發(fā)布時間：2023-10-13 09:37:42
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地利用總規(guī)劃樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：土地利用 總體規(guī)劃 實施評價 建議
中圖分類號：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：
前言
土地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，長期以來，許多地方不重視土地資源的合理劃分和利用，缺乏長遠(yuǎn)眼光，導(dǎo)致各種用地堆積，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和人口的增加，用地緊張，在不同地區(qū)，呈現(xiàn)出不同景象，為此，需要我們加強對土地利用總體規(guī)劃實施的評估，以提高土地利用的科學(xué)性，提高經(jīng)濟效益。影響土地利用的原因主要是由于規(guī)劃自身不合理、社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)以及制度等多方面因素導(dǎo)致。我國在土地利用總體規(guī)劃上的發(fā)展還不是比較成熟，時間比較短，自上世紀(jì)中葉，隨著經(jīng)濟學(xué)、系統(tǒng)論的興起和發(fā)展，為土地利用總體規(guī)劃的評估提供了有力工具。
評價的標(biāo)準(zhǔn)和方法概述
現(xiàn)在集中需要討論的問題是，如何選擇一套完整系統(tǒng)的評價手段和評價指標(biāo)，科學(xué)的進行評估土地利用。筆者結(jié)合了國內(nèi)外學(xué)者的研究成果和經(jīng)驗認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)可以采用經(jīng)濟學(xué)中的分析方法和系統(tǒng)論的思想，加強對土地利用總體規(guī)劃實施的評價。對于指標(biāo)權(quán)重的劃分，需要根據(jù)不同區(qū)域的實際情況，比如就城市規(guī)劃來講，城市的類型決定城市土地規(guī)劃的重點，因此也決定著評價指標(biāo)的重點，應(yīng)結(jié)合結(jié)果、效益和效力三個方面的指標(biāo)綜合考量。將土地規(guī)劃影響因子量化評估，嚴(yán)格法紀(jì)，加強3S等信息管理系統(tǒng)的管理監(jiān)測和評估，并用科學(xué)的方法，建立評估模型，對未來用地狀況進行前期預(yù)測等。
土地利用總體規(guī)劃基本考慮
4.1土地利用結(jié)構(gòu)
土地利用和規(guī)劃應(yīng)優(yōu)先安排國家以及省部級的重點建設(shè)項目，對居民點和工業(yè)用地以及新增的建設(shè)用地應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的布局和指標(biāo)進行審批；對于地方重點建設(shè)項目用地，應(yīng)采取定量和定序的方法進行確定；針對于不同的城市類型，應(yīng)遵循優(yōu)先安排主要用地，統(tǒng)籌安排其他各項用地的原則，比如工業(yè)程度高的城市，應(yīng)重點安排工業(yè)用地；對于農(nóng)業(yè)性質(zhì)城市，應(yīng)優(yōu)先安排農(nóng)田用地。除此之外，土地利用總體規(guī)劃的評估還要考慮其自身的整體性、協(xié)調(diào)性、導(dǎo)向性和動態(tài)性的特點。即規(guī)劃的目的就是對用地使用起到導(dǎo)向作用，是對未來不確定因素的一個整體把握；總體規(guī)劃又是動態(tài)協(xié)調(diào)的，因為城市或地區(qū)是不斷變化和發(fā)展的，因此需要有一定的靈活性。
以城市用地總體布局為例，城市的整體布局應(yīng)遵循城鄉(xiāng)結(jié)合，統(tǒng)籌安排的原則；功能協(xié)調(diào)，結(jié)構(gòu)清晰的原則；依托舊城，緊湊發(fā)展的原則；分期建設(shè)，留有余地的原則等。城市用地一般包括城市工業(yè)區(qū)的建設(shè)、居民區(qū)的建設(shè)、城市綠化用地、城市交通用地等，除此之外，城市總體布局應(yīng)滿足一定的藝術(shù)性，這是城市用地規(guī)劃的最高要求。因此，在評估時，可以按照城市用地的幾個公用區(qū)進行逐一評價，綜合考慮多方因素。
4.2用地適用性評價
用地的適用性評價是土地利用總體規(guī)劃的一項重要工作，主要內(nèi)容是在調(diào)查研究各項自然環(huán)境條件的基礎(chǔ)上，按照規(guī)劃與建設(shè)要求，對用地在工程技術(shù)與經(jīng)濟合理性方面進行綜合質(zhì)量評價，確定用地的適用性程度。對于城市用地的評定，一般應(yīng)分為三大類，即適宜修建用地；基本適用用地；不宜修建用地。對于城市的適用性評價要抓住對用地影響突出的環(huán)境要素，重點分析和評價。應(yīng)結(jié)合地區(qū)的具體實際情況，逐漸形成用地評定體系。
4.3用地平衡表的編制
應(yīng)當(dāng)充分使用3S技術(shù)實現(xiàn)對土地資源的動態(tài)管理和監(jiān)控，利用3S技術(shù)對土地歷年使用情況進行計算機分析和預(yù)測，為實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃實施評估提供客觀依據(jù)。根據(jù)城市目前用地的整體情況和政策布局，一般來講，城市用地平衡表的內(nèi)容包括總體規(guī)劃用地，城市建設(shè)用地和水域其他用地匯總，在城市建設(shè)用地平衡表中又包括居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、交通用地、綠化用地等。
評估指標(biāo)
5.1環(huán)境容量
環(huán)境容量是指環(huán)境對于土地以及人類活動提出的限度。土地利用總體規(guī)劃的實施評價體系中必須考慮到環(huán)境容量這一指標(biāo)，近年來，我國城市污染情況嚴(yán)重，部分城市為了提高所謂GDP過分投入建筑用地和工業(yè)用地，導(dǎo)致城市擁擠，污染嚴(yán)重，因此環(huán)境容量的指標(biāo)必須考慮在用地評價體系之內(nèi)。具體包括：地區(qū)人口容量、地區(qū)大氣環(huán)境容量、地區(qū)水環(huán)境容量三個方面。要將環(huán)境容量在評價權(quán)重相應(yīng)的提高，具體的流程和具體權(quán)重比，應(yīng)由多部門協(xié)調(diào)商定。
5.2城市規(guī)模
城市規(guī)模是城市用地限制的重要指標(biāo)。城市用地規(guī)模=城市人口規(guī)模×人均城市建設(shè)用地，根據(jù)該公式，我國早在《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中對不同的城市人均用地規(guī)模進行了等級劃分，具體可參見國家標(biāo)準(zhǔn)。其中對人均單項建設(shè)用地指標(biāo)中明確規(guī)定，其中居住用地為18~28平方米每人；工業(yè)用地為10~25平方米每人；綠化用地為大于九平方米每人。在建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上，規(guī)劃建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，國家給出的標(biāo)準(zhǔn)時居住用地控制在20~32%，工業(yè)用地控制在15~25，綠地控制在8~15%。對于不同城市的實際情況，標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)調(diào)整。因此，城市規(guī)模的定位是土地利用總體規(guī)劃評價的一項硬性指標(biāo)。土地利用總體規(guī)劃都應(yīng)建立在此基礎(chǔ)上進行。
大致評價體系
土地利用總體規(guī)劃的評價指標(biāo)主要課分為兩大類，第一類是效果指標(biāo)，另一類是執(zhí)行指標(biāo)。前者是指對土地利用總體規(guī)劃實施將產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益；后者是對實施過程中的落實完成情況，以及違規(guī)事件的頻率等。效果指標(biāo)主要從投入產(chǎn)出率、社會公眾認(rèn)知度等方面進行評估；執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)按照完成性指標(biāo)中土地開發(fā)、整理、退耕還林等面積指標(biāo)；限制性指標(biāo)則包括上限指標(biāo)，如建設(shè)用地使用面積、城鎮(zhèn)擴展規(guī)模等，下限是基本農(nóng)田保護率、面積等。
七、總結(jié)
土地利用總體規(guī)劃實施評估對土地資源科學(xué)利用具有重要意義，本文重點介紹了環(huán)境容量、城市規(guī)模、土地利用結(jié)構(gòu)的對土地利用總體規(guī)劃實施評價的影響，強調(diào)評價體系的建立和完善，強調(diào)3S技術(shù)在土地資源管理中的應(yīng)用，強調(diào)評價指標(biāo)的權(quán)重設(shè)定和量化，對于如何量化、如何確定權(quán)重比等問題，建議引入經(jīng)濟學(xué)中的因素分析和評估方法，運用系統(tǒng)工程的思想完善評價過程等。 參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞 用地狀態(tài)偏離度；省域土地利用總體規(guī)劃；實施狀況差異
中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2008）04-0108-06[FK)][FK)]
土地利用總體規(guī)劃是我國土地管理制度的重要組成部分，也是實施土地用途管制制度的基礎(chǔ)。目前，新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作已經(jīng)在全國逐步鋪開，如何客觀評價上輪土地利用總體規(guī)劃（規(guī)劃期為1997-2010年）的實施狀況，成為科學(xué)合理編制新一輪規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在業(yè)已開展的有關(guān)上輪規(guī)劃實施評價研究中，關(guān)注點主要集中在地（市）、縣（市）單元，評價內(nèi)容、指標(biāo)設(shè)計多圍繞在規(guī)劃實施的效果、效益、效力等方面［1～4］，缺乏全國尺度和省級尺度的評價研究及方法探索。然而，依照我國有關(guān)法律規(guī)定，上一行政層次規(guī)劃對下一層次的規(guī)劃有調(diào)控作用，因此，對各省域上輪規(guī)劃的實施狀況進行比較分析，將有助于從宏觀層面上加強對規(guī)劃實施狀況的認(rèn)識。為此，本文結(jié)合上輪土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控要求，設(shè)計了用地狀態(tài)偏離度指標(biāo)，據(jù)此評價1997-2004年間各省域土地利用總體規(guī)劃實施狀況的差異，并分析出現(xiàn)差異的原因，為新一輪規(guī)劃的編制提供參考。
1 上輪全國土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控目標(biāo)簡析
上輪規(guī)劃編制時，我國的土地資源面臨保證糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長和國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，規(guī)劃確定了以保持耕地為核心的規(guī)劃目標(biāo)［5］：①農(nóng)用地特別是耕地得到有效保護和綜合整治。耕地面積保持平衡，到2010年保持在12 801萬hm2（19.20億畝）以上，其中基本農(nóng)田面積保持在10 856萬hm2（16.28億畝）以上。林地、牧草地面積增加（見表1）。②在保障重點建設(shè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施用地的前提下，建設(shè)用地總量得到控制。規(guī)劃期間（即1997-2010年），新增建設(shè)用地不超過340.80萬hm2（5 112萬畝），其中，占用耕地面積不超過196.67萬hm2（2 950萬畝）。此外，上輪規(guī)劃對土地 開發(fā)整理復(fù)墾、土地生態(tài)環(huán)境保護也提出相應(yīng)的要求。根據(jù)全國規(guī)劃有關(guān)具體目標(biāo)，對各個省域規(guī)劃的編制進行了目標(biāo)分解和調(diào)控
上述目標(biāo)在全國或各省域的實現(xiàn)，實質(zhì)上涉及在有限或固定數(shù)量的土地資源中，在“保護耕地總量動態(tài)平衡”的基本前提下，如何對各類用地規(guī)模進行合理配置，亦即土地利用結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化問題。從這一角度出發(fā)，選擇規(guī)劃調(diào)控的主要用地類型，分析某一時間點的利用狀況與規(guī)劃設(shè)想的可能狀態(tài)的差異，其結(jié)果將是規(guī)劃實施狀況的反映。
2 用地狀態(tài)偏離度的指標(biāo)設(shè)計與技術(shù)處理
2.1 用地狀態(tài)偏離度的指標(biāo)設(shè)計
用地狀態(tài)偏離度是指土地利用的現(xiàn)狀規(guī)模與規(guī)劃預(yù)計規(guī)模的偏離程度。本文設(shè)定的現(xiàn)狀年份為2004年，對應(yīng)年份的各省域各種類型土地面積作為現(xiàn)狀用地規(guī)模，而2004年的規(guī)劃預(yù)計實現(xiàn)目標(biāo)則需要根據(jù)規(guī)劃設(shè)計的用地規(guī)模變化量進行推算。由于上輪省域規(guī)劃一直到2001年才全部獲得批準(zhǔn)，此時已經(jīng)過了近期目標(biāo)年，因此，本文采用上輪規(guī)劃確定的基期年（即1996年）和規(guī)劃目標(biāo)年（2010年）之間年均用地規(guī)模量來推算2004年的規(guī)劃預(yù)計用地規(guī)模。具體計算公式為：
其中：Pi為某地類的用地狀態(tài)偏離度；Y1i為1996年某地類用地規(guī)模；Yti為規(guī)劃2010年某地類用地規(guī)模；Ygi為規(guī)劃預(yù)計2004年某地類用地規(guī)模；Yxi為2004年某地類用地實際規(guī)模；di為1996-2004年某地類年均變化量。
用地狀態(tài)偏離度的正負(fù)號表示現(xiàn)狀用地規(guī)模與規(guī)劃目標(biāo)的偏離方向，絕對值表示與規(guī)劃目標(biāo)的偏離程度。由于上輪規(guī)劃對于各種地類的調(diào)控方向不同，所以正負(fù)號所表示的意義也有所不同。譬如，對于耕地而言，規(guī)劃要求耕地保有量不低于規(guī)劃目標(biāo)，因此，偏離度小于0表示耕地保有量沒有達(dá)到規(guī)劃要求，偏離度大于0則說明規(guī)劃目標(biāo)的落實情況較好；而對于建設(shè)用地則恰恰相反，偏離度小于0說明規(guī)劃目標(biāo)的落實情況較好，偏離度大于0說明建設(shè)用地的增長已經(jīng)突破了規(guī)劃目標(biāo)。
2.2 反映規(guī)劃實施狀況的主要用地類型選擇
結(jié)合上輪規(guī)劃嚴(yán)格保護耕地、控制建設(shè)用地規(guī)模的主旨，用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本落腳點是耕地占補平衡，并且需要從宏觀上體現(xiàn)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的用途管制差異。因此，本文選取了耕地、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通用地、未利用地6種用地類型，對比分析2004年各類用地實際用地規(guī)模與規(guī)劃預(yù)計目標(biāo)的偏離程度，進而反映各省域上輪土地利用規(guī)劃的實施狀況。
2.3 數(shù)據(jù)處理說明2.3.1 用地分類的調(diào)整及相關(guān)數(shù)據(jù)處理
2001年，國土資源部頒布了新的土地分類，導(dǎo)致1996年、2004年以及上輪規(guī)劃目標(biāo)年數(shù)據(jù)無法銜接。因此，本文按照上輪規(guī)劃的土地分類體系對1996年和2004年數(shù)據(jù)進行了調(diào)整主要調(diào)整是在“農(nóng)用地”中增加了“水面"，并將2002年土地分類中的建設(shè)用地、未利用地涉及和“水面”有關(guān)的用地調(diào)整到相應(yīng)的“水面”中；在“交通用地”中將“農(nóng)村道路用地”納入，而非設(shè)置在2002年土地分類的“其它農(nóng)用地”中。 ，以保證數(shù)據(jù)口徑的一致性。
2.3.2 規(guī)劃預(yù)計的2004年用地規(guī)模估計
本文涉及的用地數(shù)據(jù)來源于1996年和2004年的土地變更調(diào)查，以及各省域上輪規(guī)劃目標(biāo)年（2010年）的用地規(guī)模目標(biāo)。但是，各省域編制上輪規(guī)劃時所采用的規(guī)劃基期數(shù)據(jù)，與1996年的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)并不完全一致，特別是城鎮(zhèn)用地規(guī)模有所調(diào)整。因此，本文在估算規(guī)劃預(yù)計的2004年用地規(guī)模時，采取以1996年變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基數(shù)，加上1997-2004年間規(guī)劃預(yù)計凈變化量的方式來處理。
3 省域土地利用總體規(guī)劃的實施狀況差異分析
3.1 全國土地利用總體規(guī)劃的實施總體狀況簡析
截至2004年底，全國農(nóng)用地規(guī)模低于規(guī)劃預(yù)計目標(biāo)2.22%，而建設(shè)用地、未利用地規(guī)模分別超出預(yù)計目標(biāo)3.18%和5.57%。在農(nóng)用地中，耕地、林地、牧草地和預(yù)計目標(biāo)存在明顯的差距，分別相差4.99%、2.23%和1.81%；建設(shè)用地則恰恰相反，除水利設(shè)施用地外，居民點及工礦用地、交通用地都遠(yuǎn)大于規(guī)劃預(yù)計目標(biāo)，分別高出6.93%和4.04%。
上述情況表明，1997-2004年間，農(nóng)用地尤其是耕地減少、建設(shè)用地增長的速度都要大于上輪規(guī)劃的預(yù)期。
3.2 各省域土地利用總體規(guī)劃的實施狀況差異分析
3.2.1 耕地保護目標(biāo)的規(guī)劃實施效果空間地帶性明顯，呈現(xiàn)“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局
在全國31個省域單元中，所有省域的耕地偏離度都小于0，說明無一省域的耕地保有量達(dá)到了規(guī)劃預(yù)計目標(biāo)。其中，有7個省域的狀態(tài)偏離度低于-10%，偏離程度最多的北京達(dá)-31%。
從空間分布看，以黑龍江和云南兩省連線（簡稱“黑滇線”）為界，耕地狀態(tài)偏離度呈現(xiàn)明顯的沿線低、兩翼高的“溝谷”狀格局（見圖1a）。 “黑滇線”沿線省域以及，耕地狀態(tài)偏離度絕對值相對較小；“黑滇線”以西，自內(nèi)蒙古向西至新疆，向南至四川，包括河北、山西等在內(nèi)的12個省域，是我國耕地偏離度絕對值較高的地帶，并且各省域之間相差較大，偏離幅度最高的北京是相對較低的甘肅省的5倍；“黑滇線”以東地區(qū)，包括廣東、福建、浙江、江蘇等11個省域，偏離度介于“黑滇線”沿線和該線以西的省域之間，屬于二級高地。此外，北京、天津、上海三大傳統(tǒng)直轄市的耕地狀態(tài)偏離度絕對值要明顯大于周邊省域。
3.2.2 多數(shù)省份的林地未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，黃河中游沿線諸省規(guī)劃實施相對較好；牧草地實施效果以“黑滇線”為界，西優(yōu)東劣
從林地的規(guī)劃實施情況來看，多達(dá)20個省域沒有達(dá)到規(guī)劃預(yù)計目標(biāo)，其中偏離程度較大的省域主要包括環(huán)渤海地區(qū)的北京、天津、河北、山東，西南的廣西、云南、貴州，以及內(nèi)蒙古、江西和青海，而黃河中游沿線的河南、山西、陜西和寧夏等省域規(guī)劃實施相對較好（見圖1b）。
就牧草地而言，只有青海、河北、寧夏、浙江四個省域達(dá)到規(guī)劃預(yù)計目標(biāo)。從空間分布上來看，牧草地狀態(tài)偏離度也呈現(xiàn)以“黑滇線”為界，東高西低的格局，“黑滇線”以西規(guī)劃實施相對較好，而該邊界線以東省域，集中了所有偏離度小于-10%的省域，除浙江、福建、安徽外，其余所有省域偏離度的絕對值都高于“黑滇線”以西地區(qū)（見圖1c）。
3.2.3 居民點及工礦用地普遍超出規(guī)劃預(yù)計目標(biāo)，偏離度沿東部沿海和長江所構(gòu)筑的“T”字軸向外逐步減小
從居民點及工礦用地來看，多達(dá)22個省域的用地規(guī)模突破相應(yīng)目標(biāo)。如圖1d所示，居民點及工礦用地狀態(tài)偏離度的空間分布，明顯是由東向西、由沿海向內(nèi)陸逐漸降低的趨勢，并以長江為橫軸，呈“T”字型衰減。超出規(guī)劃預(yù)計目標(biāo)幅度最大的前6個省域全部分布在東部及東南部沿海地區(qū)，中部地區(qū)的偏離度略低于東部，但長江沿線省域的狀態(tài)偏離度要明顯高于南北兩側(cè)其他省域；未超出規(guī)劃預(yù)計目標(biāo)的主要集中在中國的北部和西部地區(qū)，包括東北三省、中部的內(nèi)蒙古、西北的甘肅、陜西、青海以及西南的、廣西。[HJ*4]圖1 各省域不同類型用地的狀態(tài)偏離度分析圖
Fig.1 The spatial distribution of different land use departure degree in every province3.2.4 北部和中南地區(qū)交通用地的規(guī)劃落實較好，東部沿海地區(qū)和北緯35°線附近省域偏離度較大
就交通運輸用地而言，有14個省域未突破規(guī)劃預(yù)計目標(biāo)，在空間分布上以北部和中南兩大區(qū)域為主，主要包括自東北三省向西的北部國界線沿線的內(nèi)蒙古、甘肅、新疆，以及湖北、湖南、安徽、江西、貴州、云南、廣東和海南等省域。
超出規(guī)劃設(shè)想的省份，主要包括東部沿海的福建、浙江、上海、江蘇、山東、河北、天津，以及自北京、河北向西，分布于北緯35°線附近的山西、河南、山西、寧夏、四川、重慶、青海和等省域。中西部地區(qū)交通用地的快速增長是上輪規(guī)劃實施的重要特點，偏離度較大的前5個省域中有3個位于中國西部，平均偏離度高達(dá)8.4%（見圖1e）。
3.2.5 未利用地開發(fā)力度不足，偏離度較大的省域集中分布于全國的南北兩端
雖然上輪規(guī)劃將耕地補充列為主要規(guī)劃目標(biāo)之一，但作為主要補充來源的未利用地開發(fā)，規(guī)劃實施效果并不理想，全國僅有新疆、上海兩地達(dá)到預(yù)計目標(biāo)。從未利用地狀態(tài)偏離度的空間分布看，數(shù)值超過20%的省域主要包括南部的廣東、廣西、云南、貴州、海南，以及北部的北京、天津、內(nèi)蒙古、山西和山東，基本上集中分布于中國的南北兩端（見圖1f）。
3.3 省域土地利用總體規(guī)劃實施的類型分區(qū)
在單項指標(biāo)分析的基礎(chǔ)上，利用SPSS軟件，以耕地、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通運輸用地和未利用地的用地狀態(tài)偏離度作為變量，運用基于歐式距離的離差平方和法，對31個省域進行空間聚類分析，從而形成依類歸并的結(jié)果，由此反映出我國上輪規(guī)劃在全國不同地域的實施情況以及相應(yīng)類型的主要特點。經(jīng)過聚類分析，將全國各省域歸為4個類型區(qū)（見圖2）。
（1）第一類型區(qū)：包括東北的黑龍江、吉林，東部的河北、福建、浙江，中部的安徽、湖南，西部的、重慶、四川、貴州、新疆、甘肅等13個省域，國土總面積占全國的57%，該類區(qū)域各類用地指標(biāo)的狀態(tài)偏離度相對較低，除未利用地偏離度稍大，其余各類用地的平均偏離度絕對值都在5%以下。需要說明的是浙江、福建、安徽三省域 ，雖然被劃入這一類型區(qū)，但其居民點及工礦用地的狀態(tài)偏離度卻很高，如果單就這一用地而言，其規(guī)劃實施效果并不理想，而從本文研究所選六類用地的綜合情況來看，規(guī)劃實施與規(guī)劃預(yù)期較為接近。
（2）第二類型區(qū)：包括遼寧、湖北、廣西、海南和云南5個省域，國土總面積占全國的10%，其規(guī)劃實施的共同特點是未利用地開發(fā)不足、牧草地與規(guī)劃預(yù)期有差距，但都處在第二梯隊。根據(jù)上輪規(guī)劃對1997-2004年間的估計，這些省域應(yīng)開發(fā)未利用地450萬hm2，但實際只開發(fā)了60萬hm2，僅占規(guī)劃目標(biāo)的13%，同時也略好于天津、廣東（僅實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的3.6%）；牧草地規(guī)劃預(yù)計增加97.8萬hm2，而實際卻減少12.1萬hm2，狀態(tài)偏離度在-48.2%～-49.2%之間，但仍要稍好于第四類型區(qū)（所有省域牧草地偏離度都小于-60%）。
（3）第三類型區(qū)：包括內(nèi)蒙古、陜西、青海和寧夏4個省域，主要位于中國北部地區(qū)，國土總面積占全國的22%，區(qū)域內(nèi)耕地規(guī)劃實施情況較差，平均狀態(tài)偏離度達(dá)-16%，耕地減少速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)劃設(shè)想。按照上輪規(guī)劃，到2004年末區(qū)內(nèi)4個省域單元耕地保有量應(yīng)維持在1 489萬hm2左右，而實際已經(jīng)減少到1 278萬hm2。
（4）第四類型區(qū)：主要位于中國的東部地區(qū)，包括廣東、江蘇、山東、北京、上海、天津、河南、山西、江西等9個省域，國土總面積占全國的10%，區(qū)域內(nèi)各類用地指標(biāo)的狀態(tài)偏離度普遍比較高，建設(shè)用地超出規(guī)劃實施與農(nóng)用地、未利用地未達(dá)到規(guī)劃設(shè)想的現(xiàn)象并存，規(guī)劃的實施效果和預(yù)計目標(biāo)相差較大。2004年，這些省域居民點及工礦用地合計880萬hm2，比1996年增長78萬hm2，超出規(guī)劃設(shè)想9.6%。與建設(shè)用地的快速增長恰恰相反，耕地和牧草地規(guī)模逐漸減小，到2004年已分別降至3 124萬hm2和75萬hm2，低于規(guī)劃設(shè)想4.9%和64%；林地保有量也不太理想，除山西、上海、河南外，其余省域林地保有量均未達(dá)到規(guī)劃要求。同時，未利用地開發(fā)也未達(dá)到規(guī)劃要求，按照上輪規(guī)劃設(shè)想，到2004年末開發(fā)未利用地291萬hm2，而實際上僅僅完成了40萬hm2，不足規(guī)劃設(shè)想的14%。
4 省域土地利用總體規(guī)劃實施差異的成因分析
分析上輪省域土地利用總體規(guī)劃的實施狀況差異，主要集中在以下方面：
4.1 退耕還林（草）政策的實施導(dǎo)致我國西部和西北部地區(qū)耕地大量減少
1998年我國長江、松花江、嫩江特大洪災(zāi)后，我國“積極推行封山育林，對過度開墾的土地，有計劃、有步驟地退耕還林，加快林草植被的恢復(fù)與重建”［6］。1999年退耕還林（草）工作在陜西、甘肅、四川三省率先展開試點，并于2002年在全國25個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全面啟動，我國的北部、西部和西北部地區(qū)正是這次退耕還林（草）工作的重點地區(qū)。
1999-2004年間全國大部分省域耕地減少的主要原因在于退耕還林(草)，而這種影響表現(xiàn)為由東往西逐步增大的趨勢。這6年間，“黑滇線”以西的12個省域，由耕地轉(zhuǎn)為林地和牧草地的面積分別為329萬hm2和106萬hm2，合計達(dá)435萬hm2，共占該地域同期耕地減少總規(guī)模的75.4%，其中青海和寧夏分別高達(dá)96.3%和95.8%。
4.2 社會經(jīng)濟的快速發(fā)展推動了建設(shè)用地的迅速擴張，加大了耕地規(guī)模的減少
在上輪規(guī)劃實施的“九五”和“十五”時期，全國平均經(jīng)濟增長速度分別達(dá)到8.3%和9.5%，高出規(guī)劃設(shè)想0.3和2.5個百分點，受社會經(jīng)濟快速發(fā)展的影響，建設(shè)用地規(guī)模也不斷增長。據(jù)統(tǒng)計，2004年GDP總量排在全國前10位的省份，其1996-2004年居民點及工礦用地增長占全國總增量的60%，而前5位的省份所占比例高達(dá)44%。進一步對省域的居民點及工礦用地狀態(tài)偏離度、偏差量與GDP增量、人均GDP增量、總?cè)丝谠隽糠謩e進行相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)居民點及工礦用地偏差量與GDP增量之間的相關(guān)性最高，偏離度則與人均GDP增量之間具有較高的相關(guān)性（見表2），表明經(jīng)濟發(fā)展是導(dǎo)致居民點及工礦用地與規(guī)劃預(yù)計目標(biāo)產(chǎn)生偏差的最主要原因。
與建設(shè)用地的快速擴張相對應(yīng)，社會經(jīng)濟快速發(fā)展地區(qū)的耕地保有量也在不斷減少，這在“黑滇線”以東表現(xiàn)得尤為明顯。僅1998-2004年間，這些地區(qū)共有30.9%的耕地減少是由于建設(shè)占用造成的，高出全國平均水平75%，其中上海市高達(dá)73.9%，福建和江蘇也分別達(dá)到57.2%和47.6%。
4.3 土地開發(fā)力度與規(guī)劃預(yù)期差距大，耕地補充規(guī)模偏小
按照上輪規(guī)劃的要求，應(yīng)通過土地的開發(fā)整理復(fù)墾，保證耕地總量的動態(tài)平衡，然而，在規(guī)劃實施期間，這項要求并沒有完全得到落實，全國未利用地的規(guī)劃實施偏離度將近6%，土地開發(fā)力度不足，僅上海和新疆兩地達(dá)到了規(guī)劃要求，其余省域的未利用地開發(fā)規(guī)模均低于規(guī)劃目標(biāo)，耕地補充規(guī)模嚴(yán)重不足，在一定程度上造成各省的耕地總量不斷下降。
4.4 土地利用年度計劃的適時調(diào)整也對土地利用規(guī)劃的實施帶來一定的影響
土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般為15-20年，雖然在編制規(guī)劃時，編制者會對未來社會經(jīng)濟的發(fā)展變化進行考慮，但由于規(guī)劃期限長，并且缺乏更具實際指導(dǎo)意義的近期規(guī)劃，往往導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)想與近期內(nèi)的社會經(jīng)濟發(fā)展不能完全銜接。為此，在歷年的土地利用年度計劃執(zhí)行中，需要對土地利用規(guī)劃進行相應(yīng)的調(diào)整，這在一定程度上影響了規(guī)劃的實施。
對比分析1997-2004年實際下達(dá)給各省域的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)和規(guī)劃預(yù)計的建設(shè)用地新增規(guī)模，可以發(fā)現(xiàn)，共有23個省域的轉(zhuǎn)用指標(biāo)低于規(guī)劃預(yù)計增量，其余8個省域則超出了規(guī)劃設(shè)想；在偏離幅度上，僅有5個省域的偏離幅度在10%以內(nèi)，有一半的省域偏離幅度超過30%。進一步分析歷年建設(shè)占用耕地指標(biāo)與規(guī)劃預(yù)計的新增建設(shè)占用耕地規(guī)模之間的差異，只有6個省域的占用耕地指標(biāo)沒有超出規(guī)劃設(shè)想，其余省域全部突破規(guī)劃控制目標(biāo)，土地利用年度計劃與土地利用規(guī)劃之間存在一定的差距。
5 結(jié) 語
本文對1997-2004年各省域土地利用總體規(guī)劃實施狀況的差異性進行評價，發(fā)現(xiàn)：①耕地保護目標(biāo)的規(guī)劃實施效果空間地帶性明顯，呈“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局。②多數(shù)省份的林地未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，黃河中游沿線諸省規(guī)劃實施相對較好；牧草地實施效果以“黑滇線”為界西優(yōu)東劣。③居民點及工礦用地普遍超出規(guī)劃預(yù)計目標(biāo)，偏離度沿東部沿海和長江所構(gòu)筑的“T”字軸向外逐步減小。④北部和中南地區(qū)交通運輸用地的規(guī)劃落實較好，東部沿海地區(qū)和北緯35°線附近省域偏離度較大。⑤未利用地開發(fā)力度不足，偏離度較大的省域集中分布于中國的南北兩端。在此基礎(chǔ)上，通過對6種用地類型的狀態(tài)偏離度進行聚類分析，將全國31個省域分為四個類型，從而反映各自規(guī)劃實施的主要特點。進一步分析表明，退耕還林（草）政策的實施、社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、未利用地開發(fā)力度不足以及土地利用年度計劃的適時調(diào)整是造成各省域土地利用總體規(guī)劃實施差異的主要原因。
上述研究提供的啟示在于：在中國這樣一個區(qū)域差異巨大的地域范圍內(nèi)開展土地利用總體規(guī)劃編制，必須要開展分區(qū)研究，針對不同區(qū)域的土地利用和社會經(jīng)濟發(fā)展特點，因地制宜地制定規(guī)劃目標(biāo)和管制措施。而且，要加強土地利用規(guī)劃體系及其相應(yīng)技術(shù)體系的建設(shè)，強調(diào)近期規(guī)劃的編制和執(zhí)行，密切近遠(yuǎn)期規(guī)劃之間以及規(guī)劃與土地利用年度計劃之間的聯(lián)系，加大規(guī)劃的執(zhí)行和監(jiān)管力度，真正將規(guī)劃落到實處。
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關(guān)鍵詞：總體規(guī)劃 城市用地 存在問題 解決辦法
一、土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系
（一）土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃
城市用地包括兩個方面，一是城市區(qū)域內(nèi)已經(jīng)被建設(shè)、被利用的土地資源，二是已經(jīng)被有關(guān)部門批準(zhǔn)，列入了城市規(guī)劃的區(qū)域范圍之內(nèi)，有待于開發(fā)、建設(shè)的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規(guī)劃法中所規(guī)定的城市區(qū)域內(nèi)的所有非建設(shè)的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開放以來，我國社會主義建設(shè)高速發(fā)展，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃既有兼容性，互有側(cè)重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規(guī)劃法律依據(jù)、指導(dǎo)思想、理論依據(jù)上有矛盾之處，給社會主義建設(shè)的發(fā)展帶來了一些困難。
（二）兼容性：互有側(cè)重、互為彌補
從社會主義建設(shè)的全局來看，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃的組成部分之一，二者雖然側(cè)重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規(guī)劃的立足點是一個地區(qū)乃至一個國家的遠(yuǎn)景發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展，側(cè)重點不僅是科學(xué)分析城市用地的范圍和規(guī)模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續(xù)發(fā)展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過分?jǐn)U張
現(xiàn)在我國建設(shè)用地規(guī)劃把人均建設(shè)用地指數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區(qū)域與城市之間的關(guān)系、城市中建設(shè)用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設(shè)用地規(guī)劃管理的效果。
幾十年的社會主義建設(shè)中，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地顯得很重要，現(xiàn)代化城市的建設(shè)和發(fā)展需要很多的土地，國家相關(guān)部門雖然嚴(yán)格控制城市的建設(shè)用地，但是城市土地規(guī)劃往往只是從城市的建設(shè)和發(fā)展出發(fā)，不把全局的土地資源供需考慮在內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)劃沒有起到限制作用，城市建設(shè)的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態(tài)環(huán)境造成了破壞。
二、總體規(guī)劃中的城市用地存在問題
（一）發(fā)展定位不當(dāng)
因為土地利用總體規(guī)劃的立足點是最大限度地對資源進行保護，然而城市建設(shè)用地的規(guī)劃的立足點是追求城市的現(xiàn)代化發(fā)展，一般情況下會為了城市的發(fā)展，想盡辦法調(diào)動區(qū)域范圍內(nèi)一切可調(diào)動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設(shè)服務(wù)，二者在在這一層面上是矛盾的。
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過度擴張的情況，這對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地的規(guī)劃管理有不良的影響，它使城鄉(xiāng)一體化偏離了正確的方向，保護資源成了迫切的任務(wù)。應(yīng)該從理性的角度，準(zhǔn)確定位，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、人口資源增長、城鄉(xiāng)流動等因素，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，能提出建設(shè)性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業(yè)基地，那是工業(yè)革命時代的標(biāo)志，近代以來，城市的發(fā)展就往往和工業(yè)聯(lián)系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯(lián)想到工業(yè)基地。
然而，城市不能局限于發(fā)展工業(yè)，還有更多的功能，現(xiàn)代化的城市是金融、商貿(mào)、科技、信息交流都很發(fā)達(dá)的地方，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃也應(yīng)該充分考慮到這一點，認(rèn)識不到這一點，不能兼顧城市各種功能的開發(fā)，城市朝著片面的方向發(fā)展，將導(dǎo)致資源浪費和行業(yè)發(fā)展缺陷，不利于社會的發(fā)展和文明的進步。
三、具體解決辦法
（一）堅持可持續(xù)發(fā)展
《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。”
把可持續(xù)發(fā)展的理念運用到土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃，就是注重提高土地規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，立足于城市的全局發(fā)展和社會的整體發(fā)展，注重土地資源的可持續(xù)利用。在發(fā)展經(jīng)濟、滿足人民日益增長的物質(zhì)需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續(xù)利用和良性循環(huán)為目的，增長經(jīng)濟、開發(fā)資源要和協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境保護齊步進行。
（二）資源保護與發(fā)展優(yōu)先并重
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過度擴張的情況，不顧耕地資源的流失，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟是不可取的做法。
要兼顧優(yōu)先發(fā)展和保護資源，正確處理城市發(fā)展建設(shè)用地和耕地資源保護之間的矛盾，城市建設(shè)用地規(guī)劃要和土地利用的總體規(guī)劃大方向上一致。在土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了應(yīng)有功能基礎(chǔ)上，靈活地科學(xué)地規(guī)劃城市建設(shè)用地，環(huán)境開發(fā)、資源利用、把市場需求、保護治理要統(tǒng)一發(fā)展。
（三）各類規(guī)劃管理部門協(xié)作
城市規(guī)劃部門和土地管理部門應(yīng)該加強業(yè)務(wù)上的互通有無和日常工作上的協(xié)調(diào)合作，既保證發(fā)展又保護資源。加強部門之間的溝通和合作應(yīng)該從以下幾方面入手：土地利用總體規(guī)劃的制定人員應(yīng)當(dāng)充分考慮，使規(guī)劃能夠充分反映現(xiàn)代化城市的發(fā)展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協(xié)調(diào)和調(diào)整應(yīng)該以土地利用總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)；城市用地建設(shè)項目預(yù)審的時候，凡是超過了土地利用的總體規(guī)劃制定的用地規(guī)模的項目，要以總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)。各部門協(xié)調(diào)工作，共同努力，才能建設(shè)節(jié)約型社會，促進社會快速發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：土地；規(guī)劃；問題
中圖分類號： F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-22-05-1
1 上一輪柳河縣土地利用總體規(guī)劃（1997～2010）執(zhí)行情況
1.1 上輪規(guī)劃主要指標(biāo)
柳河縣土地利用總體規(guī)劃（1997～2010）是1998年經(jīng)吉林省人民政府批準(zhǔn)后實施的。規(guī)劃中確定的耕地保有量是63773.18公頃，其中基本農(nóng)田面積是55286.7公頃，耕地減少量是775公頃，建設(shè)占用指標(biāo)是117公頃，補充耕地量是1135公頃。
1.2 主要指標(biāo)執(zhí)行情況
從上一輪規(guī)劃實施到2006年末，全縣耕地總面積為63788.83公頃，略高于規(guī)劃確定的耕地保有量，其中基本農(nóng)田面積仍為55286.7公頃，保證了基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低；1997～2006年全縣耕地減少量為576.67公頃，其中建設(shè)占用耕地279.49公頃；共補充耕地1133.94公頃。另外，柳河縣建設(shè)占用耕地量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了規(guī)劃時確定的建設(shè)占用耕地指標(biāo)。
1.3 規(guī)劃執(zhí)行中存在的主要問題
從以上數(shù)據(jù)上來看，全縣耕地保有量和基本農(nóng)田數(shù)量均在規(guī)劃范圍內(nèi)，耕地減少量也沒有突破規(guī)劃，補充耕地量也基本達(dá)到規(guī)劃確定的數(shù)量。但是，建設(shè)占用一項卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)劃確定的數(shù)量。建設(shè)占用的279.49公頃耕地中，僅營白公路、通梅一級公路、柳新線水泥路占地就總計205.15公頃，其他建設(shè)占地為74.34公頃。
在上一輪規(guī)劃實施過程中也發(fā)現(xiàn)了不少問題，主要是對全縣的經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)以及農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展預(yù)測不足，前瞻性不夠，使原規(guī)劃形成一些先天不足；各部門配合與溝通較少、基礎(chǔ)資料不詳、調(diào)查研究不夠，基礎(chǔ)工作不扎實。
2 新一輪柳河縣土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）修編工作情況
2.1 規(guī)劃修編前期工作情況
按照上級要求，柳河縣專門成立了土地利用總體規(guī)劃修編領(lǐng)導(dǎo)小組，為規(guī)劃修編及前期工作撥付了專項經(jīng)費，組織了全縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及相關(guān)部門開展了“四查清四對照”工作，對上一輪規(guī)劃實施到現(xiàn)在的各類用地情況進行了深入細(xì)致的調(diào)查，為進行上一輪規(guī)劃實施評價工作提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時，對各行業(yè)、各部門在新一輪規(guī)劃期間的重點建設(shè)項目及各類用地情況進行了調(diào)查統(tǒng)計，完成了規(guī)劃修編前期工作調(diào)研和數(shù)據(jù)的匯總工作。
2.2 規(guī)劃修編工作進展情況
按照上級要求科學(xué)分配全縣各項用地指標(biāo)。本輪規(guī)劃修編的基期是2005年，近期為2010年，遠(yuǎn)期到2020年。根據(jù)柳河縣區(qū)域發(fā)展模式的選擇，在地域空間上，強化各級中心鎮(zhèn)的極點作用，提高次級交通線路等級，擴大干線交通與縣域的接觸面，形成“點――軸――面”聯(lián)動發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)。
柳河縣現(xiàn)有一個百強鎮(zhèn)――柳河鎮(zhèn)和一個經(jīng)濟強鎮(zhèn)――三源浦鎮(zhèn)，這兩個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地理位置也比較重要，工業(yè)集中區(qū)位于柳河鎮(zhèn)境內(nèi)，空港服務(wù)區(qū)位于三源浦境內(nèi)和一級路沿線，所以指標(biāo)分配重點也主要是這兩個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。
基本農(nóng)田調(diào)整情況。一是基本農(nóng)田現(xiàn)狀。截止到2005年，柳河縣基本農(nóng)田保護面積為55286.7公頃，新一輪規(guī)劃上級給全縣的基本農(nóng)田指標(biāo)為55452.05公頃，另外，在此基礎(chǔ)上市局要求柳河縣再增加600公頃基本農(nóng)田作為今后補劃基本農(nóng)田用。二是基本農(nóng)田局部調(diào)整。全縣可調(diào)整不超過20%的基本農(nóng)田，主要思路是：柳河鎮(zhèn)伊通河北作為建設(shè)預(yù)留地，將此處基本農(nóng)田調(diào)出，通梅一級路沿線經(jīng)濟走廊500米內(nèi)的基本農(nóng)田原則上調(diào)出，做到調(diào)整后的基本農(nóng)田保護面積不低于上級下達(dá)的保護指標(biāo)，且質(zhì)量等別有所提高、集中連片程度有所提高。
3 柳河縣土地利用總體規(guī)劃大綱編制方法
3.1 全國規(guī)劃大綱通過后，對各相關(guān)部門和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進行了多次調(diào)研和征求意見
2008年10月28日國土資源部召開電視電話會議后，縣政府又結(jié)合二次調(diào)查，要求國土資源局對各部門及各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在新一輪規(guī)劃開展前進行了一次詳細(xì)調(diào)研，內(nèi)容包括規(guī)劃期內(nèi)各部門用地打算、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）近期和遠(yuǎn)期用地打算。
2009年末，規(guī)劃大綱初稿形成后，又將規(guī)劃大綱中分配給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的各項指標(biāo)下發(fā)到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），國土所向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)進行了匯報，并按指標(biāo)進行了落位，同時結(jié)合二調(diào)基本農(nóng)田上圖工作，確定了各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基本農(nóng)田的分布和落位。
2010年，由主管縣長帶隊，由國土局、建設(shè)局、發(fā)改局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、水利局、柳河鎮(zhèn)人民政府、工業(yè)集中區(qū)負(fù)責(zé)同志參加，下到實地進行了調(diào)研，各部門對柳河鎮(zhèn)中心城發(fā)展規(guī)劃提出了寶貴意見。
3.2 規(guī)劃大綱各項指標(biāo)分配情況
關(guān)鍵詞 土地利用總體規(guī)劃；規(guī)劃成果管理；規(guī)劃輔助審查；ArcGIS
中圖分類號TU99 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A 文章編號 1674-6708（2013）83-0033-02
0引言
土地利用總體規(guī)劃是土地管理的“龍頭”和依法行政的依據(jù)。目前全省各縣區(qū)新一輪土地利用總體規(guī)劃基本通過省政府批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后的土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫是國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫之一，是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目、農(nóng)村土地整治項目等行政審批事項的依據(jù)。基于GIS技術(shù)開發(fā)土地利用規(guī)劃信息系統(tǒng)能夠?qū)ν恋匦姓徟马椷M行科學(xué)合理的規(guī)劃審查，及時了解與掌握土地利用變化數(shù)量和空間分布規(guī)律，對于保持耕地總量和土地持續(xù)利用具有十分重要的意義。
1 系統(tǒng)業(yè)務(wù)需求
土地利用總體規(guī)劃系統(tǒng)開發(fā)的主要目標(biāo)為管理新一輪土地利用總體規(guī)劃修編成果以及規(guī)劃修編成果在規(guī)劃實施過程中的日常應(yīng)用。土地利用總體規(guī)劃修編成果主要包括規(guī)劃大綱、規(guī)劃文本、規(guī)劃圖件和規(guī)劃數(shù)據(jù)庫等內(nèi)容，規(guī)劃系統(tǒng)能夠?qū)⒁?guī)劃修編成果入庫、查詢、調(diào)閱、打印輸出等功能。規(guī)劃實施業(yè)務(wù)主要包括土地利用年度計劃管理、征轉(zhuǎn)用地審批、農(nóng)村土地整治等。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批、農(nóng)村土地整治在空間布局上都需要符合土地利用總體規(guī)劃，在規(guī)劃系統(tǒng)中需要以規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對征轉(zhuǎn)用地審批和農(nóng)村土地整治進行審查。
2 系統(tǒng)開發(fā)及應(yīng)用環(huán)境
3 系統(tǒng)主要功能
3.2.1文檔資料管理
文檔資料管理功能主要進行文檔的管理，包括土地利用總體規(guī)劃文本、圖件等各類規(guī)劃文檔，可實現(xiàn)對各類文檔的存檔，調(diào)閱，更新及打印輸出。
3.2.2規(guī)劃報表管理
系統(tǒng)支持根據(jù)選擇的行政區(qū)代碼，輸出當(dāng)前行政級別對應(yīng)的各類報表。
3.2.3查詢統(tǒng)計分析
數(shù)據(jù)查詢分析統(tǒng)計模塊包括數(shù)據(jù)查詢、統(tǒng)計、分析三個模塊，在這兩個模塊里提供用戶通過多種方式實現(xiàn)交互式信息查詢，并且對查詢結(jié)果可按要求的格式進行統(tǒng)計輸出。
3.2.4成果數(shù)據(jù)輸出
成果數(shù)據(jù)輸出支持矢量數(shù)據(jù)導(dǎo)出，子庫導(dǎo)出和匯總成果數(shù)據(jù)包輸出。
3.3制圖輸出
規(guī)劃成果管理菜單下的功能主要是對規(guī)劃成果中的矢量數(shù)據(jù)、文檔資料、圖件、報表、元數(shù)據(jù)以及成果包進行管理。制圖輸出的主要功能界面如圖3所示。
3.3.1符號管理器
系統(tǒng)擁有完整的符號管理系統(tǒng)，支持多種多樣的圖式符號庫，它包含了編制各種不同類型地圖所需要的大量圖例符號和相關(guān)要素，可以提供用戶編制符號相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范的地圖。
3.3.2專題圖圖層信息配置
系統(tǒng)提供省、市、縣、鄉(xiāng)四級圖件的標(biāo)準(zhǔn)配置，包括圖層組成，圖層顯示順序，圖層的渲染字段及所使用的渲染符號庫；修改現(xiàn)有圖件的信息，添加或刪除圖層，改變顯示順序等。
3.3.3行政區(qū)及任意區(qū)域出圖
3.3.4打印輸出
將各種專題圖件輸出為常見的圖件格式，并將圖件保存到數(shù)據(jù)庫中，支持各種專題圖件的打印參數(shù)設(shè)置，打印預(yù)覽和打印。
3.4規(guī)劃輔助審查
3.4.1導(dǎo)入地塊
根據(jù)項目編號、項目名稱、項目時間、項目所在行政區(qū)及經(jīng)手人信息把項目地塊導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫中進行分析，系統(tǒng)支持dwg、dxf、shp格式數(shù)據(jù)導(dǎo)入分析。
3.4.2審查分析
系統(tǒng)提供對項目地塊進行建設(shè)用地管制區(qū)、土地利用功能分區(qū)（土地用途區(qū)）、農(nóng)村土地整治是否符合規(guī)劃分析，分析結(jié)果以報表體現(xiàn)存儲。
3.5系統(tǒng)維護管理
系統(tǒng)維護管理的主要功能包括系統(tǒng)用戶權(quán)限管理、數(shù)據(jù)字典字典設(shè)置、備份還原、元數(shù)據(jù)庫管理等。
3.6系統(tǒng)常用工具
常用工具菜單下的功能主要是用于輔助系統(tǒng)操作的，包括數(shù)據(jù)庫工具、數(shù)據(jù)交換工具、查詢分析工具及其他輔助工具。
4 結(jié)論
系統(tǒng)實現(xiàn)了省、市、縣各級規(guī)劃數(shù)據(jù)存儲、管理、查詢、更新、以及成果應(yīng)用的一體化管理，為土地規(guī)劃管理的現(xiàn)代化提供輔助支持和必要工具，該系統(tǒng)的應(yīng)用提高了規(guī)劃審查的效率，提高了全省各級土地利用規(guī)劃部門的管理水平，使全省土地管理更加規(guī)范化、科學(xué)化。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞 環(huán)境影響評價；土地利用總體規(guī)劃；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能
中圖分類號 F304．6
文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A
文章編號 1002-2104（2007）03-0045-05
隨著《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》及其配套法規(guī)的頒布實施，土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價（以下簡稱“環(huán)評”）成為當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評的研究熱點之一。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編過程中開展環(huán)評，分析、預(yù)測和評估規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響，為決策者提供必要的環(huán)境信息，是進一步提高土地利用總體規(guī)劃科學(xué)性、促進環(huán)境與發(fā)展綜合決策的重要途徑，也是滿足法律要求、構(gòu)建資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會的必要手段。
土地利用總體規(guī)劃綜合性較強，其核心內(nèi)容為確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局。生態(tài)方面的影響是土地利用總體規(guī)劃環(huán)評考慮的重點，主要表現(xiàn)為土地利用宏觀結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局以及土地開發(fā)整理復(fù)墾等活動對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的影響。然而，由于當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評的理論方法體系仍不完善以及中宏觀尺度土地利用與生態(tài)環(huán)境相互作用的基礎(chǔ)研究不足，使很多土地利用總體規(guī)劃環(huán)評工作的實際效果不盡理想。以土地利用/土地覆蓋變化（LUCC）研究為代表的土地利用變化的環(huán)境效應(yīng)研究，多是從微觀、小流域或長時間尺度等角度考慮土地利用/覆蓋變化對氣候、土壤、水文及不同尺度生態(tài)系統(tǒng)的影響[1]，較難應(yīng)用于中宏觀、較短時間尺度的土地利用總體規(guī)劃環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評中常用的一些定性方法（如核查表法）雖然在環(huán)境影響識別時可操作性較強，但在預(yù)測、評估復(fù)雜宏觀的生態(tài)環(huán)境影響方面效果并不理想，因為單純定性的結(jié)果不能很好地反映環(huán)境影響的程度，往往使評價結(jié)論缺乏應(yīng)有的說服力。
作為生態(tài)學(xué)前沿課題之一的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估，可以定量反映區(qū)域土地利用變化對生態(tài)系統(tǒng)的綜合影響。本文在應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)已有研究成果的基礎(chǔ)上，對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評中
的應(yīng)用進行了探討，旨在為土地利用總體規(guī)劃環(huán)評中定量地考慮生態(tài)環(huán)境影響提供一種思路。
1 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值估算的研究概況
生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能可以理解為生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程所形成及所維持的人類賴以生存的自然環(huán)境條件與效用[2]，國內(nèi)外學(xué)者對其功能的分類至今還未形成共識，如Daily[2]、Costanza等[3]、歐陽志云[4]等均有不同看法，近年來，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的研究取得了諸多成果，如對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的劃分[4]，對某種生態(tài)系統(tǒng)類型服務(wù)功能的價值評估[5]，對不同類型或尺度區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值評估[6～7]等。
如何解決現(xiàn)實的生態(tài)問題是當(dāng)前生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)研究的熱點，特別是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估為規(guī)劃、決策和管理提供定量依據(jù)方面的研究引起了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，如彭建等[8]利用土地利用變更調(diào)查資料和TM影像，研究了2000年深圳市的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值，為城市生態(tài)管理提出了有益建議；于書霞等[9]以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值為評價指標(biāo)，對吉林省生態(tài)省建設(shè)中土地利用政策的環(huán)境影響進行了定量的分析，并針對政策實施引起的負(fù)面環(huán)境影響提出了改善的建議。可見，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估作為生態(tài)學(xué)的前沿課題之一，其研究著眼點正從單純的自然科學(xué)領(lǐng)域向著為滿足社會對生態(tài)學(xué)的需求過渡。因此，規(guī)劃環(huán)評的方法體系對于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估的吸納，開辟了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能研究的新領(lǐng)域，更重要的是為土地利用總體規(guī)劃環(huán)評工作提供了有益的工具。
2 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評中的應(yīng)用
1969年確立環(huán)境影響評價制度的美國《國家環(huán)境政策法案》明確規(guī)定，該法案旨在促進人與自然的和諧，努力預(yù)防和消除對環(huán)境和生物圈的危害。要求政府部門用系統(tǒng)的、人文和自然等多學(xué)科綜合的方法來分析決策可能對環(huán)境的影響，使決策在考慮經(jīng)濟和技術(shù)因素的同時，對當(dāng)前尚不能量化的環(huán)境價值給與恰當(dāng)?shù)脑u估(nepa.gov/nepa/regs/nepa/nepaeqia.htm)。幾十年來，環(huán)境影響評價正是遵循這些核心思想發(fā)展起來的。從這點上看，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估有必要成為土地利用總體規(guī)劃環(huán)評理論和方法體系中的重要組成部分。
土地利用總體規(guī)劃環(huán)評要對規(guī)劃實施前后土地利用變化的生態(tài)效益進行估計，而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值核算是正確評價土地生態(tài)效益的重要基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃是以確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局為核心的宏觀戰(zhàn)略措施，其實施將引起區(qū)域內(nèi)各種土地利用類型數(shù)量和空間位置的變化，進而影響土地生態(tài)系統(tǒng)所提供服務(wù)的能力。長期以來，由于土地利用的生態(tài)效益難以度量和貨幣化，人們往往更看重單純或狹義的經(jīng)濟價值，而忽視了土地的生態(tài)服務(wù)功能、代際公平等外在于市場的價值[10]，如何更好地體現(xiàn)人與自然和諧的宗旨，全面、客觀地考察土地利用變化的生態(tài)價值損益，為決策提供更加充分、科學(xué)的依據(jù)，是當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃環(huán)評的一個重要任務(wù)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估能綜合評估土地利用變化對生態(tài)系統(tǒng)的影響，其評估結(jié)果將以對策和建議的形式反饋給規(guī)劃決策者，從而促進土地利用總體規(guī)劃更好地發(fā)揮社會、經(jīng)濟和環(huán)境的綜合協(xié)調(diào)作用。
同時規(guī)劃環(huán)評作為一種實踐性很強的專門技術(shù)，綜合性與可操作性是其選擇評價工具的重要原則。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值以其指標(biāo)的綜合性、定量化，以及與土地利用總體規(guī)劃的空間特點相適應(yīng)性，可作為土地利用總體規(guī)劃環(huán)評的一項定量化指標(biāo)，這種定量的評價結(jié)果對于形象地反映土地利用的生態(tài)效益具有積極意義。
基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估的土地利用總體規(guī)劃環(huán)評主要包含以下工作內(nèi)容：首先，根據(jù)規(guī)劃所確定的土地利用目標(biāo)，對規(guī)劃實施前后區(qū)域內(nèi)土地利用方式的變化情況進行分析。其次，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值為指標(biāo)，核算并比較土地利用變化引起的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值變化量。第三，根據(jù)實際需要及已獲得的數(shù)據(jù)，可以核算區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價值量變化，也可重點核算某一類用地類型（如農(nóng)用地、水域等）變化的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值量變化。綜合評價。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值量的計算結(jié)果分析規(guī)劃目標(biāo)的環(huán)境合理性，比較各規(guī)劃方案的環(huán)境可行性，并針對顯著的負(fù)面影響提出補償或減緩措施。
3 案例研究
選取上一輪土地利用總體規(guī)劃中的一個城市層面的規(guī)劃――《武漢市土地利用總體規(guī)劃（1997～2010年）》(digitalwuhan.省略 /articleshow.asp?NewsId=1923)（以下簡稱“《規(guī)劃》”）中土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)為評價對象，探討生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評中的應(yīng)用。
3.1 研究方法
3.1.1 土地利用數(shù)據(jù)獲取方法
依照《規(guī)劃》將評價區(qū)域劃分為耕地、園地、林地、牧草地、水面、建設(shè)用地、未利用地等土地利用類型。土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和變化數(shù)據(jù)均源于《規(guī)劃》。
3.1.2 動態(tài)度
土地利用類型動態(tài)度(K)反映了研究區(qū)一定時間范圍內(nèi)某種土地利用類型的數(shù)量變化情況。
式中：Ua、Ub分別為研究初期及研究末期某一種土地利用類型的數(shù)量；T為研究時段，當(dāng)T的時段設(shè)定為年時，K值就是該研究區(qū)某種土地利用類型年變化率。
3.1.3 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值核算方法
對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值進行核算時，供選擇的方法有市場價值法、替代市場法、防護費用法、恢復(fù)費用法、補償價值法、生產(chǎn)功能法、造林成本及碳稅法等[11]。Costanza等[3]和謝高地等[12]的方法模型近年來得到了國內(nèi)學(xué)者的廣泛應(yīng)用。Costanza等[3]將生態(tài)系統(tǒng)的功能歸為17類，綜合應(yīng)用多種評估技術(shù)方法對每種生物群落單位面積提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進行估算，然后乘以該生物群落在地球上的總面積，相加后得到地球上所有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值總和。這一研究成果為后續(xù)研究提供了重要的理論參考和研究空間。謝高地等[12]參考了Costanza等[3]的理論，并針對其不足（如對耕地價值估計過低、對濕地估計偏高等），結(jié)合我國的具體情況，建立了中國不同陸地生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價值[12]（見表1），將表1中不同土地利用類型各項功能服務(wù)價值加和得到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值系數(shù)（見表2）。本文亦參考上述兩項研究成果，按照公式（2）和表2中的參數(shù)，對《規(guī)劃》實施前后研究區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)數(shù)量變化引發(fā)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值變化量進行計算。
其中：ESV是研究區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價值（元）；Pi為單位面積上土地利用類型i的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值（元/hm2）；Ai為研究區(qū)內(nèi)土地利用類型i的面積（hm2）。
3.2 結(jié)果與分析
3.2.1 土地利用結(jié)構(gòu)數(shù)量變化分析
各種土地利用類型面積、變化率和動態(tài)度見表3。對比1996年現(xiàn)狀與2010年規(guī)劃目標(biāo)值可見，土地利用變化的總體趨勢是：園地、林地和建設(shè)用地面積將增加；耕地、水面和未利用地面積均有所減少；牧草地的面積沒有變化。其中，建設(shè)用地面積增加最多，達(dá)到12 417.9 hm2，其次是林地，增加11 495.9 hm2；園地增加幅度最大，達(dá)到20．04%；未利用地減少面積最多，達(dá)到22 507.3 hm2，幅度為34.77%。土地利用動態(tài)度的總體情況是：園地面積增加的速度最快，其次是林地；未利用地面積減少的速度最快，其次是耕地。從土地利用構(gòu)成來看，耕地和水面仍是2010年研究區(qū)主要的土地利用類型。
3.2.2 土地利用結(jié)構(gòu)變化引起的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的變化
按照公式（2）和表2、3計算出研究區(qū)不同土地類型生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價值（見表4）。1996年土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價值為109.93億元；2010年將達(dá)到112.06億元，相當(dāng)于1996年研究區(qū)國民生產(chǎn)總值782.13億元的14.33%。規(guī)劃目標(biāo)年較規(guī)劃基準(zhǔn)年的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價值增加了2.13億元，增加幅度為1.94%。生態(tài)價值的總增加量2.34億元中，林地的增加價值最多，占94.78%；生態(tài)價值的總減少量0.21億元中，耕地減少的生態(tài)價值損失量占主導(dǎo)地位，為95.27%。但由于林地生態(tài)系統(tǒng)單位面積價值高，林地面積增加幅度較大，彌補了耕地和水面減少造成的總體生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的下降。由于缺乏對鹽堿地和建筑用地等相關(guān)研究信息，以及未利用地中各類用地結(jié)構(gòu)的變化數(shù)據(jù)，該估算結(jié)果是對研究區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的保守估計。
3.2.3 生態(tài)環(huán)境影響的綜合評價
總體上看，《規(guī)劃》中土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)對于保護區(qū)域土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能具有積極的意義，特別是林地的增加對于提高整個區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值具有顯著的作用。不過，耕地和水面生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值均出現(xiàn)了不同程度的下降，社會用地的增長是重要原因，《規(guī)劃》中應(yīng)加強科學(xué)技術(shù)手段在區(qū)域土地管理開發(fā)中的作用，完善對城鎮(zhèn)建設(shè)、交通等用地的科學(xué)管理和監(jiān)督措施，以促進土地資源的合理開發(fā)、集約利用及土地生態(tài)系統(tǒng)的保護。
4 結(jié) 論
通過案例分析可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評中的應(yīng)用具有很多優(yōu)勢，主要包括：把土地利用的生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為簡單易懂的貨幣形式，表3 研究區(qū)各土地利用類型面積變化和動態(tài)度
Tab.3 Change in area of different landuse types and their dynamic degrees of research area
土地利用類型1996年2010年面積(hm2)比重(%)面積( hm2)比重(%)
為決策者提供了直觀的生態(tài)信息，是將生態(tài)價值納入土地利用規(guī)劃決策的重要途徑。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值可作為一項量化指標(biāo)，對土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)及規(guī)劃方案的生態(tài)效益進行綜合評估。核算比較簡單（依據(jù)已有的研究成果），有助于節(jié)省規(guī)劃環(huán)評的時間和資源。
當(dāng)然，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評中的應(yīng)用還需要在研究和實踐中加以完善和深入，特別是核算過程中有關(guān)參數(shù)的確定，需要不斷吸取生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的基礎(chǔ)研究成果，例如對未利用地和建設(shè)用地等服務(wù)功能價值系數(shù)的進一步認(rèn)識；綜合生物量、空間位置及時間變化等多重因素來確定的各種土地利用類型單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值等。目前在沒有更精準(zhǔn)和統(tǒng)一的核算參數(shù)的情況下，我們使用該方法的重點應(yīng)放在對于規(guī)劃基準(zhǔn)年和規(guī)劃目標(biāo)年在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值變化量的核算上，并將此作為評估土地利用目標(biāo)的環(huán)境合理性以及比較和選擇環(huán)境友好性規(guī)劃方案的重要參考。在未來的研究中有如下幾方面值得關(guān)注：加強生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值參數(shù)的研究，特別是與土地利用總體規(guī)劃的空間層次、土地生態(tài)系統(tǒng)分類及其特點相結(jié)合，建立不同區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值參數(shù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為規(guī)劃環(huán)評工作提供便利。還可以嘗試將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估與“3S”技術(shù)相結(jié)合，對土地利用空間布局變化的生態(tài)環(huán)境影響進行預(yù)測和判斷，而不僅僅局限于對土地利用結(jié)構(gòu)數(shù)量變化的生態(tài)環(huán)境影響進行分析。將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值納入土地利用總體規(guī)劃環(huán)評的評價指標(biāo)體系，可以應(yīng)用于國家、省、市等不同空間層面的土地利用總體規(guī)劃環(huán)評，如冉圣宏等學(xué)者已經(jīng)針對基于生態(tài)服務(wù)價值的全國土地利用變化環(huán)境影響評價進行了有關(guān)的探索[13]。總之，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估的引進，實現(xiàn)了土地利用總體規(guī)劃環(huán)評方法體系從定性到定量的綜合集成，推進了以生態(tài)學(xué)為基礎(chǔ)的土地利用規(guī)劃的科學(xué)決策，對于土地利用總體規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展、完善具有重要的理論意義和應(yīng)用價值。
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Application of Ecosystem Services Evaluation in Environmental
Impact Assessment on Landuse Master Planning
TANG Tao ZHU Tan XU He WANG Zhe GUO Liang YANG Fan
(Institute of Environmental Science and Engineering, Nankai University, Tianjin 300071, China)
Abstract Environmental Impact Assessment Law of the People's Republic of China (EIA Law) was approved in 2003. According to the EIA law, the Environmental Impact Assessment for Plans (PEIA) should be implemented in the landuse planning sector. PEIA is a useful tool for developing an environmentallyfriendly landuse master plan. The effective, systematic and universal methodology of PEIA on landuse master planning is still not developed, which is one of the most significant obstacles for its application in practice. This paper aims to introduce a new approach to assess the significant effect on the ecosystem resulted from the implementation of landuse master plan by using the changes of ecosystem services value (ESV) as one of the assessment indexes. Taking Wuhan city for instance, the authors discussed the methodology of applying the Ecosystem Services Evaluation in the PEIA of landuse master planning. Results show that the proposed landuse master plan of Wuhan city is generally environmentallyfeasible from the ecosystem protection perspectives, while the expansion of construction land should be strictly controlled. The Ecosystem Services Evaluation was considered to be a synthetic and quantitative method for the PEIA on landuse master planning, and some aspects of the application such as the identification of the ESV parameters should be improved in the further studies.
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地；土地利用規(guī)劃；協(xié)調(diào)
一、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系
1、二者之間的聯(lián)系
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是國民生產(chǎn)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，城市規(guī)劃的核心是為了城市建設(shè)發(fā)展而提出的，土地利用總體規(guī)劃則是以土地的合理利用為核心的，二者都注重對土地資源的優(yōu)化利用，強調(diào)土地的基礎(chǔ)性，從宏觀到微觀層面，都對土地結(jié)構(gòu)、資源進行綜合的調(diào)整、配置，總體而言，城市規(guī)劃互相聯(lián)系，相互補充，二者在土地規(guī)劃的目標(biāo)上是一致的，都是為了促進社會經(jīng)濟、建設(shè)的發(fā)展，不同的是城市規(guī)劃的發(fā)展主要范圍在城市，而土地利用總體規(guī)劃的范圍是區(qū)域性的，城市規(guī)劃根據(jù)城市的規(guī)模、功能、特點、發(fā)展方向確定，而土地利用總體規(guī)劃設(shè)計到轄區(qū)范圍內(nèi)的土地綜合開發(fā)、利用、保護、整治等。由此可見，城市規(guī)劃需要在土地利用總體規(guī)劃的具體標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，結(jié)合城市的環(huán)境、性質(zhì)等，明確城市規(guī)劃的內(nèi)容與要求，而土地利用總體規(guī)劃也要考慮到城市發(fā)展空間的需求。
2、二者之間存在的矛盾
近年來，我國城鎮(zhèn)化進程加快，對土地利用的需求不斷增大，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的差距逐步加大，甚至存在相互矛盾、沖突的地方，不僅影響了城市建設(shè)的總體效率和質(zhì)量，也不利于土地資源的合理利用。目前，我國城市規(guī)劃主要是根據(jù)城市范圍內(nèi)經(jīng)濟與社會發(fā)展的計劃來利用土地，這一規(guī)劃所依據(jù)的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，而土地利用總體規(guī)劃則是從區(qū)域土地資源特點、功能及耕地保護等層面對土地的利用做出規(guī)劃，這一規(guī)劃主要依據(jù)的法律是《土地管理法》，雖然二者的法律地位相同，但是側(cè)重的內(nèi)容不同，采取的規(guī)劃方法、統(tǒng)計的數(shù)據(jù)也存在較大的差別，在數(shù)據(jù)處理上缺少銜接性，尤其是在農(nóng)村耕地日漸減少、污染加劇的情況下，土地利用總體規(guī)劃更強調(diào)從農(nóng)村土地保護的角度來制定規(guī)劃，而城市發(fā)展則要求拓寬城市發(fā)展空間，對土地的要求較高。由此可見，城市規(guī)劃要求最大限度地實現(xiàn)土地的空間功能，而土地利用總體規(guī)劃則偏向于對建設(shè)用地總量的控制。城市規(guī)劃與土地總體利用規(guī)劃的矛盾，不僅體現(xiàn)在法律依據(jù)、指導(dǎo)思想的不同，還體現(xiàn)在執(zhí)行、行政上的不同，城市規(guī)劃有地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展要求制定的，體現(xiàn)了地方意志，而土地總體利用規(guī)劃則是根據(jù)中央對土地利用的總體規(guī)劃實施的，這也導(dǎo)致了在實際的規(guī)劃執(zhí)行中，城市規(guī)劃與土地總體利用規(guī)劃存在不協(xié)調(diào)、甚至矛盾的地方。
二、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)
1、法規(guī)體系的協(xié)調(diào)
由于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的法律依據(jù)上存在差異，因此，應(yīng)從法律上進行恰當(dāng)?shù)男薷模{(diào)整，使《城市規(guī)劃法》與《土地管理法》相互協(xié)調(diào)，補充，如在《城市規(guī)劃法》中適當(dāng)?shù)卦黾訉ν恋刭Y源保護開發(fā)、合理控制的內(nèi)容，加強對城市有償使用土地的規(guī)劃管理，在《土地管理法》中也可以加入社會公眾參與、責(zé)任的條款，讓社會公眾、行政主體更加積極地參與到土地的合理利用及保護中，體現(xiàn)城市文明發(fā)展對土地利用的意義。同時，還可以結(jié)合我國區(qū)域及城市發(fā)展實際，加強區(qū)域性的土地規(guī)劃法律法規(guī)體系的建立，促進城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)互補。
將我國現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與空間規(guī)劃法規(guī)體系相協(xié)調(diào)，
2、行政體系的協(xié)調(diào)
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在行政管轄部門、管轄范圍上需要根據(jù)規(guī)劃的總體目標(biāo)、規(guī)劃實施的模式，進行科學(xué)、有效的創(chuàng)建、協(xié)調(diào)。為此，可以從中央一級建立統(tǒng)籌規(guī)劃的行政管理機構(gòu)，或結(jié)合建設(shè)、交通、城市規(guī)劃、環(huán)境、土地資源等部門，以省、市、縣（鄉(xiāng)）逐級進行規(guī)劃管理，省級及以下的管理機構(gòu)需要接受上級行政規(guī)劃部門的監(jiān)督、檢查與考核，由此，以統(tǒng)一的管理機構(gòu)，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃的實際，以整體性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性為原則，促進城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃發(fā)展的一致性。另外，還要建立公眾性的規(guī)劃委員會，引入人民代表、工程師、規(guī)劃師、建筑師、開發(fā)商等公眾作為規(guī)劃委員的成員，實施對土地規(guī)劃的監(jiān)督，在增強公眾對土地規(guī)劃參與積極性的同時，也有助于防止城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃行政管理上的效率低下，腐敗等問題。
3、編制體系的協(xié)調(diào)
土地利用總體規(guī)劃對城市規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，城市規(guī)劃師對土地利用總體規(guī)劃的從屬與內(nèi)容。雖然二者的側(cè)重點不同，但是在規(guī)劃的編制中，應(yīng)以相互補充的依據(jù)為基礎(chǔ)，使二者相互促進，共同為現(xiàn)代社會文明及土地資源的合理利用奠定堅實的基礎(chǔ)。
在編制城市規(guī)劃的過程中，應(yīng)明確土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)價值，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定土地利用結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等，進一步解決城市土地供需之間的矛盾。在城市規(guī)劃中，還應(yīng)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)劃，引導(dǎo)不同類型的功能區(qū)域能夠?qū)煌ā⒒A(chǔ)設(shè)施、風(fēng)景園區(qū)、重點保護區(qū)、生態(tài)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等踐行合理的土地建設(shè)控制要求，為土地利用總體規(guī)劃中的空間分布、建設(shè)指標(biāo)設(shè)置提供一定的依據(jù)。
在土地利用總體規(guī)劃編制中，除了對土地進行全面、具體的分析、研究外，還應(yīng)該適當(dāng)?shù)亟Y(jié)合城市建設(shè)發(fā)展方向及實際，補充城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)、功能，對城市土地規(guī)劃提供更加切實的指導(dǎo)。使城市規(guī)劃能夠根據(jù)土地利用總體規(guī)劃中所提出的標(biāo)準(zhǔn)進行科學(xué)的設(shè)定。在編制上二者還應(yīng)明確各自的重點，避免重復(fù)或矛盾。
4、運作體系的協(xié)調(diào)
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃中必不可少的內(nèi)容，為了促進區(qū)域范圍內(nèi)人與自然、經(jīng)濟與社會的和諧發(fā)展，應(yīng)以區(qū)域規(guī)劃為協(xié)調(diào)運作的平臺，在加強自身規(guī)劃質(zhì)量的同時，遵循國家、區(qū)域、公眾的利益，積極溝通、合作，使規(guī)劃的各項要求能夠得到最大程度的實施，在二者運行過程中，管理部門、職能機構(gòu)應(yīng)本著發(fā)展區(qū)域社會、經(jīng)濟的目標(biāo)，在合理利用、珍惜、保護土地的基礎(chǔ)上，促進人、生態(tài)、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
三、結(jié)論
綜上所述，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃本雖然在法律依據(jù)、編制性質(zhì)、內(nèi)容、運行體系上存在不同之處，在具體的規(guī)定上甚至存在矛盾的地方，但是二者的目標(biāo)是一致的，為了促進二者的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮二者在現(xiàn)代社會中的互相補充、促進的作用，應(yīng)從法規(guī)體系、行政體系、編制體系及運行體系上進行全面、深入的協(xié)調(diào)，以更好地發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)作用，使城市規(guī)劃更加科學(xué)、細(xì)致，進而推動我國社會、經(jīng)濟、生態(tài)、文化等各方面的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：土地總體規(guī)劃；城市規(guī)劃；兩規(guī)不協(xié)調(diào)
Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.
Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate
中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：
隨著土地利用總體規(guī)劃的推進，在我國規(guī)劃學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了許多爭議性的問題，而其中極具代表性的問題就是城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題(以下簡稱兩規(guī)協(xié)調(diào))。個人認(rèn)為，在兩規(guī)不協(xié)調(diào)的諸多問題中首先要解決就是規(guī)劃功能定位不清的問題，他們之間沒有的明確相互關(guān)系，這與其在規(guī)劃體系中的作用與地位有關(guān)。究其本質(zhì)原因就是我國規(guī)劃體系缺位，沒有明確規(guī)劃之間的相互關(guān)系。本文就兩規(guī)協(xié)調(diào)問題解決措施和方法提出個人的一些觀點看法。
一、兩規(guī)協(xié)調(diào)中存在的問題
1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定，協(xié)調(diào)城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的相互關(guān)系。也就是從那時起，在我國學(xué)術(shù)界和實務(wù)界開始有兩規(guī)協(xié)調(diào)問題的研究和討論。許多學(xué)者提出了自己的意見和建議，在總體上認(rèn)為，兩規(guī)是具有相同之處的，主要表現(xiàn)在其法律依據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃審批方面。但是兩規(guī)的規(guī)劃范圍和兩規(guī)的規(guī)劃思路是不同的。土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級下達(dá)的建設(shè)占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項控制指標(biāo)，以供給制約和引導(dǎo)需求，重在控制，這種控制是剛性的。而在城市總體規(guī)劃編制時，則不同于前者，它不是依照上級下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)，城市的發(fā)展思路和城市規(guī)模，是依據(jù)城市的社會、經(jīng)濟、地理、資源、人文背景等多個人因素綜合分析而建立的。在市場經(jīng)濟的條件下，根據(jù)城市發(fā)展的客觀規(guī)律，設(shè)計出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模的計劃，滿足需求，重在發(fā)展。換句話說，土地利用總體規(guī)劃屬有控制規(guī)劃，而城市規(guī)劃屬無控制規(guī)劃。此外，兩規(guī)在城市建設(shè)用地范圍和兩規(guī)中人口統(tǒng)計口徑不一致，導(dǎo)致兩規(guī)中關(guān)于城市人口規(guī)模的內(nèi)涵存在很大的差異，前者明顯大于后者，直接影響根據(jù)人口規(guī)模計算的城市用地面積。
為了解決兩規(guī)協(xié)調(diào)問題，我國其他政府部門也參與此項研究，針對構(gòu)建中國規(guī)劃體系的問題，提出了相關(guān)的解決方法和途徑。國家建設(shè)部也提出城鄉(xiāng)規(guī)劃的建議，主要包括有全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、歷史文化名城規(guī)劃等。國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門作為全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的主管。國土資源部強調(diào)土地利用總體規(guī)劃作為土地利用領(lǐng)域中統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟、環(huán)境過程的基本規(guī)劃，一切其他各項規(guī)劃均應(yīng)當(dāng)向土地利用總體規(guī)劃看齊，用地規(guī)模與布局要做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接。
二、兩規(guī)協(xié)調(diào)宏觀層面：上端規(guī)劃功能缺位
兩規(guī)不協(xié)調(diào)宏觀層面上的重要原因是上端規(guī)劃功能缺位的問題。上端規(guī)劃功能缺位具體指規(guī)劃體系中區(qū)域規(guī)劃功能缺位和上一級土地利用總體規(guī)劃功能缺位。兩規(guī)協(xié)調(diào)是土地規(guī)劃工作需要的，由于兩個規(guī)劃出于不同的目的和任務(wù)，導(dǎo)致其目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容和編制思路有很大的無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)的差異。要從根本上解決這種差異，這就要求上一級規(guī)劃充分發(fā)揮對下一級規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)功能和作用。建設(shè)用地指標(biāo)是兩規(guī)協(xié)調(diào)的焦點問題，上一級土地利用總體規(guī)劃分配確定的這些指標(biāo)，“建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。”上一級土地利用總體規(guī)劃對下一級土地利用總體規(guī)劃的剛性約束，因此想要協(xié)調(diào)這之間的矛盾，就要在上一級土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)進行協(xié)調(diào)解決。從這一方面來看，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間是局部與整體的關(guān)系。但從經(jīng)濟發(fā)展方面來看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是以城市的發(fā)展為依托的，在經(jīng)濟發(fā)展過程中城市是區(qū)域經(jīng)濟中心，對土地利用總體規(guī)劃具有重要的指導(dǎo)作用。而且土地利用總體規(guī)劃的編制是以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的成果作為重要依據(jù)的，二者本應(yīng)是相互促進的關(guān)系的，在城鎮(zhèn)用地規(guī)模與布局上緊密協(xié)調(diào)。兩規(guī)協(xié)調(diào)宏觀層面上就是上端規(guī)劃功能補缺，具體來講，就是要開展區(qū)域規(guī)劃或國土規(guī)劃，做好社會經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護與土地資源合理配置三者之間的協(xié)調(diào)工作，為下端規(guī)劃編制和實施提供科學(xué)依據(jù)。
三、兩規(guī)協(xié)調(diào)微觀層面：建設(shè)用地規(guī)模
建設(shè)用地規(guī)模作為兩規(guī)協(xié)調(diào)的重點。目前，在我國無論土地利用總體規(guī)劃還是城市總體規(guī)劃，本著 “以人定地”的方式，即依人口規(guī)模和人均建設(shè)用地測算建設(shè)用地規(guī)模。在兩規(guī)協(xié)調(diào)過程中，要求在統(tǒng)計規(guī)范人口和建設(shè)用地時統(tǒng)一口徑。在進行人口統(tǒng)計時，兩規(guī)協(xié)調(diào)時應(yīng)當(dāng)采用相同的城鎮(zhèn)人口、常住人口和流動人口統(tǒng)計數(shù)。
而建設(shè)用地作為兩規(guī)協(xié)調(diào)中的焦點問題，則要求統(tǒng)一建設(shè)用地尤其城市建設(shè)用地的概念。還有工業(yè)用地、綠地和道路廣場用地，其發(fā)展特性主要受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通需求、經(jīng)濟增長和自然生態(tài)等的影響更大，這類用地規(guī)模應(yīng)考慮產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對用地需求特性，采用分組控制加以確定。
結(jié)論：
從宏觀層面上講，兩規(guī)協(xié)調(diào)要依據(jù)我國的基本國情建立健全規(guī)劃體系，開展區(qū)域規(guī)劃工作，在區(qū)域?qū)哟紊蠀f(xié)調(diào)安排土地利用與工業(yè)化、城市化之間相互關(guān)系。從微觀層面上講，解決兩規(guī)之間不同的地方，主要針對解決人口和建設(shè)用地的統(tǒng)計口徑的問題。發(fā)展與保護是辨證統(tǒng)一的關(guān)系。只有通過走發(fā)展的道路才能增強國力和提高人民生活水平，而保護也是為了能夠持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃是以發(fā)展為主要特征的，不過在進行規(guī)劃工作時要注意優(yōu)化發(fā)展方式，以低代價求發(fā)展，發(fā)展模式中要注意尋求低占地的發(fā)展，走集約利用土地的道路；土地利用規(guī)劃是以保護為特征的，但也改變過去的消極保護模式，要進行主動保護，本著“一要吃飯，二要建設(shè)，三要保護環(huán)境”的土地利用方針，研究在發(fā)展中求保護，在保護中求發(fā)展的策略，。
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