發布時間：2023-10-11 10:05:20
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關鍵詞： 區域土地； 公開出讓； 簡析
中圖分類號：D922.36
區域內土地以行政劃撥或協議出讓，土地市場機制能不能發揮作用，土地資產價值能不能充分顯現。土地市場機制能否發揮作用，能否最大限度地增加政府土地收益，本文將從土地公開出讓的重要性，土地公開出讓現狀、當前主要問題及解決辦法等幾個方面對區域內的土地公開出讓工作進行簡單分析，以提高思想認識，自覺維護和堅持土地公開出讓制
1.土地公開出讓的重要性
1.1.充分發揮土地市場機制，減少了腐敗案件的發生。
區域的土地公開出讓前，應征求規劃局的意見，待收到擬出讓地塊的規劃設計條件后，國土局再與原土地使用者以評估價作為參考，協商簽訂《國有土地使用權收回協議書》，對于約定的補償費用及時足額支付，從不打白條，不開空頭支票。收回土地后，出讓地塊的起始價、底價，競買保證金，加價幅度土地儲備委員會集體研究確定，實行科學民主決策。土地公開出讓全過程由公證處公證，做到政務公開，依法操作，陽光操作，土地交易透明，建立了“公開、公開、公平”的用地秩序。商業、旅游、娛樂和商品住宅四類用地一律公開出讓，在中國土地市場網上公告，公告內容沒有設置有失公平的限制性條件，以價高者得的原則確定買受人，真正形成了要地來市場，減少了土地隱易等腐敗案件的發生。
1.2..促進土地集約節約利用，提高土地利用率。
土地是一種不可再生的自然資源，對于中國來說土地更加寶貴，對于城市來說更加稀缺。以行政劃撥方式取得區域國有土地的土地使用者，無償使用土地，致使土地利用低下，土地利用率普遍偏低。通過加大儲備區域內國有存量土地，收回閑置、低效利用的土地使用權后，分批分期對此公開出讓，促使房地產開發企業自覺提高土地利用率。這樣就促使整體土地使用者少占了建設用地，間接地保護了耕地。
1.3.提供大量區域建設資金，為區域發展提供資金保障。
區域內地方政府的土地收入多，且常期穩定，被稱作地方政府的“第二財政”或“土地財政”。政府土地收入每年節節攀升。這些土地收入絕大部分用于城市建設，區域內土地公開出讓加速了城市的發展步伐。
2.土地公開出讓的現狀分析及主要問題
2.1.毛地出讓比重過大，形成了新的土地閑置。
毛地公開出讓，毛地出讓的建筑物、土地補償由毛地的競得人在開發時再給予原土地使用者具實補償。由于補償費是由開發企業和被拆遷戶者之間協商解決，政府收取土地成交價款后就不再管理，致使部分拆遷戶漫天要價，開發成本居高不下，開發樓盤無利可圖，部分公開出讓的毛地無限期地閑置。這種閑置因為政府或沒有可開工條件的原因，按照《閑置土地管理辦法》規定，它又不在閑置土地范圍之內。
2.2.新增建設用地出讓比重較小，限制了區域內城市的快速發展，抑制了區域內城市化進程。
區域內城市化，應體現在城市人口的增加和區域內城市地域的擴大。城市區域的擴大體現在農用地征收為建設用地，建設用地增加意味著農用地的減少，耕地的減少。另一方面又要增加區域內城市建設用地指標，充分保障區域內城市發展空間。這兩方面嚴重影響土地公開出讓的供給能力。由于近年來公開出讓中新增區域內建設用地所占比重太小，土地供給能力弱，城市地域的擴展與經濟發展不協調。
2.3.立法滯后，土地補償費用相對較低，被征收土地的農民不滿意。
公開出讓凈地地塊的出讓成本主要是補償費，它包括土地補償費，建筑物、附著物補償費，安置補助費，青苗補償費。被征收土地的農民對此不滿，抱怨土地補償低，在補償的過程中不配合政府工作，拖延了項目開工時間，更有甚者，群眾聚集起來阻止房地產開發企業打圍墻、施工。
2.4.公開出讓區域內土地結構不符合實際，土地調控力度不夠，促進了住房價格的拉升。
區域內商業用地的總體比例偏大，住宅用地比例相對偏少，住宅市場供給能力受限。由于人口逐年增加，人口對住宅的剛性需求量大于住宅的有限供給，致使住宅價格翻倍增長。
3、解決當前問題的辦法
3.1.禁止區域內毛地出讓，防止土地被動形成新的閑置。
區域內毛地出讓地方政府省事省時，利于政府眼前利益，但是它卻有很大的副作用。一是造成了新的閑置，大量社會資源浪費或不能利用。二是不利于社會的安定團結，開發企業與被遷戶之間的往往因為補償費多少問題爭執的不可開交，不能達成一致意見。三是房地產開發項目不能開工建設，削弱了住房供給能力。解決的辦法在于上級政府下達文件，禁止再次出讓毛地，并且追查出讓毛地人的責任。此外，建立專門小組，到各區域內檢查是否依然存在毛地出讓的情況。
3.2.加大土地征收力度，保障城市發展空間。
具體方法從兩方面著手。一是加大區域內城鄉建設用地增減掛鉤工作力度，加快步伐，努力把掛鉤用地指標落實到位；二是加大區域內城市郊區村莊改造，通過村莊改造把增加的建設用地作為城市發展用地。
3.3.根據經濟發展實際情況，完善部門規章，提高土地補償標準，國土資源部門根據土地收益情況，建議市政府逐年提高農民土地補償標準，政府下達政府令公布新標準，從規章制度層面保障區域內失地農民的切身利益。
一是土地利用發展戰略政策。當前影響其土地利用總體規劃制定和實施的相關政策中主要是與江西省有關的國家級發展戰略6個，省級發展戰略5個。二是土地規劃實施監督政策。當前，江西省土地利用總體規劃實施監督政策主要有：動態監管機制、規劃目標的管理責任制、建設用地管理三項基本制度、土地利用總體規劃修改或調整審批政策。三是新增建設用地管理政策。江西省按照保障重點、兼顧全面、差別化管理的原則實行“三個三分之一”計劃下達、省重大產業項目“點供”制等計劃差別化管理制度，促進各地在使用新增建設用地計劃方面更加節約、更加高效。同時江西省也出臺了城鄉增減掛、工礦廢棄地復墾利用試點等耕地補充政策。
2實施管理成效分析
2.1土地規劃實施監督政策管理目標成效分析
江西省于2012年4月編制《江西省土地利用總體規劃修編與第二次土地調查成果銜接后的調整方案》（以下稱《規劃銜接方案》）對《江西省土地利用總體規劃（2006－2020年）》進行補充完善。《規劃銜接方案》對部分縣、鄉級規劃主要控制指標或布局進行了局部調整。一是優先安排結構性調整。規劃新增建設用地總量不增加的前提下，對部分地區的新增建設用地指標進行結構性調整，將部分節余且暫不使用的交通水利用地及其他建設用地指標調整到城鄉建設用地。二是市域范圍內縣與縣之間局部調整。在本設區市范圍內，允許矛盾突出的個別縣（市、區）耕地保有量或基本農田保護面積作微調，縣級新增建設用地指標在縣與縣之間作適當調整。顯然，江西省現行土地利用總體規劃調整修改次數為一次，修改原因是與第二次土地調查成果銜接。說明江西省現行土地利用總體規劃并非擅自修改擴大建設用地規模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。而規劃調整修改符合法定條件，調整修改程序符合要求，嚴格按江西省土地利用總體規劃修改或調整審批政策執行。
2.2土地利用發展戰略政策管理目標成效分析
江西省現行土地利用總體規劃實施以來，取得的經濟效益明顯。向莆鐵路、滬昆客運專線（江西段）、德興至南昌高速、濟南至廣州高速瑞金至尋烏段等重大基礎設施用地得到切實保障。城市建設有序進行，經濟水平快速增加。（1）GDP、固定資產與建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與建設用地增長彈性系數為4．05，固定資產投資與建設用地增長彈性系數為6．39。（2）GDP、固定資產與城鄉建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與城鄉建設用地增長彈性系數為3，固定資產投資與城鄉建設用地增長彈性系數為4．73。
2.3新增建設用地管理政策目標成效分析
（1）計劃管理。規劃實施以來，江西省堅持節約集約用地，為全省新型工業化、城鎮化和農業現代化建設的推進提供了良好的土地資源保障，促進了經濟社會快速發展。近5年統計數據顯示，江西省新增國有建設用地的供地率達70．48％，利用率達58．41％，新增建設用地的供地率和利用率水平總體較好。計劃管理目標實現程度較好。（2）規劃管理。江西省有效控制了11個設區市、100個縣級、1493個鄉級的土地利用總體規劃的各項指標，指導了《江西省土地整治規劃》等多個專項規劃的編制，引導城市、交通、村鎮、能源、水利、旅游和生態建設等相關規劃的編制，規劃管理目標得以實現。
2.4耕地補充政策目標成效分析
造地增糧富民工程實施期間（2007～2011年），全省實施“造地增糧富民工程”建設規模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，總投資43．1億元；城鄉建設用地增減掛鉤試點實施4年來，全省共批復11個設區市80個縣（市、區）250個增減掛鉤試點項目區，批復拆舊區總規模9300ha、預計補充耕地8100ha；建新區總規模8873ha、擬占用耕地5893ha，可凈增有效耕地面積2206ha；2012年工礦廢棄地復墾利用12個項目區復墾區，總面積704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點，年均控制規模為2000ha。顯然，江西省現行土地利用總體規劃實施過程的耕地補充政策中各試點政策效果好，示范效果明顯。
3存在的問題及對策
3.1存在問題
（1）新的試點政策在土地利用總體規劃中未體現，造成試點政策實施較難，如：低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點、工礦廢棄地復墾利用試點、城市低效用地再開發試點的項目區，未在土地利用總體規劃圖中布局，在報批時往往會因為不符合規劃而被擱置，導致新的試點政策在規劃實施中較難開展。（2）土地利用總體規劃編制過程對中央重大發展戰略預計不足，無法滿足中央重大發展戰略政策對土地利用的需求。（3）差異化土地管理政策不明顯，建設用地指標使用空間分布不均衡。（4）建設用地管理政策中缺乏建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，致使實際用地超出規劃目標規定。
3.2對策
（1）增加土地利用總體規劃修改條件，使試點政策和土地利用戰略政策變化成為土地利用總體規劃修改條件。（2）建立土地利用總體規劃實施的定期評估機制，定期評估土地利用總體規劃實施情況，及時了解土地利用總體規劃實施情況。（3）建立并規范土地利用總體規劃修改／調整動態機制，依據土地利用總體規劃實施評價結果及時對土地利用總體規劃進行修改／調整。（4）參考耕地保護責任體制，建立建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，嚴格控制建設用地增量。
4結語
中圖分類號：DF45文章編碼：
1 基于人口數量用地預測
人口是影響土地利用變化的最主要因素之一，人口的增加及人類活動目標的變化，必然導致對土地數量、類型上的需求和土地利用方式、強度、結構、布局上的變化，伴隨著人口規模和城鎮人口比例的變化。
1.1人口變化特點與預測分析
（1）規劃基期年人口數量
2005年底，沁水縣全縣常住人口215044人，其中男性110100人，女性104944人，性別比為110.1：104.9。全縣全年出生人口2318人，人口出生率為10.8‰；死亡人口1546人，人口死亡率為7.2‰；全年凈增人口772人，自然增長率為3.6‰。在常住人口中，城鎮人口70779人，鄉村人口134387人，城鎮化率為34.5%。
2005年末，全縣戶籍人口205166人，其中農業人口165191人，非農業人口39975人，人口非農化率為19.6%。全縣人口密度平均每平方公里76.7人。
（2）人口增長變化特點
建國以來沁水縣人口增長相對緩慢，1949年全縣總人口125528人，56年間總人口增加了79638人，年均增長率為0.88%，其中非農業人口年均增長率5.42%，農業人口年均增長率0.52%。平均自然增長率為10.85%，機械增長率為負數。按人口普查資料，1990—2000年人口年均增長率為0.41%。
表 11996-2008年人口數量的變化表
針對人口的變化，如下圖所示，表現出以下的特點：人口數量的變化不大，總人口數量增長較緩，近年來農業人口數量呈下降趨勢；人口增長速度逐年下降，近年來出現負增長；人口以自然增長為主，機械增長率大多年份為負值；非農業人口增長不穩定。
圖11996-2008年人口數量的變化圖
（3）總人口數量預測
可以看出，用一般的數量性對于時間序列的分析，不容易得出較準確結果，根據沁水縣域歷年特別是1996年代以來的人口發展特征，并結合《沁水縣國民經濟和社會發展第十一個五年計劃》，采用綜合分析法預測縣域人口。
公式：Pt＝P0×（1＋r）t＋P0×（1＋n）t－P0
式中：Pt－規劃期末縣域總人口
r－規劃期人口年均自然增長率
n－規劃期人口年均機械增長率
t－規劃年限
P0－規劃基期縣域總人口
考慮到國家的計劃生育基本國策，結合沁水縣“十一五”計劃確定主要參數，其中P0取縣域常住人口數215044人；r取2010年3.5‰、2020年3.0‰；n取2010年2.5‰、2020年2.0‰，得出相關結論：
2010年縣域總人口22.2萬人左右，2020年縣域總人口23.3萬人左右。
（4）城市化率預測
城市化率是衡量城市化發展程度的數量指標，一般用一定地域內城市人口占總人口比例來表示，在城市發展變化過程中會遵守一定規律。下圖中反映了從1996年至2008年的城市化發展水平的變化，基本與年數的變化呈現一定的線性關系。
圖2城市化率
考慮到，城市化水平與總人口數量等變化呈一定的關系，而不僅只是參照年份來預測數量的變化。于是本研究中采用多元線性回歸的方法來進行預測分析。結果如下：
表2 回歸統計分析
按照目前的方法，采用公式：
Y=A1X1+A2X2 +B
對于人口數據進行相關的預測可以得出以下結論，2010年的城市化率可達17.18%到2020年這個比例可達19.14%。
（5）農業人口與非農業人口數量預測
經過上文對于人口總數及城市化率的測算，2010年，非農業人口的數量可以達到38149人，農業人口數量可達183851人；2020年，非農業人口的數量可以達到45996人，農業人口數量可達人187004人。
（6）人口預測結論
根據上文中對人口測算結合相關規劃，得出主要的總人口、農業人口、非農業人口的數據，如表7所示；
表3 人口預測
1.2 農用地需求分析
總人口對農用地的影響表現在2個方面，一是總人口的增加會直接加大糧食和農產品的需求量，造成耕地和其他農用地的需求增加，二是總人口的增加也會導致建設用地占用農用地需求的增加。為了滿足前一方面的需求，人們可以通過土地開發、整理、復墾等工程，增加耕地和其他農用地面積；為了滿足后一方面的需求，會直接導致農用地面積的減少。2個方面的結果均衡后，總人口增加會導致農用地增加或減少，取決于農用地實際增加和減少面積的比較。
為了進一步分析農用地與人口之間的關系，對1999年至2006年，人口的變化與各個地類的變化進行相關性分析，所得出的結果如下：
表4 農用地與人口關系
通過上表可以定量的加以分析，得出本研究的理論假設基礎：就是農業人口與非農業人口與各個地類，呈現出了較大的相關性，特別是非農業人口體現了較大的相關性。為了進一步說明選取的標準，人口對于各個地類面積的變化進行相關性的絕對值進行疊加，其中總人口數得出的數值是3.59，農業人口得出的數是4.79，而非農業人口得出的數是5.26。可以選取非農業人口作為預測其它各類用地數量的因變量，通過回歸分析可以得出，各個地類與非農業人口之間的關系如下表所示。
圖9 農用地與非農業人口關系
農用地總面積與非農業人口之間呈線性相關的關系，從線性的擬合圖上可以看出，兩者的相關系數比較高，R2可達0.90，用非農業人口預測耕地的數量是比較合理的。
圖10 耕地與非農業人口關系
在下面的圖中較好的反映了耕地數量與非農業人口之間的負相關的關系。一般來說在人口數量變化較小狀況下，非農業人口變多時，從事農業人口的人數就會相應的減少，城鎮的發展同時也會擠占，周邊的耕地，因此，耕地的數量會隨之減少。
可以通過對幾個數量的關系進行線性分析，把非農業人口作為因變量，利用線形函數，Y=BX+A得出以下的結論：
表9 農用地與人口關系表
1.3 建設用地需求分析
人口對建設用地的影響，主要表現在2個方面，一是總人口的增加，導致城鄉居民點建設用地的增加，二是人口結構的變化，主要是城市化水平的提高，導致城鎮建設用地的增加。
1996-2005年，沁水縣總人口由20.97萬人增加到20.66萬人，年均增長率為-0.1%，同期，居民點建設用地由3657公頃增加到3845公頃，年均增長率為0.5%。相對于農業人口的變化而言，農業人口在這九年內一直在減少，而農村居民點用地的數量在不斷增加。居民點用地數量的增長的彈性系數遠大于1.12這一被公認的合理值，說明城鄉居民點用地的年均增長率遠高于人口的年均增長率。主要原因有二：一是超標準用地和外延擴張，不管是農村和城市，都存在比較普遍的超標準用地問題，同時，在城市建設過程中，集約用地和內涵式發展問題沒有得到足夠的重視，導致一些建設項目出現建設用地的低效利用和浪費問題。二是在城市化過程中“兩棲”人口導致的雙重占地問題。近些年來，伴隨工業及第三產業的快速發展，越來越多的農村人口進城打工，屬于城市流動人口的范疇，增加了城鎮居住用地，但農村居民點用地并未減少。
國內外城市化發展研究分析表明，當城鎮化發展初期時，城鎮快速發展，對建設用地需求較大。進入中期特別是城鎮化水平達到30%以后，城市發展進入快速增長期，城鎮用地規模出現加速增長。后期城市化水平達到60%以后，城市發展進入穩定發展階段，對建設用地規模趨于平緩。城鎮人口與建設用地的關系是正相關關系，根據分析，1996—2005年人口增長呈緩慢平穩增長。城鎮用地增長速度高于人口增長速度，這是由于城鎮各類用地規模決定著人口規模，城鎮居住、生產及各項設施建設必須超前進行。今后在城鎮化水平快速提高的影響下，城鎮人口將快速增加，對工業用地和基礎設施用地的需求也將增加，城鎮用地的擴張趨勢必然明顯加快。從總的變化趨勢看，城鎮建設用地規模和城鎮人口規模有著相同的增長變化趨勢，說明建設用地規模和人口之間的密切關系。
城市發展占用的主要是耕地，所占比重達到31.5％。因此，需要解決好城鎮發展與耕地（特別是高質量耕地）保護的關系。
為了進一步分析建設用地與人口之間的關系，對1999年至2006年人口的變化與各個地類的變化進行相關性分析，所得出的結果如下：
表10 建設用地與人口關系
從相關分析的角度可以看出，對于人口的變化，建設用地的變化并不明顯，其中主要的原因在于沁水縣的地類缺少變化，同時人口數量也不容易體現出變化的特點；因此兩者的變化情況不明顯。如果用一般的線性或是多元回歸的方法去預測未來的土地利用不夠合理，鑒于建設用地數量預測的重要性，選用非農業人口作為因變量去預測建設用地的數量，得出一個相對比較合理的結果。
建設鎮用地與非農業人口數量關系，可以用一個直觀的關系加以計算與分析，如下圖所示。
圖11 建設用地與人口數量
依照1999年至2006年的數據變化的情況，建設用地與人口數量呈現的關系是三次方函數的關系，可理解為建設用地的數量與人口的數量呈現出的是在人口較少的情況下不明顯變化，當人口發展變化到一定的階段時，用地的數量會隨著人口而出現遞增，這個解釋對于整個變化的過程是合理的。并且，對于目前的人口數量與規劃一段時期內預測的人口數量，正好處于建設用地快速增長的時期。
依照目前的方法，對建設用地內部的各個地類進行比較客觀的預測與估計，采用三次函數的方法進行一般性的計算。
預測采用的函數為：Y=AX3+BX2+CX+D，通過一般性的計算，可以得出相應的結論如下表所示。
表11 建設用地與人口關系及預測
1.4 生態用地需求分析
生態用地包括林地、草地、及一些未利用的土地。其中在農地預測的部分已經對林地與草地的變化進行了一定的預測，在下面的研究中將重點考查人口的變化對于未利用土地的影響。
從近年來其它土地變化入手，可以看出近年來其它土地的數量的變化很小，平均變化率不到1%，只有略微的減少。
圖12 2001-2006其他土地變化
由于近十年來其它土地變化太小，對其它土地變化分析進行預測分析就不夠準確，可以預知的是，未來的數量一定會相應的減少，其減少動力主要是來自一些重大的開發整理工程，以及政策變化。
2 基于經濟發展用地需求分析
土地是最基本的生產資料，也是最重要的資本之一。經濟發展離不開土地，同時對土地利用的數量、結構和格局也會產生直接的影響。主要從GDP、固定資產投資和產業結構3個方面分析沁水縣經濟發展對土地利用的影響。
2.1 GDP增長與土地利用之間的關系
GDP能夠較好的反映出地區經濟發展的情況，三個部分內容相關的程度較高，其中對于不同用地的結構類型可以找出一種變化的情況，最后得出其變化與各類土地利用結構的關系，同時，也可以合理確定中心城區城鎮建設用地規模。
2.2 GDP變化關系情況分析與預測
從1996-2008年的統計年鑒中，可以大致看出近年來GDP的變化情況，主要特點如下：從1996年至2001年GDP總量的變化不大；從2001年至2003年，GDP的總量開始出現較大程度的增長；從2006年至2008年增長的速度開始明顯變快，需要注意的是從2006年以后，數據的統計口徑發生了變化，也是GDP增長變快的一個重要原因，而對于產業內部的變化而言，第一產業的的變化并不大，第二、三產業數量不斷增加的同時所占比例也不斷提高，具體變化情況如下圖所示：
圖13 1996-2008三產關系
通過構建線性相關的模型，兩者之間的關系如下圖所示：
圖14 GDP與年份關系
由上圖可以看出，按照1996-2005年的GDP的數據變化的情況而言，其年均增長率可達15%，綜合考慮，并參考城市規劃中對于發展的預測，可得到經濟指標預測的情況如下表所示：
表12 經濟指標預測表
2.3 GDP變化關系情況與各類用地的規模預測
為反映出各類用地數量的變化與GDP增長之間的關系，把1999年至2005年的GDP的變化與土地數據進行匯總，首先考查的是相關關系的分析，通過13年的變化數據與其余的主要數量的分析可以得出主要的變化關系如下表。
表13 土地類型與經濟指標關系
通過上表的計算結果，根據相關系數大小來選取相應的預測方法，按照一般的數據分析原理，相關系數越大，表示兩者變化的相關程度越高，而正負表示為正相關或負相關。
經過對與上表的計算結果，可以確定農用地數量可以用第二產業值進行預測，而建設用地數量也能夠用第二產業值進行預測，因為用地總量是一定的，所以對于其它土地不做預測。
（1）農用地需求預測
通過上面的測算，農用地數量和第二產業的相關性比較大。為了比較客觀的體現兩者之間的關系，對1996-2005年近7年來的數據進行一般性的分析與研究，構建相應的模型，進行相應的預測。
圖15 農用地預測
對于經濟增長而言是沒有上限，而對于農業用地的數量而言，卻很容易達到一個極限值，所以在預測采用的是對數模型。按照對第二產業數量預測，可知到2010年時，農業用地的數量可達207278公頃，而到了2020年時，農用地的數量可達233595公頃。
（2）建設用地需求預測
建設用地的需求變化與第二產業體現出了負相關的關系，在1999至2002年隨著經濟增長和社會的發展，建設用地的總量會有略微的增加，到2002年以后由于采用的分類體系發生變化，建設用地的總量變小，但是在2002年至2005年這個階段，按照新的分類體系的劃分建設用地的總量仍然在不斷增加。這種情況對于數據預測結果的影響會比較大。所以，預測時采用二次函數模型，來相對客觀的分析可能產生的不良影響。
圖16 建設用地預測
根據第二產業的數量的變化，對于建設用地總量的需求，預測到2010年建設用地的數量可達8657公頃，至2020年可達9620公頃。
2.4產業結構與土地利用的關系
在不同的經濟發展水平，產業結構存在著明顯的差異，而各產業以及內部各部門對土地資源的需求，將會導致土地資源的重組。根據庫茲涅茲、錢納里、西姆斯等人的研究成果，當第一產業比重為20%，第二產業比重相對較低時，工業化處于初級階段；當第一產業比重低于20%，第二產業比重超過第一產業時，工業化進入中級階段；當第一產業比重低于10%，第二產業比重上升到最高水平，第三產業比重不斷上升時，工業化進入高級階段。在工業化初級階段，土地利用變化處于穩定型和相對穩定型，土地利用內部結構遞變速度較小。中級階段，由于工業化比重達到最高水平，工業企業擴展迅速，工業用地需求猛增，部分農用地主要向工業用地轉變，致使土地利用結構轉變相對較快。進入工業化高級階段，第三產業比重逐步上升，產業類型不斷豐富，產業結構的迅速變化在一定程度上促使土地利用結構內部遞變速度加快，在這一時期，土地利用變化處于劇變階段。
工業化過程中的產業結構的調整方向是第一產業逐漸萎縮，第二產業占主導地位，第三產業穩步發展。因此，產業結構從“一、二、三”向“二、三、一”轉變的過程中，必然引起第一產業農業用地向第二產業建筑用地轉變，同時第三產業的商服用地面積也在不斷增加。在以產業結構升級為特征的經濟發展過程中，即隨著產業的升級，建設用地的面積逐漸提高，到了工業化后期，建設用地內部結構調整速度加劇，減少了對外擴張的程度，建設用地面積擴張速度表現有減速的趨勢。
在規劃的基期年，三次產業結構之比為8：55：37，沁水縣主要是以第二產業為主，即以煤炭為主，所以產業中其影響是重要的；據預測，至2020年三次產業結構之比可達7：56：37，GDP的總量幾乎番了五倍，結構的構成基本沒有發生改變。而根據預測，在2010年時三次產業結構之比為5：76：18，這個比例中，以第二產業為主，可見整個發展的過程中，產業結構是一個不斷調整與變化的過程中，而不是一直保持靜態的情況。在規劃的前期，隨著第二產業的不斷加強可以作為經濟發展的一個重要的發展動力，但是到后期時，逐步要從發展第三產業入手，土地利用的特點則體現在，先要保障一定數目的采礦用地的需求，隨著經濟發展，城鎮用地的數量開始不斷的增加，兩者的變化將呈現出不斷增加的狀況，當發展到一定程度將不再增長，而農用地則一直處于緩慢增長的狀態。
3 各類用地的需求分析結論
關鍵詞：龍港區；城鄉用地；結構；布局
近年來，隨著社會經濟快速發展，城市規模的擴大，城市人口逐漸增多，交通擁堵，為改善交通條件，增加住房面積，勢必增加城市建設用地，耕地面積將會進一步減少，致使人地矛盾日益突出[1]。解決人地矛盾，推動城市質量全面提高具有重要意義。結構決定功能，合理的土地利用結構能夠保持土地利用系統的良性循環[2]。合理調整和優化城鄉用地結構與布局，是編制土地利用規劃的重要內容。近幾年，龍港區城市化率由2000年的82.66%提高到2005年的86.01%。建設用地擴張占用了大量耕地，優化城鄉用地結構和布局，土地可持續利用，促進經濟可持續發展，是當前以及今后龍港區面臨的重要問題。
一、龍港區城鄉發展概況
龍港區是遼寧省葫蘆島市轄區，位于渤海北部海濱，遼東灣岸的一座半島上。于秦皇島、錦州港之間。2007年全區總面積近138平方千米，總人口22萬多[3]。龍港區全區十個街道辦事處，2005年全區總人口為17.33萬，人口密度1 257.64人/km2。依托資源、區位優勢以及國家對重工業的長期投資建設，龍港區已形成較完整的產業結構。依托港口，建設具有內貿和外貿、商業港和工業港、公用碼頭與貨運碼頭、通用泊位與專用泊位、港口與臨港經濟相結合、水陸多式聯運的綜合性多功能現代港口。礦產采選業、能源工業等資源開發型產業構成國民經濟的基礎結構，石油化工、有色金屬冶煉、機械造船、建材等行業構成國民經濟的主體結構。全區經濟以大中型企業為主體，形成了規模化和產業化的特征。有色金屬礦采選業、化學原料及化學制品制造業、有色金屬冶煉等產業在全區范圍內具有較強的競爭優勢。龍港區人民生活水平日益提高，2005年職工年平均工資達到11 184元，農民人均純收入達到5 083元。
二、城鄉用地結構和布局分析
（一）龍港區土地利用分析
1.土地利用結構分析。2005年龍港區的行政轄區土地總面積為206 697.1公頃，其中農用地68 121.5公頃，占全區土地總面積的32.96%。農用地中耕地43 375.8公頃，占全區土地總面積的20.99%；園地3 692.3公頃，占全區土地總面積的1.79%；林地8 923.8公頃，占全區土地總面積的4.32%；牧草地5 262.3公頃，占全區土地總面積的2.55%；其他農用地為6 867.3公頃，占全區土地總面積的3.32%。
2005年龍港區建設用地88 454.8公頃，占區市土地總面積的42.79%。包括居民點和獨立工礦、交通用地、水利設施用地等。系統面積結構比為：居民點和獨立工礦用地最多，面積為 84 943.2公頃，占區市土地總面積的41.1%；交通運輸用地面積為3 153.9公頃，占全區土地總面積的1.53%；水利設施用地面積為357.7公頃，占全區土地總面積的0.17%。
2005年龍港區未利用地50 120.8公頃，占全區土地總面積的24.25%，其中未利用土地14 313.2公頃，占全區土地總面積的6.92%；其他土地35 807.6公頃，占全區土地總面積的17.32%。
龍港區在城鄉用地結構方面仍存在較大程度的不合理性，土地利用的程度偏低，土地利用率僅為75.75%，低于全市平均水平。居民點和獨立工礦用地在土地利用結構中比例最大，為41.1%，這種現象是由于工業、特別是鄉鎮企業不甚發達所致。交通運輸用地和水利設施所占比例相對較小，水利設施用地僅為0.17%；未利用地所占比例較大，超過20%。說明龍港區土地利用率還有待提高。
2.土地利用空間布局。從全區土地利用分布狀況來看，建設用地分布比較多，其中以北港街道、葫蘆島街道、玉皇街道和連灣街道分布面積較大，占全區土地面積的67%以上。農用地主要分布在連灣街道、北港街道、玉皇街道和葫蘆島街道，其他幾個街道分布比較平均。中北港街道未利用地比較多，說明北港街道的土地利用率還有待提高。
（二）龍港區城鄉用地結構和布局分析
1.城鄉用地結構分析。2005年龍港區城鄉建設用地面積為2 862.21公頃，其中城市用地2 032.87公頃，占全區城鄉建設用地的71.02%；建制鎮用地229.5公頃，占全區城鄉建設用地的8.02%；農村居民點用地445.21公頃，占全區城鄉建設用地的15.55%;獨立工礦用地154.63公頃，占全區城鄉建設用地的5.4%。其中城市用地所占比例最大，而建制鎮和獨立工礦所占比例小。
2.城鄉用地結構的時間演變分析。龍港區城鄉用地總體規模呈現不斷增加的趨勢，從1997年的2 579.7公頃增加到2005年的2 862.21公頃，八年增加了282.51公頃，年均增長35.31公頃，平均增長率為1.31%。從龍港區城鄉用地結構來看，城鎮建設用地規模不斷增加，農村居民點在城鄉用地中所占比例不斷下降，從1997年的19.75%降到2005年的15.55%；城鎮用地在城鄉用地中所占比例上升，城鎮用地的比例上升19.23個百分點，從1997—2004年獨立工礦的比例上升1.72個百分點，2005年比2004年獨立工礦比例下降了16.76%。1997—2005年龍港區城鎮用地不斷增加，從2 044.01公頃增加到2 262.37公頃，平均增長率為4.87%，相對于城鄉總用地的平均增長率來說，增長速度比較快。
從1997—2005年，農村居民點用地減少了64.35公頃，這說明龍港區的農村宅基地在逐漸減少。獨立工礦用地從1997—2005年變化幅度較大。農村居民點的減少，城市的面積越來越大，這跟龍港區城市化的不斷加快有關。從城市化水平看，世界城市化發展的規律表明，一個國家或地區的城市化水平達到30%左右時，城市化進程將進入快速發展階段，人口將會向城鎮迅速集聚，這是一個不可逆轉的客觀規律。
3.城鄉用地空間分布狀況。從龍港區各街道來看，城鄉用地規模最大的是葫蘆島街道，其次是北港街、玉皇街道，三者占總城鄉用地的47.44%，東街道、龍灣街道和望海寺街道的城鄉用地面積相對較少，僅占15.72%。
從城鄉用地結構看，龍港區城市用地主要分布在葫蘆島街道和北港街道，占全區用地總規模的23.14%，這兩個街道本身是作為城區中心發展起來的，因此用地規模比較大，而東街道和龍灣街道城市用地較少，建制鎮用地主要分布在北港街道。全區獨立工礦用地分布比較平均，其中葫蘆島街道分布面積最大，西街道分布面積最小。農村居民點用地主要分布在北港街道、連灣街道、雙龍街道。
三、城鄉用地存在的主要問題
1.土地利用效率低，結構不盡合理。全區耕地多，未利用土地多，林地少，土地利用效益低。全區農用地占土地總面積的28.17%，所占比例相對較大，但耕地僅占土地總面積的14.16%，大于林地占土地總面積的比例。全市未利用地占了土地總面積的19.65%，土地利用效率低，土地利用程度還有待提高。
2.存量土地潛力大，集約利用水平有待提高。從農村居民點方面看，2005年龍港區農村居民點面積為445.21公頃，人均農村居民點用地面積為183.61平方米/人，遠高于國家規定的150平方米的人均建設用地上限。農村居民點用地浪費現象比較嚴重，應該加大對農村居民點的整理。
3.城鄉用地的空間布局不盡合理。龍港區城鄉用地的空間布局不盡合理，干擾了城鄉土地利用的經濟、社會和環境效益的協調統一。比如沿海地區地勢平坦，優質耕地多，但是沿海城鎮建設和產業園區建設的用地需求也較大，耕地保護與建設用地需求之間的矛盾較為突出。
四、措施及建議
首先，統一城鄉用地規劃。現今中國人口增長慢于城鄉建設用地增長，城鄉建設用地的擴大對耕地占用嚴重失衡，造成這一狀況的根本原因是沒有統一的用地規劃，規劃的約束力不夠。因此，土地利用總體規劃修編，要堅持統籌城鄉用地規模，統一城鄉用地規模。其次，加強城鄉利用的節約、集約利用；節約集約利用城鄉建設用地，加強利用現有建設用地。特別是整理農村居民點，以“合理規劃、正確引導”為原則。規劃好中心村的位置和規模，引導農民逐步向中心村集中[4]，從而提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化[5]。盤活存量土地，提高土地利用效率。提高企業利用土地的準入門檻，并出臺相關政策措施。再次，建立土地儲備制度，提高資源配置效益；打破為保護耕地而機械地限制建設用地的觀點，應采用與城鄉建設用地相結合的方針，合理配置土地資源，建立相互聯系的城鎮建設用地儲備和農村耕地儲備的“雙儲雙控”機制[6]，最終提高土地資源配置的效益。最后，完善“城鄉掛鉤政策”，大力推進新農村建設。在農業和農村現代化建設過程中，以社會主義新農村建設為契機，完善城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策。通過農村建設用地整理，有效推進“工業項目向開發區集中。農民居住向城鎮及中心村集中，基本農田向保護區集中”；將整理所得到的新增耕地面積等量置換到城鎮建設區，為城鎮和工業發展提供更多的發展空間[7]。
參考文獻
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本文從中山市土地資源承載力的實際情況出發，綜合運用土地利用總體規劃、環境科學、城市規劃等學科理論與方法，依托單指標“短板”因素理論和指標體系法，探討中山市土地資源承載力的預警機制。研究表明：人均建設用地預警處于危機狀態，且近6年危機程度加劇是中山市土地資源承載力的“短板”因素，人均耕地處于預警狀態是主要限制性因素；中山市隨著固定資產投資及建設用地地均GDP等經濟指標的逐年上升，土地資源對未來發展的約束效應將進一步趨緊，城市的發展宜以資源節約為重點發展模式。
關鍵詞：
土地資源環境承載力；預警機制；“短板”因素
中山市是我國沿海開放城市之一。改革開放以來，中山市高度重視城市品牌經濟的發展，成為珠江口西岸重要的先進制造業城市和現代服務業基地，是廣東省產業集群升級創新試點城市。近幾年，隨著珠三角產業結構調整升級和轉移的步伐加快，在當前城市發展仍在繼續、建設用地壓力加大的特殊背景下，中山市的進一步發展面臨著土地供給和科學管理的嚴峻挑戰。因此，亟需開展土地資源承載力研究，識別對城市經濟社會發展形成制約的主要“短板”，研究土地資源承載力的預警機制及分析預警機制的變化趨勢。
一、土地資源承載力的定義
根據國內的研究總結，承載力的研究早在1990年后已逐步擴展到自然資源和環境承載力的研究。土地資源承載力是指在未來不同時間尺度上，以一定經濟、技術和社會發展水平及與此相適應的物質生活水準為依據，一個國家或地區利用自身的（土地）資源所能持續供養的人口數量。首先，土地資源承載力所承載的對象最終落在“人口數量”上。這體現了“承載力”的核心本質，即在自然、經濟、社會、生態等系統中，人是一切活動的主體。沒有人就沒有社會經濟活動，也沒有對資源環境的需求等，也就談不上承載力的問題。其次，土地資源承載力由不同城市的資源和發展條件以及人們的需求水平決定。其中，城市資源和發展條件包括城市的土地資源、經濟社會發展、生態環境、基礎設施等狀況和發展水平。綜上，中山市土地資源承載力的預警機制研究主要從土地資源人口承載力、土地資源建設規模承載力、土地資源經濟承載力三個方面闡述。
二、預警機制指標體系構建
1、指標的選取對于土地資源人口承載力而言，耕地是生態系統和綠色空間的重要組成部分，也是農業人口生活的重要保障；建設用地是人口和經濟承載的主要載體，故而選取人均建設用地和人均耕地作為人口承載力的評價指標。土地資源建設規模承載力是在一定的經濟社會發展需求和城市基礎設施條件下，建設用地上所能承載的適宜城鄉建設用地規模，通常可用建設用地開發強度和城鄉建設用地比率來衡量。土地資源經濟承載力是在一定的經濟技術條件和城市區位條件下，城市土地的經濟價值產出能力，它從土地資源角度反映了城市的經濟規模和增值潛力，通常用單位用地經濟效益等指標表示。根據經濟承載力特點，結合中山市經濟社會發展實際情況，確定固定資產投入強度與地均GDP作為經濟承載力的評價指標。因此，中山市土地資源環境承載力預警機制主要由土地資源人口承載力、建設規模承載力、經濟承載力三個準則層六個具體指標組成。評價指標的選取結果詳見表1。
2、狀態指數級別劃分土地資源承載力的指標預警分析，是基于短板理論（既某事物發展的限制因素）選擇若干對城市社會經濟與環境可持續發展制約最大的指標。參考與該指標相關的國際國內標準（規范）及研究成果，結合中山市的實際情況，確定相應指標的閾值區間及其狀態指數和狀態級別的過程。將中山市人口承載力、建設規模承載力、經濟承載力和生態承載力各預警指標的2013年現狀值與閾值區間相比較，采用極差歸一化方法計算正向指標和逆向指標的狀態指數（R），用以衡量該指標所處的狀態級別。根據狀態指數級別劃分表確定各指標的預警機制情況，狀態指數高于1.0的指標，承載力狀態處于良好狀態；狀態指數處于0-1.0的指標，承載狀態處于一般狀態；狀態指數處于-1.0-0之間的指標，承載狀態處于預警狀態；狀態指數小于-1.0的指標，承載狀態處于危機狀態，詳見表2。
三、指標現狀分析及閾值確定
1、土地資源人口承載力承載現狀及閾值確定2014年中山市共有建設用地66934.32hm2，約占全部土地資源的37.53%，人均建設用地為209.65m2。參照《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011），中山市屬于第IV建筑氣候區，中山市的人均建設用地范圍為90.00-110.00m2。結合中山市“三個適宜”的城市發展定位和中山市城市總體規劃控制型上限為125m2，確定中山市合理的人均建設用地范圍為90.00-125.00m2。2014年中山市耕地（含可調整地類）面積49829.96hm2，人均耕地面積為0.4790畝。參考聯合國確定的人均耕地警戒線0.8畝，和《關于廣東省第二次全國土地調查主要數據成果的公報》中廣東省人均耕地（含可調整地類）面積0.48畝，確定人均耕地閾值區間為0.48-0.80畝。
2、土地資源建設規模承載力承載現狀及閾值確定建設用地開發強度是指建設用地總量占行政區域面積的比例，與城市用地的現狀、土地利用經濟效益和地價有密切聯系。2014年中山市建設用地面積為66934.32hm2，占全部土地資源的37.53％。參考中山市土地利用總體規劃中預計2020年建設用地的約束值占中山市土地總面積的30.39%，以及根據近6年的建設用地平均增長率預測至2020年建設用地占土地總面積的41.78%，確定城鄉建設用地比率的閾值區間為30.39%-41.78%。城鄉建設用地占城市土地的比例與城市用地的現狀、功能定位和發展目標有密切聯系。2014年中山市城鄉建設用地面積為61428.76hm2，占全部土地資源的34.44％。參考中山市土地利用總體規劃中預計2020年城鄉建設用地的約束值占中山市土地總面積的26.97%，以及根據近6年的建設用地平均增長率預測至2020年建設用地占土地總面積的38.28%，確定城鄉建設用地比率的閾值區間為26.97%-38.28%。
3、土地資源經濟承載力承載現狀及閾值確定2014年中山市固定資產投資總額為9036570萬元，固定資產投入強度為50.66萬元/公頃。參考廣東省固定資產投入強度平均值12.71萬元/公頃，和中山市土地利用總體規劃中預計2020年的固定資產投入強度82.44萬元/公頃，確定固定資產投入強度的閾值區間為12.71-82.44萬元/公頃。2014年中山市地區生產總值為28230069萬元，其中第二產業生產總值為1589802萬元，第三產業生產總值為1116487萬元；建設用地地均GDP為411.75萬元/公頃。參考廣東省地均GDP平均水平306.02萬元/公頃，以及中山市土地利用總體規劃中2020年的建設用地地均GDP目標值607.38萬元/公頃，確定地均GDP的閾值區間為306.02-607.38萬元/公頃。
四、短板因素分析
基于上述建立的土地資源承載力評價指標體系基本框架，進行預警及情景分析（詳見表3）。全市土地資源人口承載力中人均建設用地處于危機狀態，可見中山市人均建設用地數值過大，土地利用節約集約性較差，是其土地資源承載力的“短板”因素；人均耕地處于預警狀態，是主要限制性因素。土地資源建設規模承載力中的建設用地開發強度和城鄉建設用地比率均處于一般狀態；土地資源經濟承載力中的固定資產投資強度和建設用地地均GDP均處于一般狀態，仍有進一步提升的空間。
五、預警狀態變化趨勢分析
從近六年狀態指數趨勢圖分析，全市人均建設用地狀態指數由2009年的-2.3497上升到2010年-2.1749，主要原因是2010年中山市總人口增長幅度較建設用地擴展幅度大。人均建設用地狀態指數自2010年開始逐年下降到2014年的-2.4186，全市及各鎮區的人均建設用地狀態指數總體呈下降趨勢，危機程度加劇。建設用地在擴展的同時，人口規模也在不斷擴大，導致中山市建設用地的約束作用趨強。全市人均耕地面積的狀態指數總體呈現下降趨勢，由2009年的0.1213下降到2014年的-0.0031，危機程度不斷加劇，其中2011年狀態指數略有上升，其原因為當年耕地中可調整地類數量的增多。城市化率逐年提高，全市總人口逐年上升；同時，建設占用耕地面積逐年加劇，耕地面積逐漸減少，致使全市及各鎮區人均耕地面積狀態指數總體下降。中山市人均耕地面積的約束作用進一步趨緊。全市建設用地開發強度狀態指數均呈現逐年下降的趨勢，由2009年的0.6435下降到2014年的0.3731；城鄉建設用地比率狀態指數的趨勢與建設用地開發強度類似，呈現下降趨勢，由2009年的0.5827下降到2014年的0.3395。隨著中山市中心城區、火炬開發區、小欖鎮和三鄉鎮等協調互利發展，以及“十二五”規劃以來各鎮區更加關注區域經濟增長，導致新增建設用地外延擴張速度加快，全市及各鎮區城鄉建設用地狀態指數逐年下降，城鄉建設用地約束作用趨強。全市固定資產投入強度狀態指數呈逐年穩步上升的趨勢，由2009年的0.2564上升到2013年的0.5920，后下降至2014年的0.5440，主要是受到近幾年經濟下行壓力的影響。2014年中山市固定資產投資總額有所降低，建設用地地均GDP狀態指數呈逐年上升的趨勢。
六、小結
從現狀預警狀態及近年來的預警變化趨勢分析可知，當前影響中山市經濟社會發展的最關鍵因素是土地資源和生態環境等，尤其是土地資源對未來發展的約束效應將進一步趨緊。因此，全市應以資源節約為重點發展模式，同時各鎮特色發展，如石岐區、西區、南區等以加快推進產業結構調整和舊城更新改造，提升土地利用效益為主，嚴格控制城鄉建設用地規模；板芙鎮、神灣鎮、民眾鎮和三角鎮等加強建設基本農田重點保護地區，五桂山則在堅持保護生態環境的前提下適度發展。通過全市統籌協調，各鎮逐步提升，從而全面提高中山市土地的承載力，使其在人口持續增加的情況下，人口、資源與環境協調發展，促進土地資源的節約集約利用，獲得最大的社會、經濟和生態效益。
參考文獻
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【關鍵詞】土地 資源管理 利用
一、土地資源管理利用存在問題及產生原因
（一）土地管理體制沒有完全理順
1.供地管理主體沒有集中的力量，部門之間沒有相互作用，宏觀調控比較缺乏。
2.土地配置機制仍需完善。在土地供應市場化的過程中，公開化程度不高，這樣的話，土地資產在運作的過程中，容易出現問題，腐敗現象也就隨之而生。
（二）土地管理和利用關系沒有完全協調
現有土地用地規劃不夠先進，《土地利用總體規劃》在很早就編制出來了，相關用地指標已不符合現實用地的狀況，可是城市建設的任務還是要繼續，所以，就會出現不斷地拆除民房，然后再建民房，這樣的話，造成的損失是很嚴重的。
（三）征地補償及配套政策沒有完全到位
伴隨著不斷增加的公共設施用地，征用民地的時候越來越多，這類人群陷入了三無的環境，補償農民也沒有很多，而且給予農民的補償都沒有統一的標準，就算是國家要求建設的一些公路、鐵路等重點項目，所給予的補償也不能保證是100%的，從而農民在接受征地之后，也不會得到應得的利益，所以，會出現很多農民去上訪鬧事，農村的發展和經濟建設肯定會受到嚴重的影響。
（四）依法打擊非法用地和違章建筑力度不夠
在城市建設中，進行用地建設的時候常常會出現建超出范圍，非法用地和亂搭亂建現象，在城郊或農村這種問題就更為嚴重。造成這種現象的主要原因其實就是沒有嚴格的規章制度，并且在執行的時候，力度也不夠，也會出現以罰代建的情況，只要罰款交到了，事情也就算是解決了。
（五）集約用地不高，土地利用率低
我國人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業化、城鎮化快速發展時期，建設用地供需矛盾十分突出。因此，切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計。
二、加強土地資源管理所采取的措施
綜合上述存在的問題，其要害主要反映在：①重罰款輕打擊；②重開發輕利用；③重經驗輕規劃；④重安置輕監管；⑤重當前輕長遠；為了使我們的土地管理和利用逐步走向一條依法、規范、成熟、有序的市場化道路，切實做到節約集約用地，提高土地利用率，須嚴格實施新一輪土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，有序開發用地；加快建設項目用地預審和報批；嚴格執行土地使用標準。應采取下列措施：
（一）加強領導，理順機制
土地資源管理和領導小組的建立在地方中起著尤為重要的作用，使政府直接進行管理，政府要帶動各職能部門，進行用地聯審制度的完善和健全，只有這樣，土地的供應機制和集中統一的管理體制要逐漸建立起來。而且土地資源整合的進行也是很有必要的，然后實行一站式土地交易、一站式辦事收費、一站式競拍成交；各有關部門要各司其職，各鄉鎮（街）要積極配合，相互協作，形成合力，努力形成全體上下齊抓共管的良好局面。
（二）加大宣傳，統一思想
在我國的基本國策中，對于土地資源的利用和耕地的保護是最為主要的內容，想要做到這些內容，《土地管理法》的宣傳力度一定要加大，報紙、廣播電視、宣傳車、宣傳單等方式就成為加大宣傳力度的主要形式，只有這樣，對于土地的利用人們才能有著更為深入的認識和了解。對于利用好的土地要作為宣傳的典范，對于非法用地和違章建筑要加以曝光率，這樣的話，國土資源在全民中認識才會更加深入。
（三）編好規劃，加強監管
隨著不斷加快的工業化、城鎮化發展進程，對于土地資源的需求也在不斷增加，土地資源的損失和浪費也就隨之出現。因此，必須嚴格實施新一輪土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，有序開發用地。新的土地規劃修編工作的重要性已經無法替代，在對土地資源進行管理和利用的時候，規劃成為重要內容之一，總體部署的實行也是尤為重要的。總體規劃在土地的利用中發揮重要作用，積極引導工業項目向產業基地和工業建成區集中，人口向城鎮集中，住宅向社區集中，使公共建設用地能夠更為合理。同時建議政府加大對土地管理和合理利用的督查力度，對違章建筑，不得以罰款、補辦手續取代，要強令停工拆除；對違法者要繩之以法；對主管部門要追究責任。
（四）嚴格審批，合理利用
除招拍掛方式出讓土地外，其他建設用地都必須論證預審，未通過論證預審，一律不準立項。土地審批嚴格落實“六個不批”；即：不符合土地規劃的不批；沒有農用地轉年度計劃指標的不批；不符合國家產業政策和建設項目用地超標的不批；未通過預審的不批；征地補償安置沒落實的不批；沒用做到耕地占補平衡的不批，真正做到按章立項，依法供地，科學管理和合理利用土地。
（五）盤活土地，開源節流
加大存量土地收儲處置力度，對于建設用地的存量，要進行細致認真的調查，針對一些特征的重點工程項目土地，要進行深入地檢查，在冊登記，使界線范圍更為明確；對于那些占地的或者是復征的土地要清理掉。嚴格執行閑置土地處置政策，土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回,重新安排使用；不符合法定收回條件的，應采取以下措施，包括：改變土地用途、等價置換、安排臨時使用；或納入政府儲備等，以達到充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的,開發商需按出讓或劃撥土地價款的20%交納土地閑置費。在節約集約和科學利用土地的前提下，對農村分散的空閑地、閑置地和低效利用土地進行融合，同時做好農用地整理工作，做到“開源”與“節流”并舉，努力增加有效耕地面積，杜絕土地撂荒，禁止擅自改變土地性質將農用地改為建設用地。
參考文獻
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關鍵詞：工程量；清單；投標
中圖分類號：F223 文獻標識碼：A 文章編號：1672－3198(2009)04－0201－08
投標策略是投標人經營決策的組成部分，指導投標全過程。與投標人的經濟效益緊密相關，所以投標時，投標人應根據經營狀況和經營目標，做到及時、迅速、果斷。既要考慮自身的優勢和劣勢，也要考慮競爭的激烈程度，還要分析投標項目的整體特點。按照工程的類別、施工條件等確定投標策略。投標策略從投標的全過程分析主要表現在以下三個方面。
1 生存型策略
由于社會、政治、經濟環境的變化和投標人自身經營管理不善，造成投標人的生存危機，此時，投標人可以不考慮各種影響因素，以克服生存危機為目標而爭取中標。
2 競爭型策略
也叫保本低利策略。由于投標人經營狀況不景氣，近期接受到的投標邀請較少；競爭對手有威脅性；試圖打人新的地區；開拓新的工程施工類型；投標項目風險小，施工工藝簡單、工程量大、社會效益好的項目；附近有本企業其他正在施工的項目，上述報價應以競爭為手段，以開拓市場，低盈利為目標，在精確計算成本的基礎上，充分估計各競爭對手的報價目標，以有競爭力的報價達到中標的目的。
3 盈利型策略
由于投標人在該地區已經打開局面、施工能力飽和、信譽度高、競爭對手少、具有技術優勢并對招標人有較強的名牌效應、投標人目標主要是擴大影響，或者施工條件差、難度高、資金支付條件不好、工期質量等要求苛刻的項目等。這種策略是投標報價充分發揮自身優勢，以實現最佳盈利為目標。
按一定的策略得到初步報價后，投標人從報價的合理性、競爭性、盈利及風險等進行了多方面分析。根據追求利潤的高低不一、各自擁有優勢的不同、選擇的施工方案不同、管理費用的差別，出現投標報價差異。
這些差異正是實行工程量清單計價后體現低報價原因的重要因素，但在工程量清單計價下的低價必須講“合理”二字。并不是越低越好，不能低于投標人的個別成本，不能由于低價中標而造成虧損。投標人必須是在保證質量、工期的前提下，保證預期的利潤及考慮一定風險的基礎上確定最低成本價。
投標人為了預期的利潤，一般常采用的報價方法和采取策略是：
(1)采用不平衡報價法。
不平衡報價法是指一個工程項目的投標報價，在總價基本確定后，如何調整內部各個項目的報價，以期既不提高總價，不影響中標，又能在結算時得到更理想的經濟效益。常見的不平衡報價法有：
①能夠早日收回資金的項目，如前期措施費、基礎工程、土石方工程等可以報得較高，以利資金周轉，后期工程項目如設備安裝、裝飾工程等的報價可適當降低，②經過工程量核算，預計今后工程量會增加的項目，單價適當提高，這樣在最終結算時可多賺錢，而將工程量有可能減少的項目單價降低，工程結算時損失不大。但是，這兩種情況要統籌考慮，即對于清單工程量有錯誤的早期工程，如果工程量不可能完成而有可能降低的項目，則不能盲目抬高單價，要具體分析后再定；③設計圖紙不明確，估計修改后工程量要增加的，可以提高單價，而工程內容說不清楚的，則可以降低一些單價；④在議標時，投標人一般都要壓低標價。這時應該首先壓低那些工程小的單價，這樣即使壓低了很多單價，總的標價也不會降低很多，而給招標人的感覺卻是工程量清單上的單價大幅度下降。投標人頗有讓利的誠意，⑤在其它項目費中要報工日單價和機械臺班單價，可以高些，以便在日后招標人用工或使用機械時可多盈利。則對于其它項目中的工程量要具體分析。是否報高價。高多少有一個限度，不然會抬高總報價。
雖然不平衡報價對投標人可以降低一定的風險，但報價必須要建立在對工程置清單表中的工程量風險仔細核對的基礎上，特別是對于降低單價的項目，如工程量一旦增多，將造成投標人的重大損失，同時一定要控制在合理幅度內，一般控制在10％以內，以免引起招標人反對，甚至導致個別清單項報價不合理而廢標。如果不注意這一點，有時招標人會挑選出報價過高的項目，要求投標人進行單價分析，而圍繞單價分析中過高的內容壓價。以致投標人得不償失。
(2)多方案報價法。
有時招標文件中規定，可以提一個建議方案，或對于一些招標文件。如果發現工程范圍不很明確，條款不清楚或很不公正，或者技術規范要求過于苛刻時，則要在充分估計風險的基礎上，按多方案報價法處理。即是按原招標文件報一個價，然后再提出如果某條款作某些變動，報價可降低的額度。這樣可以降低總造價，吸引招標人。投標人這時應組織一批有經驗的設計和施工工程師，對原招標文件的設計方案仔細研究，提出更合理的方案以吸收招標人，促成自己的方案中標。這種新的建議可以降低總造價或提前竣工。但要注意的是對原招標方案一定要報價，而新方案報價是以供招標人比較的。
(3)突然降價法。
報價是一件保密的工作，但是對手往往會通過各種渠道、手段來刺探情報，因之用此法可以在報價時迷惑競爭對手。即先按一般情況報價或表現出自己對該工程興趣不大，到快要投標截止時，才突然降價。采用這種方法時，一定要在準備投標報價的過程中考慮好降價的幅度，在臨近投標截止日期前，根據情況信息與分析判斷，再做最后決策。采用突然降價法往往只降低總價，而要把降低的部分分攤到各清單項內，可采用不平衡報價進行，以期取得更高的效益。
(4)先虧后盈法。
對于大型分期建設的工程，在第一期工程投標時，可以將部分間接費分攤到第二期工程中去，少計算利潤以爭取中標。這樣在第二期工程投標時，憑借第一期工程的經驗，臨時設施以及創立的信譽，比較容易拿到第二期工程。但第二期工程遙遙無期時，則不可以這樣考慮。
(5)許諾優惠條件。
投標報價附帶優惠條件是行之有效的一種手段。招標人評標時，除了主要考慮報價和技術方案外，還要分析別的條件，如工期、支付條件等。所以在投標時主動提出提前竣工、低息貸款、贈給施工設備，免費轉讓新技術或某種技術專利、免費技術協作、代為培訓人員等，均是吸引招標人、利于中標的輔助手段。
(6)爭取評標獎勵。
有時招標文件規定，對某些技術指標的評標。可以提供優于規定的指標值，評標時能給予適當的評標獎勵。因此，投標人應該使招標人比較注重的指標適當地優于規定標準。可以獲得適當的評標獎勵，有利于在競爭中取勝。但要注意技術性能優于招標規定，將導致報價相應上漲，如果投標報價過高，即使獲得評標獎勵，也難以與報價上漲的部分相抵，這樣評標獎勵也就失去了意義。
在工程量清單實行后，投標人在投標報價時必須在先進合理的技術方案和較低的投標價格上下功夫，利用一些策略和投標技巧。在利潤和風險之間做出正確的決策，以規避及防范風險；有經驗的投標人對招標人每一項工程清單的描述及工程內容會進行特別詳細地分析研究，在分析研究過程中，即使確認招標人的工程量清單有錯項、漏項及施工過程中定會發生的變更及招標條件隱藏著巨大的風險，也不會正面變更或減少條件，而是利用招標人的錯誤進行不平衡報價等技巧，為中標后的索賠留下伏筆。因此。投標人只有很好地運用策略，才能對投標報價正確分析，并能果斷地做出決策，顯示自己不同于別的競爭對手的核心優勢。從而保證在最低價中標的情況下獲得預期的利潤。
的政策框架，在十七屆三中全會后，正在進入國土資源部的實際工作日程。筆者認為，我們可以將農村集體建設用地的所有權與使用權分離，著重對使用權進行管理，應對農村集體建設用地的使用權，按照其用途進行分類，繼而進行方式不同的流轉、人市管理。所謂“所有權與使用權分離”，實際上是比照城鎮建設用地管理的方式進行的。在城鎮住房的范圍內，也曾出現過大量使用劃撥土地興建住宅的情況，但這些住宅此后都通過補繳土地出讓金的方式，完成了土地屬性和產權屬性的轉換，繼而解決了問題，因此，比照城鎮建設用地管理的農村集體建設用地管理思路，亦可采取類似的手段，但其前提是必須符合土地利用規劃。按照這套思路，農村集體建設用地將被劃分為劃撥、出讓和出租三類，后兩者將可直接進入建設用地市場而無需征地，針對出讓和出租類的農村集體建設用地，由于其使用權是通過有償獲得，因此可以直接進入建設用地市場進行交易。而通過劃撥途徑無償獲得的農村集體建設用地，則不能直接進入建設用地市場進行交易。對于劃撥用地，在向農村集體經濟組織補繳土地出讓金后，亦可與城鎮建設用地實現“同地、同價、同權”的統一，而土地出讓金則無須繳納給政府，而是交予集體，這與城鎮建設用地完全不同。更為微妙的是，如果依照此種政策思路，那些建設在宅基地上的所謂小產權房，將在補繳土地出讓金后，有望獲得合法身份。
如果按照這套思路，使集體土地與國有土地一樣，參照國有土地使用權的分類，把集體建設用地的使用權重新分類。農村集體建設用地將被分為三類，①劃撥類集體建設用地，②出讓類集體建設用地；③出租類集體建設用地。所謂劃撥類集體建設用地即是指農村集體經濟組織無償分配給成員的土地，例如宅基地等；“出讓類”，主要是指經營性的農村集體建設用地，例如鄉鎮企業用地等。針對劃撥、出讓、出租三種不同的土地類型，搭建不同的流轉框架和路徑。在所有權不變的前提下，使用權可以進入建設用地市場。這就有望實現城鄉土地同地同價，同地同權。
4.3 小產權房自然退出歷史舞臺
隨著美國次貸危機引發的全球經濟危機愈演愈烈，這次本世紀以來最大的經濟危機已經迅速影響到各國的經濟發展，其中尤其包括房地產業。作為發展中國家榜樣的中國，也未能幸免于這次經濟危機，股市受挫，樓市低迷，房價下跌。為了帶領國內經濟走出低迷與困境，中國政府投人四萬億人民幣拉動內需，其中大量投資基礎設施建設、社會保障、經濟適用房等，許多城市紛紛增大了經濟適用房或廉租房的投入置，這就有可能控制城市的高房價，使居民買的起房，從而帶動城市房價整體下降。
黨的十七屆三中全會結束后，黨和政府更加重視農村土地使用權的流轉，建立“城鄉統一的建設用地市場、有條件允許農村集體建設用地直接人市流轉”等一系列原則性要求，一旦達成這個目標，將大大增加住房市場供給，緩解城市用地緊張、房價過高的壓力，并且可以提高農民收入，提升農地住房價格。
可見，一方面城市房價回落，另一方面，農村房價有所提升，這會使購買小產權房的成本優勢減少，相應減少購買小產權房的需求，很有可能小產權房隨之自然推出歷史舞臺，而無需政府出臺強制性政策。
一、農民建房用地存在的突出問題
（一）土地利用效益低下。據土地利用更新調查數據顯示，目前我縣農村居民點用地20764公頃，按農村人口76萬人計算，人均占地面積273平方米，遠遠高出國家規定的農村村鎮人均用地150平方米的上限標準。主要表現為：單戶用地面積較大，通常戶與戶之間都會留有巨大的間隙，并且前有禾場后有庭院，以及人為形成的灣子林，破壞和浪費了大量耕地；一戶多宅現象普遍，建新不拆舊、農村人口進城不歸還宅基地等，造成相當數量的農村住宅和宅基地閑置荒廢；公路沿線建房盛行，但受公路控制紅線的約束，房屋與公路之間的土地基本閑置或低效利用。
（二）房屋建設布局散亂。大多數村民建房隨意選址，建設用地雜亂無序，一般都選擇在自家自留地、承包地或交通較為便利的公路兩側建房，形成不少空心村，也有相當一部分農民新房建設見縫插針，哪里地勢好、風水好就在哪里建，造成新房舊宅斑駁錯雜，住房的朝向、大小、高矮參差不齊，亂建亂占現象嚴重，村容村貌較差，浪費了大量土地資源，也不利于基礎設施配套，這些都與新農村各項建設要求格格不入，嚴重影響了村莊規劃的落實。
（三）違建現象非常普遍。 年以前，全縣90％以上的農戶都在新建住房前，到國土部門履行了申報審批程序，建房用地秩序較好。但自XX年以來，由于稅費改革取消了土地管理費，加之土地二輪延包實行長久不變政策，農民以為個人建房不收費，并且是在私有土地上建房，可以按照自己的意愿隨意建設，主動辦理申報審批手續的農戶數量也因此急劇下降。年起，每年辦理建房報批手續的農戶不到500戶，違法建房已成普遍現象。
（四）隱形市場極其活躍。在城市和集鎮規劃區、城郊結合部、交通區位優勢明顯的區域，受城鎮化進程加快和房價高企的影響，農民和集體經濟組織往往不顧土地管理相關法律規定，在社會資金的加入下，采取對手成交、以租代征等方式變相交易集體土地，并非法在集體土地上進行小產權房地產開發，致使大量耕地被占用，擾亂了正常的城區建設用地和房地產秩序，造成了巨額土地收益流失。表現尤為突出的是斗湖堤城區及周邊地區，其中王崗村一、七組的小產權房群就是典型代表。
二、農民建房違法用地的主要原因
（一）村莊建設規劃滯后。我縣現行的土地利用總體規劃編制于上世紀末期，由于以前各級對規劃重視程度不夠，且缺少公眾參與，加上受當時農村發展情況及編制技術水平的限制，規劃從一開始執行就顯現出它的不適應性。雖然現在土地修編已經完成，但仍然缺少可以有效規范和引導農民建房的村鎮建設規劃，導致違法建房的行為時有發生，出現了公路修到哪、自己的責任田在哪，房屋就蓋到哪里的現象。盡管在推進新農村建設過程中各村都制訂了村莊建設規劃，但大部分都無法與土地利用總體規劃相銜接，規劃的控管作用并不明顯。
（二）耕地保護政策受限。農村稅費改革實施后，我省對涉及占用耕地的，由所在的集體經濟組織負責落實占補平衡，但現實情況是絕大部分集體經濟組織既無財力也無能力來落實，致使農民建房的耕地占補平衡成為一句空話。國家實行土地的用途管制，嚴格控制農用地轉為建設用地，即使是農民建房占用農用地，也要報經省政府授權的市人民政府批準農用地轉用審批手續，但受到土地利用計劃、農民建房用地的面廣點多及隨機性的影響，需要大量扎實的工作投入才能辦理規范的農民建房用地審批手續。
（三）建設管理缺位越位。一方面是部門和鄉管理職責缺位。年以前，國土部門基本上實行的是自收自支財務體制，處于唯錢管地的狀態，出于部門利益追求和生存考慮，忽視和放松了農民建房用地管理。在實際工作中，鄉鎮政府履行耕地保護的責任也不夠，在經濟發展和耕地保護上，更加傾向于經濟發展。同時，縣直相關部門普遍認為農民建房用地是國土部門的事，配合管理力度不夠，加上機構改革后，鄉鎮國土資源管理人手少且素質參差不齊，造成了土地違法行為多發。另一方面是村級管理越權或越位。部分村干部片面理解土地管理相關法律制度，以所有者和管理者的雙重身份，越位行使對集體土地的完全所有權，擅自將農用地出讓、轉讓、出租用于非農業建設，謀取經濟利益，違反了國家土地用途管理制度，造成了農村用地秩序紊亂。
（四）群眾法律意識淡薄。由于農村個人建房用地需求的急速增長，群眾對國家惠農政策認識不足，以及珍惜保護土地意識淡薄，不少農民群眾思想上存在一些錯誤觀念和不良傾向，助長了農村個人建房用地隨意性，導致農村個人建房用地管理出現了較為混亂的局面。同時，土地管理法對農民違法用地建房實行只能拆除的特殊處罰措施，而依法拆除新建房，農民經濟損失大，會產生許多不穩定因素，因而真正拆除的違建房少之又少，違法成本幾乎可以忽略不計，助長了違法占地違法建設氣焰，導致城區及結合部非法哄搶及轉讓宅基地甚至耕地建房的現象愈演愈烈。
三、加強農民建房用地管理的建議
（一）建立齊抓共管的聯動機制。目前，國土資源管理已經形成較為完善的制度框架，其中關于農民建房用地管理的一些限制性、禁止性、程序性的規定也在各級關于宅基地的文件中均有出現，關鍵是要加以貫徹落實，并針對出現的矛盾和問題，出臺切合實際具有可操作性的措施。一方面，要加強農民建房用地管理考核。充分發揮鄉鎮人民政府在農村宅基地審批中的審核作用，對各鄉鎮農民建房用地管理狀況實行考核和責任追究。建議在縣政府對鄉鎮的重點工作綜合考核體系中，加入國土資源管理考核指標，除考核容易留于形式的耕地和基本農田保護外，重點內容應放在涉及面廣的農民建房用地管理上；在鄉鎮對村級的年度考核中，也應把農民建房用地管理放在與計劃生育、社會治安同等的位置。另一方面，部門要形成規范農民建設用地管理的合力。按照《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》的規定，結合農民建房的一些程序性要求，電力、供水部門憑農民取得的合法建設用地通知書及規劃許可證（包括改擴建）通電、通水；房產部門憑土地使用證書和規劃許可證辦理房屋產權登記；對涉及農民進行經營性建房的，工商稅務部門憑合法的土地房屋產權證明辦理工商稅務登記。
（二）大力推行農村建設用地整理。據公安縣土地節約和集約利用研究專題報告顯示，到2020年，全縣農村居民點整理潛力為14542.8公頃，但農村建設用地復墾整理在我縣尚未真正展開，而江浙一帶經濟發達地區早已嘗試并受益。根據《國土資源部關于印發〈城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法〉的通知》和省國土資源廳有關文件的規定，在符合規劃的前提下，將若干農村建設用地地塊整理復墾為耕地或農用地后并經國土資源部門驗收后納入增減掛鉤指標儲備庫，試點市縣國土資源部門按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，使用增減掛鉤指標的新增建設用地不占用土地利用計劃指標，不繳納新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。在如此政策背景下，建議按照先易后難的原則，積極推行農村建設用地復墾整理，增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，優化城鄉建設用地布局。對新建中心村或居民點所需用地作為村組公共用地，不承包到各家各戶，為農民建房相對集中創造條件；對已分到農戶需調整承包經營權的，可以用復墾新增加的耕地來調整平衡，多余的耕地村組統一對外發包用于農業生產，農戶復墾的擁有優先承包經營權。
