得管理人員明確的了解自身的管理責任[4]。
3結語
在低油價時期，必須要有一定的效益，油田企業才能穩定的生存，在油田企業投資項目的管理過程中，低油價對其提出了更高的要求。綜上所述，本文主要針對低油價時代油田企業投資項目管理中存在的問題及應對方法做了簡單闡述，從而得出，在我國油價的波動變化下，想要使得油田企業能夠正確地把握好投資方向及管理效率，只有通過更加扎實有效的管理制度，才能夠使得油田企業真正的轉變發展趨勢，從而獲得低成本的投資方式[5]。
參考文獻：
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[4]田雪峰,張田田,AnnRensel,等.油田企業投資項目EVA評價研究[J].中國石油大學學報(社會科學版),2014,(2):15-20.
根據全國煙草行業20__年整頓和規范市場經濟秩序工作會議和國煙辦〔20__〕135號、324號文件的總體部署，我公司按照9月20號全國煙草系統固定資產投資專項檢查電視電話會議和《關于煙草系統固定資產投資專項檢查工作安排的通知》（國煙辦綜〔20__〕372號）的具體要求，在認真組織企業有關單位學習文件的同時，積極深入地開展了我省企業固定資產投資專項檢查的自查工作，現將我省自查情況報告如下：
一、我公司及所屬企業固定資產投資管理制度建設及執行情況
1、固定資產投資管理制度建設情[！]況
____工業公司成立于20__年9月。根據國家局關于進一步加強對煙草行業重大投資管理要求，我公司于當年9月，成立了公司投資管理委員會（*煙工〔20__〕87號），主要負責公司所屬企業重大投資項目的審議和決定，并相繼制定了《____工業公司投資委員會工作職責》（*煙工〔20__〕159號）。20__年7月，為了加強煙草制品生產企業投資項目及非煙草制品投資項目管理，按照國家局有關規范要求，制定下發了《____工業公司關于煙草制品生產企業投資項目審批管理辦法》（*煙工〔20__〕185號）、《____工業公司關于非煙草制品投資項目內部審批管理規定》（*煙工〔20__〕186號）。
20__年12月，____工業公司完成合并重組后，為進一步加強投資管理體制建設，規范投資決策程序，強化監管機制，先后制定下發了《____工業公司對外事務印章使用規定（暫行）》（*煙工〔20__〕344號）、《____工業公司投資管理委員會工作規則（暫行）》、《____工業公司投資項目管理規定（暫行）》（*煙工〔20__〕194號）、《關于加強基建技改投資項目規范管理工作的通知》（*煙工〔20__〕216號）和《____工業公司固定資產投資審計實施辦法》（*煙工[20__]361號），進一步明確了工業公司及其所屬企業投資管理的權限、程序、操作過程以及必備的文件附件等。同時，所屬企業按照省公司的要求，相應制訂了一系列的管理制度（詳見企業附件）。
2、固定資產投資項目管理制度執行及監管情況
（1）嚴格項目程序管理。
為了進一步規范投資程序，我公司明確了省工業公司作為全省工業企業固定資產投資管理主體，公司綜合計劃部作為固定資產投資管理的具體責任部門。公司所屬各企業基建、技改部門受企業和工業公司綜合計劃部雙重領導，業務主要以工業公司綜合計劃部垂直管理為主，公司及所屬企業的固定資產投資管理必須在綜合計劃部的具體管理和指導下進行。
所屬企業上報的固定資產投資項目，按需要進行企業論證，并經企業投資管理委員會討論通過后，以文件的形式上報省工業公司。工業公司按照國家局批準的權限和要求，對于重大投資項目申請，組織專家論證后上報國家局，一般項目需要組織技術論證，經公司投資管理委員會討論同意，上報公司總經理辦公會議或總經理批準后執行。
（2）做好項目審批備案
根據我公司投資項目管理制度，對于企業權限范圍內的投資項目，公司要求所屬企業嚴格按照項目管理的要求，在企業進行備案，由省公司負責進行抽查。對于省公司批準的項目，由省公司進行檔案管理。同時，為了進一步強化我省的投資項目檔案管理，我們和北京五洲工程設計院聯合開發了“____工業公司投資項目管理信息系統”，進行具體的監管工作。有關建設項目按照《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[20__]20號）、《__省企業投資項目備案暫行辦法》（蘇政發[20__]38號）以及地方政府關于投資項目備案暫行辦法的要求，做好了地方政府備案工作。
（3）執行項目的審計和監督制度
在《____工業公司固定資產投資審計實施辦法》中，首先對固定資產投資項目進行分級管理、合理授權，明確實施項目權限。第二，為加強固定資產投資全過程管理，合理控制造價，明確了跟蹤審計和決算審計的內容，將合同條款和工程進度、工程量、工程質量考核相結合，嚴格控制付款進度。第三，為加強固定資產投資審計項目的管理，建立了相應的考核制度，有效保證保證固定資產投資審計管理。這樣在項目執行過程中，就形成了企業的審計部門、第三方審計、地方政府的紀律監督部門相互牽制、相互制約的有效的內部監督制度體系。
二、我省固定資產投資專項檢查工作開展情況
根據國家局20__年全國煙草行業整頓和規范市場經濟秩序工作會議，和全國煙草行業發展計劃會議有關規范固定資產投資管理專項規定，我公司按照國煙辦〔20__〕135號文件中對固定資產投資管理專項檢查的要求，于20__年5月份組織了全省所屬企業固定資產投資的專項檢查活動。7月份，結合國家局下發324號文件《關于20__年加強工程投資項目管理監督的
實施方案》，制定了我省有關在固定資產投資方面的貫徹文件，并按照要求進行了任務分解、責任到人，20__年8月底，我省所屬企業均基本完成了固定資產投資方面的自查工作。1、投資項目自查的過程和方法
20__年9月下旬，根據國家局全國煙草系統固定資產投資專項檢查電視電話會議工作部署，和《關于煙草系統固定資產投資專項檢查工作安排的通知》（國煙辦綜〔20__〕372號）要求，我公司組織了認真的傳達和學習，并按照電視電話會議和文件要求，在工業公司所屬企業自查的基礎上，由公司牽頭再次組織一次全面的檢查。
為更好的貫徹落實全國煙草行業整頓規范工作會議的要求，工業公司制定了《____工業公司關于貫徹落實整頓規范工作六個實施方案的工作意見》（*煙工〔20__〕268號文件），明確了各個方案的責任部門、工作內容和完成時間。其中《關于20__年加強工程投資項目管理監督的實施方案》由綜合計劃部牽頭組織，審計部、財務管理部、監察部配合實施。各所屬單位根據《工作意見》的總體安排，制定了各自工作安排，并上報了工業公司。
20__年5月上中旬，工業公司組織固定資產投資項目檢查組，對全省公司系統固定資產投資項目進行了專項檢查。
檢查方式主要是按照國家局、省公司近幾年審批的固定資產臺帳，查閱相關直屬單位固定資產投資管理各類項目的合同、標書、批復文件等相關資料，并進行了實地檢查。通過檢查摸清了公司所屬各單位近幾年的固定資產投資管理的基本情況。
2、加快項目管理信息系統實施工作
為了適應我省固定資產投資項目的集中管理要求，我公司組織開發了“____工業投資項目管理信息系統”。系統管理主要分為兩個方面：一是今后凡屬于國家局（總公司）、工業公司批準的基建、技改項目從投資項目立項開始，必須將各類原始資料錄入“投資項目管理信息系統”，以便于國家局（總公司）和工業公司技術查詢和控制，對于沒有錄入系統的項目一律不予批復和實施。二是對于____工業公司成立以來（20__年9月）所有已完成的基建、技改項目，按照項目的實施順序，補充錄入，便于跟蹤項目實施，指導和協調項目的管理。目前，此項工作正在有條不紊的進行之中。
三、我省工業系統固定資產投資項目的自查情況
1、全省工業系統累計完成投資自查情況
20__年1月1日至20__年6月30日，全省工業系統經批準的項目總投資金額202169.06萬元，實際發生的投資金額160303.6萬元。
2、全省工業系統完成投資項目分類統計
20__年1月1日至20__年6月30日，全省累計完成投資項目
299個。其__機設備購置項目113個，基本建設項目23個，技術改造項目186個。
3、國家局批準的重點投資項目概況
（1）__卷煙廠重點技術改造項目執行情況
__卷煙廠本期基建技改項目主要包括“十五”后期技術改造項目、制絲配套設備和物流系統技術改造項目、南廠區新建生產輔助綜合樓項目、煙草專用機械購置、澄城分廠煙草專用機械購置、澄城分廠制絲線技術改造項目等，上述項目分別由國煙計[20__]562號、[20__]874號、[20__]631號、[20__]876號、[20__]306號和*煙工[20__]302號文件批復。“十五”后期技術改造項目批復建筑面積39300㎡，批復投資18600萬元；制絲配套設備和物流系統技術改造項目批復投資19000萬元；南廠區生產輔助綜合樓項目批復建筑面積21000㎡，批復投資18680萬元（待建）。
（2）淮陰卷煙廠重點技術改造項目執行情況
淮陰卷煙廠本期技術改造項目主要包括“十五”后期規劃調整項目、62畝土地搬遷工程、煙葉倉庫建設項目和其他相關配套工程，上述項目分別由國煙計[20__]183號文件、國煙計[20__]814號文件、國煙計[20__]178號文件和____工業公司相關文件批復。“十五”后期規劃調整項目批復建筑面積65000㎡，批復投資17500萬元。煙葉倉庫建設項目批復建筑面積5__0㎡，批復投資7700萬元。
（3）南京卷煙廠重點技術改造項目情況
南京卷煙廠現有制絲及卷接包車間受原設計限制，不能適應制絲生產分組加工的需要。為進一步打造中式卷煙特色工藝，繼續保持“南京”品牌良好的發展態勢，根據南京市人民政府市長辦公會議紀要（20__年第15號），南京市政府提供300畝土地用于南京卷煙廠的技術改造工程。由于土地拆遷難度大、耗費時間長，經南京市人民政府協調，需要按照拆遷進度支付300畝土地出讓金。如不及時按照拆遷進度繳納土地出讓金，南京卷煙廠將失去進行技術改造的空間。____工業公司根據拆遷進度分別批準南京卷煙廠支付土地出讓金987.84萬元、919.24萬元、823.2萬元。目前，土地拆遷事宜已接近尾聲，項目進入供地階段。
（4）格瑞公司投資項目情況
格瑞公司本期基建項目主要包括倉庫樓和浴室綜合樓項目，分別由*煙工[20__]165號（改工業備字[20__]0008號）和改投資備字[20__]0042號文件批復。倉庫樓批復建筑面積8000㎡，批復投資980萬元。浴室綜合樓項目批復建筑面積1300㎡，批復投資298萬元。項目實施過程規范，均已經按規定向相關部門報批、備案。
（5）南通煙濾嘴有限責任公司投資項目情況
____工業公司以*煙工[20__]85號文批準南通煙濾嘴有限責任公司生產車間改造項目，批準投資520萬元；后南通煙濾嘴有限責任公司根據南通市環保局和南通市規劃局意見分別于06年11月20日和07年3月28日對初步設計進行了變更，申請增補費用480萬元，____工業公司論證后以*煙工[20__]235號予以批準。該項目于20__年1月開工，目前主體結構已封頂，正在進行公用工程設備安裝工作，預計11月份投入使用。
四、我省在固定資產投資項目管理中存在問題及情況說明
按照國家局、省工業公司有關投資項目管理規定，在工業公司組織的檢查和企業自查中，主要發現了以下投資過程中的問題：
1、項目招標超前的問題
淮陰卷煙廠在國家局批準“十五”后期規劃項目后，因地方政府征用土地拆遷時間影響了總體規劃的實施，后根據拆遷后的情況結合企業的總體規劃要求，省公司以*煙工[20__]205號文件，上報了《關于上報____工業公司所屬淮陰卷煙廠“十一五”技術改造項目申請報告的
請示》。由于企業考慮到實施期間正值企業所在地淮安的雨季，以及部分項目整體性、連續性和相關性等方面的問題。先期對部分項目進行了招投標工作，并簽定了相關合同。在省公司5月份組織的專項自查中，及時發現并制止了該問題。省公司要求淮陰卷煙廠全面停止合同執行，以國煙計[20__]183號文批復的17500萬元投資金額為準，不得再進行施工，等待國家局的批準文件。目前該項目投資全部停止，投資金額控制在國家局批準的17500萬元以內。2、存在項目先期運作的問題。
20__年國家局以國煙計［20__］562號《關于__卷煙廠“十五”后期技術改造項目的批復》，批復了__卷煙廠“十五”后期技術改造工程。__卷煙廠在總體規劃項目的實施過程中，因考慮實施項目施工的優化和項目報批時間，在實際施工中對高架庫物流系統、鍋爐房、部分附屬工程等部分建設內容在沒獲得批準的情況下，先期進行了項目的招標和部分的實施，涉及的先期投入金額80萬元。為此，我公司向國家煙草專賣局轉報了__卷煙廠的檢討，得到了國家局領導的諒解，對配套項目及時給予了批復。
3、部分項目超支問題
__卷煙廠在實施國煙計［20__］562號《關于__卷煙廠“十五”后期技術改造項目的批復》項目中，由于先期對項目設計要求不高，后考慮到地質條件復雜，防火、環保、節能要求提高，原材料價格上漲和設計變更等原因，造成了工程實際發生費用超出了預算批復投資額約3500萬元。雖然在在批復總投資15%以內，但是在項目的報告中未做具體的匯報。
五、相關建議
1、加快出臺相應的投資項目管理制度。
國家局組織進行的實施六個方案中，關于20__年加強工程投資項目管理監督的實施方案，提出的《煙草行業投資項目招投標實施辦法》，目前尚未出臺，使得在對照檢查、制度修改等方面缺乏明確的執行標準。
2、有關投資項目的建設標準不應一刀切
對技改投資的建設標準方面，以企業年實際產量（年生產能力），職工人數等因素，劃定投資總額范圍，生產用房、輔助用房、辦公用房及附屬設施的建筑面積以及單位面積的施工標準，應修改后出臺。但是應考慮到各省的發展情況不一，地方建設相應的要求不一，以及各省的發展要求等方面的問題，不宜規定過細、限制過死，具有一定的彈性，便于固定資產投資項目的實際操作。
3、建議國家局組織開發統一的固定資產投資項目管理信息系統
為規范煙草系統的固定資產投資的管理流程，提高管理效率，增強管理透明度，建議國家局組織開發統一的固定資產投資項目管理信息系統，內容主要包括：固定資產投資項目的招投標管理、投資項目的合同管理、投資項目的資金給付管理、投資項目的統計管理等。同時適當增加系統管理及數據錄入人員的數量。
4、建議在技改項目中對節能減排給予傾斜。
關鍵詞：政府投資項目；代建制；組織模式；項目管理；合同模式
中圖分類號：F282
文獻標識碼：B
文章編號：1008－0422(2012)02－0090－02
1、引言
政府投資項目主要是指政府投資的基礎設施和社會事業項目。政府投資項目代建制是改革帶來的新生事物，而我們的任務是在研究和實踐中針對代建制模式的特點來促進項目的合理運作。
2、代建制提出的背景
長久以來，我國政府投資項目采用自建制模式，即由建設單位臨時組建基建班子進行建設管理。基建班子通常由一些非專業人員組成，缺乏必要的技術經濟知識和項目管理經驗，再加上自建制模式下“投資、監管、建設、使用”四位一體，因而造成“三超一拖”(超投資、超規模、超標準、拖工期)現象。
為轉變這種建設模式帶來的負面效應。代建制改革應運而生。2004年7月16日，國務院了《關于投資體制改革的決定》(國發[2004]20號)，進一步指出：“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。”
因此，政府投資項目代建制是指政府投資的非經營性項目，委托有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的企業，建設單位(使用單位)組織和管理項目的建設。
3、代建制組織模式的特點
政府代建項目從委托主體角度分析，其委托組織模式可分為二種形式。一種是政府職能部門直接委托代建單位進行管理，在政府單位和代建單位之間確立代建委托關系，雙方履行各自權利義務。還有一種是在政府職能單位下設立投資公司，再由投資公司設立項目公司，最后代建委托關系在該項目公司與代建單位之間確立。
如果從代建制委托的客體來看，代建制委托可以分為二類。一類是政府專設代建機構模式。這是指在政府主管部門下面，設立政府性質的代建制企業，統一負責本級政府所有的非經營性投資項目的建設。還有一類是政府選定代建公司模式。即政府主管部門直接指定或采用公開招標的方式選擇項目管理公司，由該項目管理公司負責本級政府某個非經營性投資項目的建設。
若從代建項目管理與各方的關系來看，代建單位受到政府委托單位和建設單位(使用單位)的監督。另外，有些政府單位還通過招標等方式選擇投資監理單位對代建單位進行投資監控，財政評審機構會對代建單位進行投資評審，而審計機構對代建單位實行審計監控。
4、代建制管理模式的特點
代建項目管理中，代建單位受政府部門委托，建設單位(使用單位)進行項目管理，建設單位將大量項目管理權限轉移給了代建單位。但是，代建單位并沒有完全具備作為建設單位的充分條件，它在項目管理中仍然受到嚴格監督，諸如投資決策權和資金撥付權等一些重要權力均受到權限的嚴格限制。
管理范圍方面，建設單位的項目管理大體可分為前期策劃、規劃設計、組織實施、竣工收尾四個階段。全過程代建包括從決策立項直至保修結束，對于全過程代建而言，項目建議書已經政府部門批復，其工作實質上從組織可行性研究到項目收尾結束。根據項目需求，全過程項目代建又可以拆分為前期代建和實施代建二種類型。對于前期代建，其工作從組織可行性研究到規劃設計結束。而對于實施代建。其工作從實施階段直到項目竣工。相比而言，全過程代建可以確保工程開展的連貫性，更有利于項目管理目標的有效實現。
另外，代建制相對國際上通行的項目管理模式，其特色同樣可見一斑(見表1、表2)。
因此，不管是合同關系也好，還是管理范圍也好，我國推行的工程代建制與國際上定義的PMC模式最為相似。但我國的工程代建制僅適用于政府投資項目，而國際上的PMC模式則沒有這個限制條件。
如果單從實施階段的角度來看，代建制又與EPC模式類似。但是，EPC模式主要負責工程部分的具體實現。代建制模式從事的主要還是管理和協調的工作，并不去從事工程的實地建設。
5、代建制合同模式的特點
政府機構選定代建單位之后，就需要與代建單位簽訂代建合同。目前，主要有三種類型的合同模式：①政府投資主管部門與代建單位簽訂代建合同。②政府投資主管部門確定代建單位后，由代建單位與使用單位簽訂代建合同。政府投資主管部門與代建單位、使用單位簽訂三方代建合同。
無疑，三方代建合同的結構優勢最為明顯。一方面，合同規定了各方的權利、義務及責任，可以充分發揮三方當事人在工程建設中的積極性：另一方面，這類合同可以實現三方當事人的相互制約，構成監督管理體系的基礎。
6、基于代建制模式的要點問題探索
基于代建制模式有許多問題值得探討。①組織模式方面。在代建制向政府選定代建公司模式的轉變過程中，如何爭取類同于政府專設代建機構作為政府人的管理協調優勢便是一個問題。建議可制定多些配套的規章和制度來規范行業的工作標準。②管理模式方面。代建單位從合同關系來講類同于項目總承包。從其工作性質來看是項目管理，這就存在代建單位有限注冊資本與大額履約保函之間的矛盾。因此保函金額以不超過投資總額的10％為宜，或以代建服務收費為基數計取，具體視代建單位的風險承擔能力和項目投資情況確定。③合同模式方面。目前各地代建合同文本尚未統一，在實際應用中還有待完善深入，關于代建項目的執行過程尚需要一定的細則以便三方遵守，并在專用條款中明確。
【關鍵詞】 代建制 取費模式 項目管理 激勵機制
一、引言
在我國經濟的高速發展過程中，政府投資對經濟增長的刺激效應十分顯著，尤其在基本建設領域，政府對公共基礎設施項目和社會公益項目等的投資數量與規模相當巨大。但傳統的“建設單位自營型”、“基建處型”、“臨時機構型”和“工程指揮部型”等項目管理模式已明顯不能適應市場經濟的要求，“投資、建設、管理、使用”多位一體的體制使得政府投資項目“三超”現象嚴重，投資效益低下，工程質量不高，社會資源浪費，滋生。在此情況下，部分城市率先開始了對政府投資項目管理模式的改革與探索，代建制應運而生。
代建制是我國政府投資項目管理制度的創新，它同時包含了政府投資體制和工程建設管理制度的創新。2004年7月國務院頒發的《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號文）中明確提出，“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交使用單位”。
代建制推行以來，工程項目的管理更趨專業化，“三超”現象得到控制，管理成本降低，遏制了權利尋租與腐敗問題。但實踐過程中代建制也暴露出一些問題，其中代建制的取費標準成為比較突出且亟待解決的問題之一。
二、現行代建制取費標準的不合理性
目前代建制的推行還處于初級階段，國家對于代建取費標準無統一規定，各地在實際操作中基本都是按照2004年《財政部關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見》（財建〔2004〕300號文）的相關規定執行：代建管理費“按不高于基建財務制度規定的項目建設單位管理費標準嚴格核定，并計入項目建設成本”。其中，“建設單位管理費是指建設單位從項目開工之日起至辦理竣工財務決算之日止發生的管理性質的開支”。但是，在理論和實踐中，以建設單位管理費作為代建管理取費的標準和上限都是不合理的。
通過表1的對比可以看出，傳統的建設單位管理費和代建管理費在工作內容、費用構成和所承擔的責任風險方面都是不同的。若簡單地將代建行為理解為代建單位代替建設單位履行部分職責，而就此按照分蛋糕的方式將代建工作所對應的部分建設單位管理費作為代建費用的話，就忽視了代建單位作為“以盈利為目的的企業法人”同事業單位兩者性質上的區別，此計算方式下的代建費用既無法對代建單位在代建過程中的所有必要資源消耗予以補償，更沒有利潤、風險和稅金方面的考量。
另一方面，以建設單位管理費為上限使得代建管理取費標準過低。通過將建設單位管理費取費標準與我國現行的幾種專業服務及美國、德國的項目管理服務取費標準對比可以看出（見表2），建設單位管理費的費率明顯較低。對于成本和時間投入都相對較多、工作內容與風險責任都相對較大的代建單位而言，如此低費率的收費標準遠低于其正常管理成本，不僅無法吸引高素質人才、不利于代建單位的發展，更會對代建制的推行產生影響。
國家推行代建制的目的就是通過市場化的手段改革傳統政府投資項目管理模式，借助專業化的技術力量實現建設工程項目管理的提升。從等價交換的角度講，要獲得比原管理體制下更好的項目管理服務，就需付出比建設單位管理費更高的價格來購買服務。合理的代建管理費也將吸引更多優秀的人才和企業進入代建行業，推動代建業的成長與發展。
三、代建制合理取費模式探析
如何科學合理地計算代建費一直是困擾我國工程咨詢業的難題。結合國內外項目管理及咨詢服務的實踐，常見的計費方式有“工程造價百分比法”、“固定總價法”、“薪金乘以系數法”、“按時計算法”、“成本加利潤法”和“激勵制度”等。
1、工程造價百分比法
工程造價百分比法即按照工程項目工程投資總概算的某一百分比進行計費，如建設單位管理費。這種計費方法在我國應用較多，操作簡便，但如何科學測算出合理的費率是其難點。
工程造價百分比法不適用于代建費的計算。如前所述，代建單位在項目前期就已經介入，從工程概預算到竣工決算的確定都需經過代建單位的認可。當代建費以工程總投資為計費基數時，節約投資勢必牽連到代建單位的經濟利益，這將影響代建單位對投資控制、方案優化的積極性，使其可能無法充分代表并維護業主方的利益。
2、固定總價法
固定總價法是由代建單位根據工作內容、難度和風險等進行綜合分析后對交鑰匙工程測算出的代建管理服務費的閉口包干價，由固定總價和可調整新增加工作量而引起的管理費用增加部分組成。此種計費方式下業主方的風險較小，通常適用于有明確的項目目標及服務范圍、規模小、工期短、相對簡單的工程項目。
3、薪金乘以系數法
薪金乘以系數法，即按所有參與項目管理的工作人員的實際工資為基數乘以一個系數，該系數包括了公司的管理費和稅金、利潤等。此方法中工作人員數量及薪金標準較難確定，常用于項目前期服務，對項目目標、服務范圍沒有明確要求的情況下，在我國應用尚不廣泛。
4、按時計算法
對一些管理類的咨詢項目常采用這種按時間收費的方式，比如，美國大型咨詢公司每小時收費約300―350美元，我國《建設工程監理與相關服務收費管理規定》中高級專家的工日費用標準為1000―1200元。此方法多用于臨時性、短期的服務項目。
5、成本加利潤法
成本加利潤法中的成本即指項目管理單位在該工程所投入的全部管理成本，包括直接成本（人員工資、福利等）和間接費用（行政費、稅等），利潤（酬金）部分通常在合同確定前預先確定。此種計費方式可以使雙方風險分擔、利潤共享，在國外應用較普遍，但實際操作中管理成本的確定是難點。
6、激勵制度
在我國各地試點過程中，為了對代建單位產生激勵，多采用將項目投資節余的一部分作為對代建單位的獎勵，例如浙江省規定，“按節余資金的10%―30%提取獎勵”。這樣代建單位的收益就由部分建設單位管理費和獎勵兩部分構成。但是單純以投資節余分成的方式作為獎勵會帶來一定的負面影響，代建單位有可能為片面追求投資節余而降低工程質量、忽視使用單位的合理需求。而且，從實踐結果看，代建單位基本享受不到投資節余的成果，無法參與分成的使用單位也會竭力將其辛苦爭取來的投資全部投入到項目中去。因此，將代建單位的收益與項目投資掛鉤的方式不妥。如果要采取激勵制度，則應將項目管理的質量、進度等與投資節余一并納入考核體系，同時，更多地采用非物質獎勵的方法對代建單位予以鼓勵，培養更多高素質的代建服務公司。
代建制是一種管理制度的創新，它不是一種具體的工程項目管理模式，代建制可以通過多種工程項目管理模式予以實施。通過對上述常用項目管理計費方式的比較分析，筆者認為，代建項目的取費模式應是根據項目類型、內容、風險的不同來選擇不同的計費方式，甚至是多種計費方式的組合。代建管理費的取費方式和標準宜更多地借用市場化的手段，依靠市場進行調節。同時為了避免惡性競爭，國家宜出臺相應的配套政策，以政府指導價的形式確定代建取費的下限。
四、結束語
合理的代建取費不僅直接影響到代建單位的工作積極性和代建項目的管理質量，更關系到代建市場的培育與發展，決定我國政府投資項目管理制度改革的成敗。目前我國的代建制探索尚處于起步階段，政策配套還不完善，過低的取費標準會影響代建行業的發展。我們應放寬思路，在政府的監管下充分借助市場的調節作用使代建管理費用更趨合理化，同時不拘泥于某種特定的計費方式，根據項目的特點，因時制宜、因事制宜地加以選擇，以促進代建管理服務市場更健康穩定地向前發展。
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政府投資項目建設涉及公眾利益，事關政府形象。為進一步加強政府投資項目管理，建立決策科學、程序嚴密、運行規范、監管嚴格的政府投資管理體制，根據《浙江省政府投資項目管理辦法》(省政府185號令)和《*市政府投資項目管理辦法》（市政府62號令），結合實際，提出以下意見。
一、進一步完善政府投資項目前期管理
嚴格立項審批。實行立項會審和設計方案招標制，立項審批工作由發展計劃行政主管部門負責，組織財政、國土、建設、規劃等部門，根據上報項目情況，邀請相關專家參加，定期召開項目立項評審會。特別重大項目可單獨召開立項評審會。
加強概預算審查。政府投資項目概算審查由發展計劃行政主管部門負責，會同財政、國土和有關行業主管部門等評審后核定，發展計劃行政主管部門的主要領導為責任領導。施工圖預算（標底）審核由財政部門負責，聯合招投標行政監管部門共同審核把關。建立健全概預算審查責任考核機制。
完善招投標制度。政府投資項目一律采用工程量清單方式進行招標，提供的工程量清單在對材料、器具及設備的價格原則上取消暫定價，由投標人自主報價一次確定，并作為價款結算的依據。未通過施工圖預算審查的項目不得組織招標。特殊項目需要招投標，但無工程量清單的，應由建設單位的行政主管部門向同級政府書面請示。具有通用技術性能標準或招標人對技術性能沒有特殊要求的簡易工程，實行低價中標制度，并配套實行中標人履約擔保制度。規范投標人資格預審，制訂統一的資格預審辦法。完善專家評標工作制度，政府投資項目業主單位一般不參加評標委員會，評標專家全部從專家庫中隨機抽取。業主單位確需參加評標委員會的，應由建設單位的行政主管部門向同級政府書面請示。實行代建制的項目，代建單位一律不得派代表參加評標委員會。專家評標結果在一定范圍內公開，對出現三次以上非正常打分的專家評委，取消其專家評委資格。進一步加強對投標人和招標機構的監督管理，依法實施招投標市場準入管理制度。
二、進一步規范政府投資項目的變更審查
明確工程變更的審批責任。財政部門是工程變更審批工作的責任部門，財政部門主要領導是工程變更審批工作的責任領導。
規范工程變更的報批程序。政府投資項目建設中的工程變更要填寫統一的工程變更報批單，嚴格按程序報批。單項變更額在20萬元以下的工程變更，由項目行業主管部門審批，報財政部門備案；單項變更額在20萬元以上（含20萬元）的工程變更由財政部門審核后，報同級政府審批。對項目變更累計超出項目主管部門概算批復投資的，項目建設單位應向原項目審批部門提出調整概算申請（含調整概算書），經項目主管部門審核后，報同級政府審批。工程變更審查要在規范的前提下，力求高效。技術性的工程變更應有專家評估意見。未經審批的工程變更不得實施。
加大對違規變更的處罰力度。在工程結算、竣工決算和國家審計中，工程違規變更所涉資金不予撥付，已撥付的要予以追回，并追究相關責任人責任。
三、進一步加強政府投資項目的后續監管
強化工程資金監管和審計監督。財政部門負責政府投資項目資金財務活動的管理和監督，嚴格審核工程結算和竣工決算，公開招標確定委托審核的社會中介機構，嚴格監管工程建設中的資金使用情況，按工程建設進度及時撥付工程款，從嚴掌握工程管理費開支。審計部門依法對政府投資項目概算的執行情況和決算進行審計監督。政府投資項目審計要編制年度計劃，每年按時將審計計劃登報公告、公開招標確定協助審計的社會中介機構、公布項目的決算審計結果，審計結果要及時報送同級政府及相關職能部門。對審計中發現的問題相關職能部門要相互協作配合，及時處理。工程結算、竣工決算和審計監督要提高效率。竣工決算未經審核審計的建設項目不得辦理竣工驗收手續。
嚴格竣工驗收標準。政府投資項目的竣工驗收要嚴格對照審批部門批準的項目建議書或可行性研究報告、初步設計、施工圖等相關文件實施。在工程質量的核定、竣工決算完成后，政府投資項目按照工程規模大小和復雜程度，組成驗收委員會或驗收組進行綜合驗收。竣工驗收由發展計劃部門負責，驗收委員會或驗收組由行業主管部門、財政、國土、審計、環保、質監、規劃、消防、檔案等相關部門組成。專項竣工驗收要提高效率，能聯合組織的要聯合進行。
加大責任追究力度。行政監察部門要全過程介入政府投資項目的監督，對失職瀆職、、的有關部門、責任領導和責任人員，要按規定追究責任，真正把違規處罰和責任追究工作落到實處。
【關鍵詞】投資；項目前期；管理；審批制；核準制；備案制
隨著《國務院關于投資體制改革的決定》深入貫徹，在投資項目管理中，落實了以人為本的科學發展觀，投資管理體制、理念和方法都不斷在轉變。在國家宏觀調控下，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，確立了企業在投資活動中的主體地位，落實企業投資自，誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險，政府和其他市場經濟主體進行合理分工。因此，針對不同的投資主體，實行了不同的管理制度和方法，采用了不同的管理流程，采用了更加有效靈活的管理手段。本文對投資項目前期管理的改革內容進行歸納整理。
一、項目前期管理制度和方法改革的主要內容
1.逐步建立和規范針對不同性質項目的三類項目管理制度：審批制、核準制和備案制。審批制是適用于政府投資的項目，使用財政性資金項目。核準制是適用于重大項目和限制類項目。備案制是適用于審批和核準目錄范圍的企業投資項目。其作用分別是：（1）審批制的作用是合理界定政府投資范圍、健全政府投資項目決策機制、規范政府投資管理、簡化和規范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權限、加強政府投資項目管理，改進建設實施方式。（2）核準制的作用是維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷，外資項目還包括嚴格市場準入、管理資本項目、維護國家經濟安全。備案制的作用是發揮市場配置資源的基礎性作用，落實企業投資自，確立企業在投資中的主體地位。
2.逐步由相對單一的項目決策模式向綜合化、多元化決策模式轉變。投資體制改革前的決策模式是不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質，一律按投資規模大小分別由各級政府及有關部門審批。這是計劃經濟體制的管理模式。投資體制改革后，采用了新的綜合化、多元化決策模式。明確了規劃對投資項目的指導和約束作用。明確了產業政策對投資項目的指導和約束作用。不僅決策依據多樣化，而且決策主體也多樣化。
3.進一步規范項目評價、項目評估、項目申請等工作的管理。國家發改委頒布了一系列關于實行規范化管理的文件。對核準項目申請報告、評估報告、外國政府貸款項目、外商投資項目、國際金融組織貸款項目的管理都進行了規范，涉及到內容和深度的要求。咨詢工程師在編制可行性研究報告和項目申請報告時，要區分兩者的不同。
4.進一步明確項目前期管理的責任主體和職能劃分。按照現行的規定，發展改革委員會是政府投資主管部門，牽頭負責投資項目的前期管理工作，城鄉規劃、國土資源、環境保護、建設和統計等部門分兵把守，從不同的角度對投資項目進行必要的管理。
5.進一步明確項目前期管理的工作程序。在綜合化、多元化決策模式下，投資項目的前期管理責任主體呈現多元化，并且在項目決策過程中發揮著重要的作用。因此，投資項目決策的過程，也就面臨工作程序的先后流程問題。不同的項目在三類項目審批制度要求下，其前期管理工作的先后流程有較大的差異，但規范化、程序化、標準化必是未來發展的趨勢。
二、投資項目前期管理的操作要點
2007年11月17日，國務院辦公廳了《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》 （【2007】64），要求進一步加強和規范新開工項目的管理工作，以滿足加強和改善宏觀調控的需要。這一通知的精神，集中體現了2004年《國務院關于投資體制改革的決定》頒布實施之后，國家關于投資項目前期管理的一系列制度、政策和方法，不斷深化改革的主要特征和要求，值得認真學習和深刻領會，以滿足未來投資項目申報和管理的需求。滿足投資項目新開工條件的過程，就是投資項目前期管理要求和完成項目申報的過程。
（一）投資項目獲準的所需條件
1.符合國家產業政策、發展建設規劃、土地供應政策和市場準入標準；
2.已經完成審批、核準或備案手續；
3.規劃區內的項目選址和布局必須符合城鄉規劃，并依照城鄉規劃法的有關規定辦理相關規劃許可手續；
4.需要申請使用土地的項目必須依法取得用地批準手續，并已經簽訂國有土地有償使用合同或取得國有土地劃撥決定書；
5.已經按照建設項目環境影響評價分類管理、分級審批的規定完成環境影響評價審批；
6.已經按照規定完成固定資產投資項目節能評估和審查；
7.建設工程開工前，建設單位依照建筑法的有關規定，已經取得施工許可證或者開工報告，并采取保證建設項目工程質量安全的具體措施；
8.符合國家法律法規的其他相關要求。
（二）投資項目前期管理的聯動機制
各級發改委、城鄉規劃、國土資源、環境保護、建設和統計等部門要加強溝通，密切配合，明確工作程序和責任，建立新開工項目管理聯動機制，各相關部門各司其職，應盡責任，依法行政。不同性質的項目執行不同的管理程序和申報流程。
