發(fā)布時間：2023-03-22 17:37:01
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的法律方法論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
隨著各地政府逐步開放公路領域的融資渠道，越來越多的國內(nèi)外投資商通過BOT融資模式承接中國各地的公路項目。由于特許經(jīng)營領域法律法規(guī)的欠缺，以及投資商和各地政府在該領域操作經(jīng)驗的普遍匱乏，公路特許經(jīng)營項目往往在立項手續(xù)、特許經(jīng)營權授予、特許經(jīng)營及相關合同的簽訂及履行過程中出現(xiàn)種種紛爭和矛盾，從而影響到合同的正常履行，有些項目甚至影響到特許經(jīng)營權的合法性和融資機構(gòu)對該項目的支持。為維護投資商在公路BOT項目中的合法權益，筆者根據(jù)有關客戶在公路BOT項目中所遇到的相關法律問題和法律風險進行簡要分析，以期引起其他投資商的注意。
BOT項目的合法性問題
對于投資商來說，公路BOT項目的首要問題就是要確保BOT項目的合法性。若在此方面存在瑕疵，將會動搖整個BOT合同的基石，給投資者帶來巨大的潛在法律風險。投資商可主要從以下幾個方面對BOT項目的合法性進行審查：
立項核準文件的合法性。比如是否經(jīng)有審批權限的機關核準為經(jīng)營性公路項目、是否存在立項文件的內(nèi)容與實際操作不一致的情形，等等。在實踐中存在著一些須經(jīng)國務院及其相關部門核準的重大公路項目只有地方政府的核準批文的情形，因此，投資商投資之前最好對立項文件的合法性進行嚴格審查，若出現(xiàn)上述情形，須對立項文件進行補充和完善。有的公路項目中，由于一開始并未核準為經(jīng)營性公路，而在項目實施過程中采用了BOT的實施模式，就會存在立項文件的內(nèi)容與實際操作不一致的情形，此時須根據(jù)實際操作情況調(diào)整立項文件。
特許經(jīng)營權授予文件的合法性。包括授權主體是否合法，被授權主體是否合法，授權文件的形式是否合法。實踐中有些地方公路BOT項目是由地方交通主管部門出具特許經(jīng)營權授予文件，由于相關法律法規(guī)規(guī)定公路收費權必須由有批準權限的人民政府授予，因此，在公路項目中，僅有當?shù)叵嚓P交通主管部門批準授予特許經(jīng)營權的文件是不夠的。BOT項目建設用地文件的合法性。投資商應注意審核建設用地文件是否符合建設用地審批權限的規(guī)定。實踐中，地方政府須報國務院及其相關部門批準的建設用地批準文件往往滯后，這對于項目建設進度會產(chǎn)生直接的影響，若在簽署B(yǎng)OT合同中尚未取得有關建設用地的相關批文，投資商可在BOT合同中設定相應限制性條款，要求地方政府及時取得相應用地批準文件。
BOT項目其他相關文件的合法性。比如規(guī)劃設計審批文件，包括但不限于初步設計文件、施工圖文件審批的合法性，以及該等文件與可行性研究報告的一致性審查。另外，投資商為外國投資者的，須注意是否符合《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》等相關外商投資的法律法規(guī)的規(guī)定。這關系到外商投資BOT項目設立項目公司的模式問題。
BOT合同及其相關合同的整體架構(gòu)安排問題
公路BOT項目通常涉及多方參與者相互之間簽訂的多種合同，主要有政府與項目公司或投資商之間的BOT合同（特許協(xié)議），銀行與項目公司的貸款合同和擔保合同，政府對貸款銀行的安慰函，投資商（股東）之間的合作合同和相關章程，投資商對貸款銀行的完工擔保合同，項目公司和建筑承包商之間的建設工程合同，項目公司和維修運營商之間的運營維修合同，項目公司與保險公司之間的保險合同，項目公司和供應商之間的供貨合同，項目公司和公路使用客戶之間的服務合同，等等。BOT項目中的各個角色都希望盡可能分散、減少和消除風險，安全獲得理想回報。
通過BOT合同及其相關合同的整體安排，充分保護投資商在BOT項目中的利益，是各投資商投資BOT項目的必然要求。這一要求可以通過嚴密完整的法律文件架構(gòu)及內(nèi)容設計和安排得以實現(xiàn)。
簽訂BOT合同時應注意的問題
BOT合同與BOT項目立項等文件的一致性。BOT合同應與BOT項目立項等文件保持一致，比如BOT合同中約定的建設工期、投資總額等事項應與立項文件中的規(guī)定一致。
BOT合同主體的合法性。簽訂BOT合同首先應注意簽約雙方主體的合法性，是否有充分的權利、權限和授權來簽訂BOT合同。
BOT合同簽訂的程序。政府選擇投資商簽訂BOT合同須遵守相關法律法規(guī)規(guī)定的程序。政府違反有關選擇程序的規(guī)定也會給投資商帶來相應的法律風險。2004年之前，政府選擇投資商多通過協(xié)議方式，在《收費公路管理條例》于2004年11月1日施行后，政府選擇投資商則必須通過招標方式。《收費公路管理條例》第十九條規(guī)定，依照本條例的規(guī)定轉(zhuǎn)讓收費公路權益的，應當向社會公布，采用招標投標的方式，公平、公正、公開地選擇經(jīng)營管理者，并依法訂立轉(zhuǎn)讓協(xié)議。
BOT合同的效力。合同效力問題是簽訂BOT合同時應注意的主要問題之一。比如合同生效條件如何設定等。需特別注意的是，公路收費權（特許經(jīng)營權）的授予必須經(jīng)有批準權的人民政府批準才能生效。《中華人民共和國公路法》第六十一條規(guī)定，國道收費權的轉(zhuǎn)讓，必須經(jīng)國務院交通主管部門批準；國道以外的其他公路收費權的轉(zhuǎn)讓，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院交通主管部門備案。
BOT合同條款的要點。在公路BOT項目中，投資商應注意在BOT合同中對如下要點進行明確約定：
項目范圍，是項目公司將來實施特許經(jīng)營權的實物資產(chǎn)范圍，應明確約定。
建設標準，是項目公司在建設工程中須遵守的標準，同時也是將來竣工驗收、移交的基本標準。
特許經(jīng)營權的內(nèi)容（范圍），是項目公司行使權利的范圍，主要包括勘察設計委托權、建設權、經(jīng)營權，投資商可要求明確約定經(jīng)營權的內(nèi)容包括沿線車輛通行收費權、廣告、服務設施經(jīng)營權、沿線土地優(yōu)先開發(fā)權等。
特許經(jīng)營權的中止、延展及終止，應在合同中明確約定中止、延展及終止的各種情形及法律后果。
特許經(jīng)營權的質(zhì)押和轉(zhuǎn)讓，在項目實施過程中，投資商可以通過特許經(jīng)營權的質(zhì)押進行融資，也可通過轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權的方式提前收回投資并獲取利益。特許經(jīng)營權的質(zhì)押和轉(zhuǎn)讓均須原批準機關的批準，投資商可在BOT合同中對此作出明確約定，即投資商有權進行特許經(jīng)營權的質(zhì)押和轉(zhuǎn)讓。
項目公司按照《公司法》《外商投資企業(yè)法》的相關規(guī)定，在BOT合同中約定項目公司設立的程序、條件，以及項目公司成立后合同權利義務的轉(zhuǎn)移、項目公司在特許期內(nèi)股東變更條款等。
項目造價與投資估算／預算／概算，根據(jù)經(jīng)批準的可行性研究報告中的投資估算／預算或經(jīng)批準的初步設計文件項目投資概算（如有）為依據(jù)，在合同中列明各項費用金額，并應對項目造價超過項目投資估算／預算／概算時的處理（比如補償、補貼和延長經(jīng)營期限等）作出明確約定。
項目建設用地，應明確約定征地、拆遷過程中雙方的權利義務，由于征地、拆遷工作難度巨大，投資商可要求政府負責完成或配合完成。另外，公路征地拆遷中還會遇到壓覆礦產(chǎn)、三電遷改、文物保護等問題，可在合同中明確約定該等補償費用的承擔。
建設期（工期）內(nèi)雙方權利義務，應在合同中明確約定建設期（工期）起止時間，以及在建設期（工期）內(nèi)雙方權利義務。
交工驗收、竣工驗收，應按照交通部有關公路竣（交）工驗收的相關規(guī)定在合同中明確約定驗收的程序和方式。試運營期和運營期，應明確約定試運營期和運營期的起止時間，運營期應與政府授予的收費期限相一致。
運營期的權利義務，應明確約定合同雙方在運營期的權利義務，比如收費標準的確定、須遵守的運營標準、維修養(yǎng)護義務等。
收費價格的建議權，盡管《收費公路管理條例》規(guī)定了車輛通行費的收費標準的聽證和審批程序，但投資商依然可通過適當方式在BOT合同中約定投資商擁有收費價格建議權以及參與聽證的權利，以盡量規(guī)避由政府確定收費標準的風險。項目保險，可在合同中約定建設期（工期）及運營期的項目保險條款。
特許經(jīng)營權提前贖回，應明確約定提前贖回的情形、程序，及合理的補償方案等。
項目移交，應注意約定移交前過渡期安排、移交范圍、移交驗收程序、技術培訓、風險轉(zhuǎn)移等。
政府承諾，可要求政府給予相應的承諾，比如承諾項目的合法性、不批準有競爭項目、不收回經(jīng)營權、給予一定的稅收優(yōu)惠政策、授予BOT項目配套服務項目的優(yōu)先開發(fā)權等，并在合同中明確約定。
政府優(yōu)惠政策，充分利用本項目可能利用的各種優(yōu)惠政策，如按照西部地區(qū)開發(fā)及外商投資相關法律法規(guī)給予優(yōu)惠政策，還可要求其他當?shù)卣袡嘀苯咏o予的優(yōu)惠政策。
政府補償／補貼，可在合同中約定，在某些情形發(fā)生時，由政府給予補償／補貼，比如特許經(jīng)營權提前贖回、項目造價超過預算／概算、政府行為或法律變更或不可抗力導致項目終止或投資商無法獲取預期收益或增加成本／支出、經(jīng)營期收益達不到可行性研究報告中預期收益、政府違約等等。
政府協(xié)助義務，由于BOT項目的實施需政府在審批、許可、與各地方協(xié)調(diào)等方面進行配合，在合同中應約定相應的協(xié)助義務。
政府違約責任，可在BOT合同中設定政府違約時須承擔的違約責任，比如給予補償、賠償，延長特許期，給予稅收等優(yōu)惠政策。
不可抗力，應注意明確列舉不可抗力事件，比如瘟疫、非典等重大流行病及防疫隔離等。
合同變更、解除和終止，應注意約定合同變更的條件，合同解除、終止的情形及責任承擔。
違約責任，應注意違約責任條款的可操作性，比如明確約定因一方原因?qū)е陆ㄔO期（工期）延誤的違約金數(shù)額。爭議解決，作為投資商，尤其是外國投資者，最好不要約定項目當?shù)氐闹俨茫V訟機構(gòu)，在中國投資的外商多約定在中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁。
投資商在投資BOT項目時應注意的相關風險
政治風險。由于國家或地方政府的行為造成BOT項目無法繼續(xù)實施的風險。這種風險通常被稱為“政治風險”，可分為兩大類：一種是“傳統(tǒng)的”政治風險，比如特許經(jīng)營權被國家或地方政府強制性收回或征收特別賦稅，從而對投資商債務償還、收回投資成本以及取得預期利潤造成不利影響；另一種是“管理”風險，比如對公路服務的提供采用更為嚴格的標準，或批準建設另一具有競爭力的公路項目等。充分預計該等風險發(fā)生的可能性，在合同中就該風險發(fā)生的后果及責任承擔、損失補償?shù)认嚓P內(nèi)容進行細化約定。商業(yè)風險。通常情況下，BOT項目運營收入主要包括車輛通行收費收入、廣告經(jīng)營收入權、服務設施經(jīng)營收入。然而，在現(xiàn)有框架下，投資商對于占項目收入主要組成部分的收費收入?yún)s沒有自主定價權。如公路車流量減少或者第三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)出現(xiàn)問題，就會導致投資商無法取得預期收益，嚴重影響其支付能力。投資商可在BOT合同中對此風險的承擔作出相應約定。
運營風險。在運營期間，投資商無法達到合同約定的持續(xù)運營標準或出現(xiàn)服務中斷，則可能會被政府追究相應的違約責任，面臨特許經(jīng)營權被提前收回或政府單方解除合同的風險。談判中政府方面通常要求投資者承擔該等風險，投資商應對此予以充分重視。
不可抗力或意外事件風險。投資商無法控制的不可抗力或意外事件造成的BOT項目的實施中斷，這些事件可能是自然的，如洪水、風暴或地震等自然災害，也可能是人為的結(jié)果，如戰(zhàn)爭、暴亂或襲擊，最終導致投資商收入損失，項目設施的物質(zhì)損害甚至無法修復。投資商可在BOT合同中對不可抗力或意外事件發(fā)生時合同雙方責任、義務的承擔進行明確約定。
公路存在設計／施工問題導致無法正常運營的風險。BOT公路項目中，雖然投資商（項目公司）是項目業(yè)主，但政府方面往往要參與甚或主導勘察、設計單位的選擇及設計方案的審查。在公路運營后，可能會出現(xiàn)由于工程設計或施工過程中存在問題導致公路無法達到預期使用功能，造成投資商不能達到預期經(jīng)營目標的風險。投資商可在談判中對該等情形發(fā)生后的責任承擔進行明確約定。
關鍵詞：聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)概念特征組織方式有效性
對于房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)，土地和資金都是必不可少的資源，缺了任何一個，開發(fā)無從談起。即使是神通廣大的房地產(chǎn)商，也經(jīng)常面臨擁有土地使用權但缺乏資金或資金充足但沒有土地的窘境。于是聯(lián)合開發(fā)應運而生。聯(lián)合開發(fā)作為紐帶，促成了資金和土地的結(jié)合，盤活了諸多房地產(chǎn)項目，對房地業(yè)的發(fā)展功不可沒。但同時，聯(lián)合開發(fā)引發(fā)的糾紛也不在少數(shù)，且糾紛一旦發(fā)生，往往標的數(shù)額巨大，案情錯綜復雜（例如，每年最高人民法院審理的民事案件中，此類案件都占很大比例）。因此，如何界定聯(lián)合開發(fā)的性質(zhì)，如何確保聯(lián)合開發(fā)行為的合法有效，如何從法律角度預防糾紛的發(fā)生等問題，就成了房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人事和從事房地產(chǎn)業(yè)務的律師們的重大課題。筆者也嘗試著對這些問題做了點思考，現(xiàn)呈現(xiàn)給各位方家，希望能起到拋磚引玉之效。
一、聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)行為的法律性質(zhì)和特征：
所謂聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)，指雙方當事人約定，由一方提供建設用地使用權，另外一方提供資金、技術、勞務等，合作開發(fā)土地，建筑房產(chǎn)等項目，共擔風險，共享收益的房地產(chǎn)開發(fā)方式。提供土地使用權的一方，我們稱之為供地方；另一方則是從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，我們稱之為建筑方。這種意義上的聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)是狹義的。從廣義上講，任何由兩方合作進行房地產(chǎn)項都可以納合開發(fā)房地產(chǎn)的范疇，不限于一方出地一方出資，也可以雙方共同出資；不限于進行房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，也可以是建房自用；不限于雙方都是法人或其他組織，也可以是法人或其他組織與自然人或自然人之間合作；不限于在城市規(guī)劃區(qū)國有土地上進行建設，也可以是在集體土地上聯(lián)合建房。
從概念的界定我們不難發(fā)現(xiàn)聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)屬于《民法通則》規(guī)定的法人聯(lián)營，具有如下特征：
（一）、主體特定性。體現(xiàn)在聯(lián)合開發(fā)雙方中必須有一方以上具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)。《房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》對設立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)限定了較高條件：設立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，除應當符合有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)設立條件外，還應當具備下列條件：（一）有100萬元以上的注冊資本；（二）有4名以上持有資格證書的房地產(chǎn)專業(yè)、建筑工程專業(yè)的專職技術人員，2名以上持有資格證書的專職會計人員。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本地方的實際情況，對設立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的注冊資本和專業(yè)技術人員的條件作出高于前款的規(guī)定。以確保進入該領域的公司具備相應的開發(fā)能力。
（二）貫徹責、權、利統(tǒng)一的原則。
實踐中，有很多聯(lián)合開發(fā)行為就是因為違反了聯(lián)營個這一基本原則而被法院認定為無效。比如，甲公司與乙公司簽定的聯(lián)合開發(fā)協(xié)議中約定：甲公司僅負責提供建設用地，不參與項目的建設管理，不論項目是否贏利，乙公司均應向甲公司支付若干收益。根據(jù)最高人民法院關于審理聯(lián)營合同糾紛案件若干問題的解答》的規(guī)定，此類條款屬于聯(lián)營合同的“保底條款”，應認定為無效。需要指出的是，所謂的責權利統(tǒng)一，是從整個合同中雙方當事人的地位角度而言的，是指從宏觀上看，雙方權利和義務向統(tǒng)一，并非指在開發(fā)的任何環(huán)節(jié)雙方當事人都必須均等的付出和收益。比如說，在項目的建設工程中，不具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的公司往不參與具體管理工作（或者僅派人監(jiān)督），而是由房地產(chǎn)公司全權負責，這并不意味著違反了該原則。
（三）法律關系復雜。
聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)涉及多方當事人之間的法律關系，錯綜復雜。首先是合作雙方的關系，如上文所說應屬聯(lián)營關系，而聯(lián)營又分為法人型聯(lián)營和松散型聯(lián)營，組織形式和權利義務分配都需要仔細約定（文將詳細分析）；其次是聯(lián)合體與政府主觀部門的關系，開發(fā)房地產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，立項、到規(guī)劃、開工、預售、驗收都離不開政府部門的監(jiān)督，最直觀的表現(xiàn)就是要申請辦理若干個許可證或批準文件。而聯(lián)合開發(fā)更需要向政府部門做好審批工作，辦理證件或批文都應以合作雙方的名義辦理，只要這樣聯(lián)合開發(fā)行為才能獲得法律的認可。由于沒有做好聯(lián)合開發(fā)的審批工作而導致某一方的權利受到損害或合作合同被法院認定無效的案例俯首皆是，教訓非常慘痛。再次是聯(lián)合體與其他單位或個人的關系，包括與建筑承包商、拆遷安置人員、購房業(yè)主、貸款和按揭合作銀行等。
二、選擇恰當?shù)暮献鞣绞绞琼樌M行聯(lián)合開發(fā)的組織保障。
根據(jù)《民法通則》中關于聯(lián)營的規(guī)定，聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)可以采取三種方式：
（一）、組建新的法人。即雙方出資（城市房地產(chǎn)管理法）第二十七條規(guī)定：“依法取得的土地使用權，可以依照本法和有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，作價入股，合資、合作開發(fā)經(jīng)營房地產(chǎn)”。該條對以土地使用權出資提供了法律保障。）成立項目公司，以項目公司的名義進行開發(fā)，雙方按照出資比例承擔風險、獲取收益。以項目公司方式開發(fā)的優(yōu)點是責任明確、相對而言可以減少糾紛發(fā)生的概率。同時其不足之處也很多：比如組建項目公司需要一定的時間，成立規(guī)范的管理機構(gòu)，費用較高且容易錯過商機；再比如以土地使用權出資必須辦理土地使用權轉(zhuǎn)移手續(xù)，而當土地使用權是劃撥取得時這一手續(xù)就無法辦成；更重要的是項目公司的利潤只能在交納所得稅以后上交聯(lián)合開發(fā)各方，對合作者來講這當然是不合算的。
（二）、組建聯(lián)合管理機構(gòu)。即合作雙方各自派遣若干人員組成聯(lián)合管理機構(gòu)，實踐中有的叫“聯(lián)建辦公室”，有的稱“聯(lián)合管理委員會”不一而足，其職責是協(xié)調(diào)雙方的關系，對合作中的重大事項作出決策，具體運作開發(fā)項目。聯(lián)合管理機構(gòu)與項目公司的最高區(qū)別在于它僅作為內(nèi)部機構(gòu)，并非獨立民事主體，不具有締結(jié)合同等民事權利能力，也不能對立承擔民事責任。實踐中，曾出現(xiàn)過某建筑施工企業(yè)將某項目的“聯(lián)建辦公室”訴至法院要求支付工程款的案例，顯然是列錯了被告人。而另外一則案例就不那么簡單了：某項目聯(lián)合開發(fā)雙方組建的“聯(lián)合管理委員會”不但行使內(nèi)部只能，而且堂而煌之地掛起排子，刻制印章并簽定了《建筑工程施工合同》，最終后因拖欠工程款施工單位將聯(lián)合開發(fā)雙方都告上法庭。為了不出現(xiàn)這種情況，聯(lián)合開發(fā)雙方必須對聯(lián)合管理機構(gòu)的法律地位有清晰的認識，并且注意避免對外使用聯(lián)合管理機構(gòu)的名義。
（三）、不成立聯(lián)合機構(gòu)，按照合同的約定各自獨立履行義務。這種方式主要使用于相對簡單的項目。
上述第2、3種方式（統(tǒng)稱非法人型聯(lián)營）中，除了合作雙方之間容易產(chǎn)生糾紛外（下文將詳細論述），實踐中爭議較大的還有一個問題：即聯(lián)合開發(fā)雙方是否對因項目產(chǎn)生的一切責任（不論以合作任何一方的名義直接產(chǎn)生）都承擔連帶責任？有一種觀點對此持肯定態(tài)度，理由是聯(lián)合開發(fā)的項目最終由雙方共同收益，本著權利義務對等的原則雙方應對任何一方因該項目的產(chǎn)生的對債務負連帶責任，至于雙方在聯(lián)合開發(fā)協(xié)議中對各自責任做的劃分不能產(chǎn)生對外效力，只能作為內(nèi)部追償?shù)囊罁?jù)。還是以上述建筑工程款糾紛為例，按照這種觀點，法院只要能認定該欠款是因聯(lián)和開發(fā)項目產(chǎn)生，就可以判令聯(lián)合開發(fā)雙方承擔連帶責任，而不必考慮該合同是哪一方簽定的，也不受聯(lián)合開發(fā)合同中關于各自責任的劃分的影響。
筆者認為，對此問題不能一概而論，應做具體分析。如果聯(lián)合開發(fā)合同明確約定了雙方互負連帶責任，自然應以該約定為準。如果聯(lián)合開發(fā)合同沒有約定雙方互負連帶責任，則要正確界定聯(lián)合開發(fā)合同的雙方當事人的真實意思和合同性質(zhì)。聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)合同是一種無名合同，當事人人約定的內(nèi)容不同，合同的性質(zhì)就會不同。如果合同重在雙方約定出資，即一方提供土地使用權，另一方出資金，雙方在項目完成后，共同出售，共同出售，共同分享利益，則此類合同就是合伙合同，雙方對聯(lián)合開發(fā)項目產(chǎn)生的債務應當互負連帶責任；如果合同重在建筑方為供地方完成一定的建設工作，且進行建筑物與土地使用權的交換，則此類合同為加工承攬與互易的混合合同，雙方對各自的行為獨立承擔責任。
二、簽定完備的聯(lián)合開發(fā)合同是避免糾紛的關鍵。
聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)合同內(nèi)容復雜，標的巨大，履行期限長，雙方利益針鋒相對，極易引發(fā)糾紛；而一旦產(chǎn)生糾紛，由于目前我國相應的法律規(guī)定尚不具體，實踐中對其法律性質(zhì)認識不一，訴訟周期一般都很長，后果難以預測。因此，簽訂聯(lián)合開發(fā)合同一定要謹慎。結(jié)合實踐經(jīng)驗，筆者認為以下幾點尤其應當重視：
（一）、要明確劃分雙方的責任。對每一項義務的履行方式、時間、地點做詳細的約定，杜絕“爭取做到”“大約在某年某月”等模糊用語。建議使用附件、附圖等方式作出具體描述。供地方應提供土地使用權的位置、面積、使用年限、使用權性質(zhì)、批準文件或證書等準確信息并對此承擔責任，建筑方主要應對資金支付事宜作出明確承諾。
（二）對雙方分得房產(chǎn)的面積、位置作出明確約定。聯(lián)合開發(fā)的最終目的是獲取收益，一般以分配房產(chǎn)的方式體現(xiàn)。到了這一階段雙方的利益沖突表現(xiàn)的最為尖銳，因此也是矛盾多發(fā)的環(huán)節(jié)。房產(chǎn)的價值與所處的位置有很大關系，雖然在同一項目中，位置的差異往往導致價值不同。有些聯(lián)合開發(fā)合同僅僅簡單地約定了分配比例，而對具置只字不提，在分配時出現(xiàn)糾紛就不難理解了。另外，由于規(guī)劃變更等原因也往往出現(xiàn)聯(lián)合開發(fā)合同約定的面積與世紀竣工面積的差異，如何處理，也應事先作出約定。
（三）、重視約定違約責任。房地產(chǎn)項目的周期一般都較長，過程復雜。詳細具體的違約責任不當能夠起到督促當事人人善意履行義務，而且也能夠保證項目順利進行。比如，如果供地方?jīng)]有按約定時間提供符合“三通一平”條件的土地，而合同又缺乏響應的違約條款，不但會造成供地方?jīng)]有壓力，而且容易引發(fā)建筑方對其履約能力和誠意的嚴重質(zhì)疑，進而矛盾激化，合作破裂。而如果約定了明確違約責任，比如遲延一天，相應減少若干平方米的房產(chǎn)分配，遲延超過若干天，對方可以杰出合同，并支付一定數(shù)額的違約金。
（四）、雙方當事人應當在合同中確實表達合作的意圖，而不能借聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)項目之明，而行借貸之實。例如某聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)合同約定，出資方僅負責提供資金，不承擔其他義務，由對方在項目完工后返還（當然要高于原出資數(shù)額）。根據(jù)國家有關部門金融法規(guī)，禁止企業(yè)間互相借貸收取利息，因此上述合同被法院認定為無效。對此，雙方當事人在簽定合同時，要倍加注意。
（五）、聯(lián)合開放房地產(chǎn)合同由于需要辦理相關手續(xù)，往往效力待定，合作合同應當具體約定合同被確認無效或不生效時的具體處理方式。
摘要:放射性污染是指由于人類活動造成物料,人體,場所,環(huán)境介質(zhì)表面或者內(nèi)部出現(xiàn)超過國家標準的放射性物質(zhì)或者射線的現(xiàn)象。其主要對核設施,核技術利用,鈾礦開發(fā)利用以及放射性廢物的管理作出了規(guī)定。本文從國內(nèi)外放射性污染的研究現(xiàn)狀與進展情況,指出國內(nèi)放射性污染防治存在的問題與解決辦法。
關鍵詞:放射性污染;危害;防治;法律問題
一、放射性污染的主要來源
我們?nèi)祟愂芊派湫暂椛洵h(huán)境非常廣泛:
1、天然放射性核素帶來的放射性污染
天然放射性核素品種很多,性質(zhì)與狀態(tài)也各不相同,它們在環(huán)境中的分布十分廣泛。在巖石、土壤、空氣、水、動植物、建筑材料、食品甚至人體內(nèi)都有天然放射性核素的蹤跡。
2、原子能工業(yè)排放的廢物
原子能工業(yè)中核燃料的提煉、精制和核燃料元件的制造,都會有放射性廢棄物產(chǎn)生和廢水、廢氣的排放。
3、醫(yī)療放射性和科研放射性
醫(yī)療檢查和診斷過程中,患者身體都要受到一定劑量的放射性照射;此外,科研工作中廣泛地應用放射性物質(zhì),在這些研究工作中都有可能造成放射性污染。
4、核能開發(fā)利用帶來的放射性污染
核能的開發(fā)與利用是一把雙刃劍,一旦造成放射性污染,后果不堪想象。核電站在正常運行期間,不可避免地要向環(huán)境排放放射性污染物。這些伴隨核工業(yè)發(fā)展形成的含放射性核素廢棄物已成為環(huán)境放射性污染的重要因素。
二、放射性污染的特殊性
放射性污染是指來自人類活動產(chǎn)生的人工源,其對動植物和人體可造成輻射損傷。放射性污染有以下特殊性:
1、與一般化學毒害物質(zhì)污染不同,放射性污染通常是無嗅無色。
2、每一種放射性核素都有一定的半衰期,不因氣壓、溫度而改變。
3、放射性對生物的危害是十分嚴重的。如果人在短時間內(nèi)受到大劑量的X射線、γ射線和中子的全身照射,就會產(chǎn)生急性損傷。
因此,對于室內(nèi)放射線污染來說,我們應盡可能地多了解有關放射性源方面的科普知識,了解有哪些物質(zhì)可能具有可以危害健康的放射性,盡可能地避免接觸這些放射源,我們國內(nèi)已有地方開展氡氣監(jiān)測,提議大家選用衛(wèi)生建筑材料,要查看產(chǎn)品質(zhì)量檢驗證書,以保證用材安全,努力避免放射性污染對健康的影響。
三、 放射性污染的國外研究現(xiàn)狀
核能的開發(fā)與利用是一個世界范圍的議題,西方發(fā)達國家比我們更早地意識到潛在的污染與問題。為此,國際上一直重視放射性核素與環(huán)境關系的研究,步入20世紀90 年代后,放射性污染的研究主要集中在放射性污染場地的風險評價與生態(tài)修復方面。
1、放射性污染環(huán)境的生態(tài)安全評價研究。此研究多與20 世紀40 年代以來放射性核素污染事件密切相關,為此,僅美國就曾先后頒布過多部生態(tài)風險評價指南,國外在建立放射性核素對人類健康風險評價、動植物健康風險評價以及生態(tài)風險評價等方面的理論和研究方法上已取得了較大進展。
2、90 年代,哈薩克斯坦、法國等國家也分別對塞米巴拉金斯克和穆魯羅瓦島、方阿陶法島等核試驗場的放射性污染展開詳細調(diào)查與評估。通過污染跟蹤調(diào)查,揭示放射性污染演變規(guī)律,進而分析其對生態(tài)安全特別是對人類生存環(huán)境的影響。
四、我國放射性污染防治存在的主要問題
《放射性污染防治法》環(huán)境影響評價制度的不足
我國環(huán)境影響評價制度于20世紀70年代末開始建立, 1979年《環(huán)境保護法(試行)》正式將環(huán)境影響評價確立為環(huán)境保護法的一項基本法律制度。這一制度的出現(xiàn),結(jié)束了傳統(tǒng)的規(guī)劃和建設活動中重經(jīng)濟效益、輕環(huán)境效益,隨著經(jīng)濟發(fā)展而導致環(huán)境質(zhì)量下降的局面。但是在某些方面仍有不足之處:
1、某些放射性污染防治活動未納入環(huán)境影響評價范圍。
譬如在核技術利用的放射性污染防治方面,對于生產(chǎn)、銷售,使用放射性同位素和射線裝置的單位,規(guī)定其在申請領取許可證前要編制環(huán)境影響評價文件;而對于轉(zhuǎn)讓、進口放射性同位素和射線裝置的單位以及裝備有放射性同位素的儀表的單位卻沒有規(guī)定要進行環(huán)境影響評價。
2、規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審批的客觀性、公正性缺乏保障機制。
根據(jù)該法規(guī)定,國務院核設施主管部門會同國務院環(huán)境保護行政主管部門,在環(huán)境影響評價的基礎上編制放射性固體廢物處置場所選址規(guī)劃,報國務院批準后實施。在這里,規(guī)劃的組織編制者與規(guī)劃環(huán)評的組織者共同負責組織環(huán)境影響評價工作和上報有關環(huán)境影響評價文件。審批機關與編制機關處于領導與被領導的隸屬關系之中。這種做法會在一定程度上影響審批的客觀性和公正性。
3、對審批機關的法律責任未作具體規(guī)定。
《放射性污染防治法》在法律責任部分只對環(huán)境影響評價文件的編制者違法應受的懲罰做出了規(guī)定,對于環(huán)境影響評價文件的審批機關違法批準規(guī)劃的,或者審批機關因違法或失職造成嚴重不良環(huán)境影響后果的風險責任卻未作規(guī)定。
五、針對立法缺陷給予的立法建議
《放射性污染防治法》的環(huán)境影響評價制度具有適用范圍廣、評價文件類別高等特點,但在審批機制和法律責任等部分仍然存在不足之處,建議擴展環(huán)評工作范圍、實現(xiàn)審批的客觀性、公正性等,以期完善立法中存在的缺陷。
1、環(huán)境影響評價制度應適于一切放射性污染防治活動。
如前所述,放射性污染有其特殊性,倘若控制措施不力,極易對環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的重大影響,而環(huán)境影響評價制度憑借其預測功能,恰能使這種危害的可能性降到最低程度。因此,一切放射性污染防治活動都宜進行環(huán)境影響評價。
《放射性污染防治法》規(guī)定,對于“轉(zhuǎn)讓、進口放射性同位素和射線裝置的單位以及裝備有放射性同位素的儀表的單位”只要求“按照國務院有關放射性同位素與射線裝置放射防護的規(guī)定辦理有關手續(xù)”即可。而根據(jù)《放射性同位素與射線裝置放射防護條例》的規(guī)定,轉(zhuǎn)讓放射性同位素的只須辦理許可證并向同級衛(wèi)生、公安部門備案,進口裝備有放射性同位素儀表的,只須向當?shù)匦l(wèi)生、公安、環(huán)境保護部門登記備案。上述兩項沒有規(guī)定必須進行環(huán)境影響評價。《放射性污染防治法》在“核技術利用的放射性污染防治”這一章,應增設一條:“轉(zhuǎn)讓,進口放射性同位素和射線裝置的單位以及裝備有放射性同位素的儀表的單位,在辦理有關手續(xù)前應當提交環(huán)境影響評價文件,報省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門批準。”
2、規(guī)劃環(huán)境影響評價文件的審查機關應賦予獨立的法律地位。
《放射性污染防治法》對于在環(huán)境影響評價的基礎上編制的放射性固體廢物處置場所選址規(guī)劃,要求由國務院核設施主管部門會同國務院環(huán)境保護行政主管部門負責編制,并由國務院負責審查批準。加之,根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,公民不得對政府制訂規(guī)范性法律文件的抽象行政行為起訴,這就排除了法院及公民對這類違法行政行為實行監(jiān)督的可能性。針對上述情況,我國應由法律專門授權在國務院或在環(huán)保部內(nèi)設立一個國家環(huán)境質(zhì)量審查委員會或國家環(huán)境質(zhì)量審查局,由其獨立地、統(tǒng)一地行使審查規(guī)劃環(huán)境影響報告書的職權。
3、補充對環(huán)境影響評價文件審批機關的法律責任的相關規(guī)定。
《放射性污染防治法》不僅要實現(xiàn)對從事放射性污染防治者的嚴格管理,同時也應加強對管理者自身的監(jiān)督,以達到對放射性污染的全方位的有效控制。在該法的法律責任部分應補充環(huán)評文件審批機關違法操作,造成嚴重后果的相應法律責任的規(guī)定。
結(jié)束語
雖然《放射性污染防治法》的出臺和實施,標志著我國依法防治放射性污染工作邁出了重大步伐,會有力地推動
我國放射性污染防治工作的開展。但在法律的實施過程中,還存在很多制度方面的問題,這就要求立法者加強法制建設,加強部門之間的監(jiān)督。凡是與放射性污染有關的政府部門都應與環(huán)保部門積極配合。建議擴展環(huán)評工作范圍、實現(xiàn)審批的客觀性、公正性等,以期完善立法中存在的缺陷。
參考文獻:
[1]金瑞林.環(huán)境與資源保護法學. 高等教育出版社.2006
（一）按揭的概念
按揭是英美法中mortgage在香港的粵音譯法。通常，英美法上的pledge與大陸法中的質(zhì)權相對應，lien與留置相對應，charge則與大陸法系中的抵押相對應，而mortgage則與大陸法中的讓與擔保相對應。一般而言，英美法中按揭（mortgage）是指以土地或動產(chǎn)為了擔保給定的債務的履行或其他義務的解除而進行的轉(zhuǎn)移和讓渡，按揭的基本意思是:此種擔保可以待此類債務或其他義務的清償或履行而解除，即使存在其他相反的約定。由此可以看出，英國法中的mortgage是一種通過債務人將特定財產(chǎn)權利轉(zhuǎn)移于債權人而擔保債權人的債權在約定的清償期得到清償?shù)膿Ｐ问剑攤鶆杖瞬宦男辛x務時，債權人可以取得擔保財產(chǎn)的所有權。其構(gòu)成應同時符合以下三個要件:第一，特定的財產(chǎn)權利的轉(zhuǎn)移；第二，在債務人不履行債務時，債權人可以確定地取得擔保物的所有權；第三，債務人享有通過履行債務而贖回擔保物的權利，同時債權人負有交還財產(chǎn)的義務。其中，獲得一定擔權益的人，稱為按揭權人:而為了擔保而讓與一定財產(chǎn)利益的人，則被稱為按揭人。[1]
（二）按揭的法律特征
在商品房按揭的實務操作中，購房人先與開發(fā)商簽訂《商品房預售合同》并交納首期房款，為付清剩余購房款而與銀行簽訂按揭貸款合同，以預購的商品房作為擔保，并將《商品房預售合同》等交由銀行執(zhí)管。購房人既是借款人又是按揭人，銀行既是貸款人又是按揭權人。
1.按揭涉及三個合同關系和三方當事人
首先，三個合同關系是指商品房預售合同、借款合同和保證合同。三個合同關系密切，互相依存:商品房預售是按揭設定的前提，沒有商品房預售合同則無法設立借款合同和保證合同；保證合同使得預售合同和借款合同的履行成為可能。任何一個合同的違約都可能導致另外一個合同的履行不可能，這使得按揭明顯區(qū)別于其他的擔保方式。
其次，三方當事人是指房地產(chǎn)開發(fā)商、購房人和貸款銀行。具體而言，它們之間存在著這樣的法律關系:開發(fā)商和購房人之間是在建房產(chǎn)買賣關系，雙方的權利義務具體表現(xiàn)在預售合同上；而購房人和銀行之間則存在著兩種關系:其一是借貸關系，購房人是債務人，銀行是債權人；其二是按揭擔保關系，購房人是按揭人，銀行是按揭權人；其三是開發(fā)商和銀行的保證關系，當購房人不能按期償還銀行貸款時，由開發(fā)商來代為履行。
2．按揭的標的物是一種期待性利益
由于按揭的標的物并非一種現(xiàn)實存在的不動產(chǎn)，購房人在設定按揭時，還無法取得所購房產(chǎn)的所有權，他向銀行提供的還款保證僅是將來某一時間取得的所有權，即是一種所有權的“期待權”。期待權，指的是權利取得人依據(jù)法律能夠確定地取得某種物權（一般為所有權）的權利。所有權保留的買賣中，買受人的權利就是一種典型的期待權。目前德國法院判決承認附所有權保留條件的買受人的期待權可以如同物權一樣轉(zhuǎn)移和負擔擔保，[2]故期待權可以說已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一種新型的物權形式。購房人以取得房屋的所有權為目的，合同成立后，購房人必須繳付首期購房款，憑此取得開發(fā)商將來某時交付房產(chǎn)的權利，雖因條件未成就（房屋沒有竣工、期限未到）而暫不能履約，但其對房屋所有權已經(jīng)有所期待。在經(jīng)登記后，這種期待權還獲得了排除相對人或者第三人侵害的權利。
關鍵詞:小產(chǎn)權房;法律問題;宏觀調(diào)控;利益平衡
一、引言
宋莊畫家村案——一個具有標志性意義的判決。
宋莊畫家村聚集了來自全國各地很多不乏名氣的畫家。2006年,隨著宋莊被規(guī)劃為北京市十大文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之一,地價也水漲船高,村民基于自身利益開始畫家,要求他們退還已出售的小產(chǎn)權房,其中就包括馬海濤訴李玉蘭案。審理李玉蘭一案的北京市二中院認定馬海濤與李玉蘭所簽的《買賣房協(xié)議書》無效,判決畫家李玉蘭在90天之內(nèi)騰房,馬海濤補償給李玉蘭九萬余元。
這是一個具有標志性意義的判決,它在更深層次上觸及了中國集體土地制度和農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法律制度,同時對政府在房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控和兼顧社會各方利益平衡中如何扮演好自己的角色提出了挑戰(zhàn)。
二、小產(chǎn)權房的概念和歷史發(fā)展
(一)小產(chǎn)權房的概念
“小產(chǎn)權房”(或鄉(xiāng)產(chǎn)權房)是指在農(nóng)民集體土地上,由享有該土地所有權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會單獨或聯(lián)合開發(fā)商開發(fā)建設住宅,并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會制作房屋權屬證書向城市居民銷售的房屋[1]。這種房屋的權屬證書沒有房管部門蓋章,僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委員會蓋章以證明權屬,故稱為“小產(chǎn)權”或鄉(xiāng)產(chǎn)權房。目前政府出臺的所有法律、法規(guī)中沒有所謂“小產(chǎn)權”或鄉(xiāng)產(chǎn)權的概念,“小產(chǎn)權房”只是社會上對這種沒有取得完全所有權房屋的一種約定俗成的叫法。
(二)小產(chǎn)權房的歷史發(fā)展
1.小產(chǎn)權房“十年磨一劍”,小產(chǎn)權房的出現(xiàn)并非近一兩年,而是已經(jīng)十年有余。北京市的小產(chǎn)權房大概從20世紀90年代中期開始陸續(xù)出現(xiàn)。然而,從2003年開始,隨著建設部的購房風險提示和北京市國土資源局的禁令接連出臺,小產(chǎn)權房法律問題才開始頻頻出現(xiàn)在公眾的視野之中。值得注意的是,如果從20世紀90年代中期算起,北京市小產(chǎn)權房的歷史已經(jīng)有十余年,為何直到今天才有相關部門發(fā)出這樣的風險提示和禁令?有專家認為,小產(chǎn)權房出現(xiàn)這十幾年,相關管理部門一直監(jiān)管不力。正如北京我愛我家房地產(chǎn)經(jīng)紀公司控股公司副總經(jīng)理胡景暉指出的,“小產(chǎn)權房恰恰處在政府各職能管理部門的交叉點上,表面上看很多部門都在管,實際上卻是誰都沒有真正管。”小產(chǎn)權房“十年磨一劍,霜刃未曾試”,形容其尷尬處境名副其實。
2.小產(chǎn)權房目前的發(fā)展現(xiàn)狀。小產(chǎn)權房在十多年前還只是星星之火,如今已在全國的“城中村”遍地開花,呈現(xiàn)出燎原之勢。就全國范圍來看,小產(chǎn)權房在城市房屋開發(fā)中,占了相當大的比例。調(diào)查顯示,北京地區(qū)小產(chǎn)權房已占房地產(chǎn)市場的20%,西安占到25%～30%,而深圳有“城中村”農(nóng)民房或其他私人自建房超過35萬棟,占全市住房總量的49%[2]。可見,小產(chǎn)權房發(fā)展到今天已呈難以遏制之勢,政府相關部門加強對小產(chǎn)權房的調(diào)控和監(jiān)管已迫在眉睫。
三、“小產(chǎn)權房”的合法和非法化論爭
學界對于小產(chǎn)權房的合法、非法化論爭存在已久,很多學者和專家也就小產(chǎn)權房存在的利弊進行了深刻的分析。“小產(chǎn)權房”的實質(zhì)是違法建筑沒有完全所有權的房屋,那種認為“小產(chǎn)權房”既有益于農(nóng)民利益又能實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的觀點忽視了“小產(chǎn)權房”背后的一個至關重要的“大問題”——民生問題[3]。從眼前看,農(nóng)民可以獲得部分利益,但長期看來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織趨于利益誘惑勢必會將更多耕地變成宅基地來建造“小產(chǎn)權房”,后果很可能是若干年后城市郊區(qū)的農(nóng)民喪失了土地和生活保障。將小產(chǎn)權房認定為,非法化是秉承中國長期以來實行的農(nóng)村土地(耕地)保護政策,有利于社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和保護農(nóng)民的長遠利益。
四、小產(chǎn)權房的風險提示和法律處理
(一)小產(chǎn)權房的風險提示
透視小產(chǎn)權房熱賣的背后,其實暗藏了其尷尬地位注定存在的高昂風險。根據(jù)目前法律,小產(chǎn)權房不能在市場上自由流通,一旦買賣,買賣合同即被認定為無效,正如宋莊畫家村李玉蘭一案,畫家最終不得不將房屋退還給農(nóng)民。小產(chǎn)權房在房屋配套設施、物業(yè)管理、水電等方面都可能存在問題。此外,破壞中國耕地保護制度,在基本農(nóng)田上違法建筑的小產(chǎn)權房還存在被的風險。還有人提出,“小產(chǎn)權房”存在“鏈首”(建設環(huán)節(jié)是否符合規(guī)劃審批的風險)、“鏈身”(購買者主體不適格,房屋買賣合同不受法律保護的風險)、“鏈尾”(權屬無法登記,產(chǎn)權不能明確的風險)三個環(huán)節(jié)的“風險鏈”[4]。可見,高房價催生下的小產(chǎn)權房,風險重重,城市居民為了自己的切身利益,必須對風險有一個清醒的認知,不要購買小產(chǎn)權房。
(二)小產(chǎn)權房的法律處理
目前,中國政府相關職能部門紛紛諸如通知、規(guī)定等文件,對“小產(chǎn)權”房進行法律規(guī)制。拉倫茨教授說過,“當抽象、一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現(xiàn)象或脈絡的多樣表現(xiàn)形態(tài)時,大家首先會想到的輔助思考形式是‘類型’。”[5]我們要根據(jù)目前小產(chǎn)權房存在的情況、不同的類型,找尋不同的解決途徑。如對于占有耕地開發(fā)、建設的小產(chǎn)房應該嚴格制止,。對于別墅等休閑型以及投資型的小產(chǎn)權房,則應嚴格限制或者嚴禁開發(fā)、建設。具體處理如下:(1)已經(jīng)開發(fā)而未建的“小產(chǎn)權房”,直接確認為違法,要求停工停建,恢復土地的本來用途;(2)已建未售的“小產(chǎn)權房”區(qū)分兩種情況,符合土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃的,政府可以考慮收購其上面的“小產(chǎn)權房”作為經(jīng)濟適用房、廉租房,同時由國家管理部門為此類房屋頒發(fā)相關的權屬證書;未經(jīng)審批,不符合土地利用整體規(guī)劃的,對于這種類型也應該確認為違法建筑物加以拆除。(3)已建已售的“小產(chǎn)權房”可以參照情況二處理。
五、小產(chǎn)權房折射出的法律問題分析
(一)注重政府對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控
目前房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)比較混亂的發(fā)展局面,主要是由于政府在體制和政策上缺乏對房地產(chǎn)市場的有效干預和宏觀調(diào)控的失衡造成的。一方面,政府缺乏對房地產(chǎn)市場的供求平衡的預測能力,沒有充分考慮到城市中低收入家庭和失業(yè)家庭對攀升的商品房價格的實際承受能力。另一方面,近十年來的房改政策失當,政府對“廉租房”和“經(jīng)濟適用房”的建設仍然滯后。近年來,國務院辦公廳下發(fā)的國八條①和國六條②不僅沒有穩(wěn)定住房價,相反出現(xiàn)了中國最高的城市化速度伴隨最高的城市房價的奇怪現(xiàn)象。因此,要從根本上解決小產(chǎn)權房法律問題,政府還應該從源頭做起,加強和完善對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控能力,加大對廉租房和經(jīng)濟適用住房的建設力度和供應能力。因為只有調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu),增加社會保障性住房的比例,改變中國商品住房占大頭,經(jīng)濟適用住房不經(jīng)濟,廉租房僧多粥少的住房供應結(jié)構(gòu),才能從根本上切斷小產(chǎn)權住房的供應渠道。
(二)兼顧政府自身利益和社會各方利益的平衡
嚴格執(zhí)行決策管理制度，堅持重要決策法律審核把關。重點落實《“三重一大”事項管理制度》、《黨委會會議制度》、《經(jīng)理辦公會會議制度》等管理制度，堅持民主集中制，嚴明議事規(guī)則，嚴肅決策程序；要求法律部門積極參與重大事項決策和重要經(jīng)營管理活動，提出法律意見建議，防范法律風險。通過對重大決策的法律審核把關大大提高了決策質(zhì)量，對企業(yè)的健康發(fā)展起到了保障作用。建立法律風險防范工作管理制度，完善法制化管理框架。結(jié)合“三集五大”體系運行后新的機構(gòu)和崗位變化，組織對現(xiàn)有規(guī)章制度進行梳理、甄別，對調(diào)整后各部門職責與規(guī)章制度進行逐一比對、完善，編制完成《招遠市供電公司部門職責與相應規(guī)章制度文件對應表》和《招遠市供電公司規(guī)章制度與集團公司規(guī)章制度文件對應表》，制度體系對各項法律風險防范工作的職責范圍、組織機構(gòu)、工作流程、考核辦法等都做了詳盡具體的規(guī)定。建成了覆蓋全面、職責清晰、合法規(guī)范、橫向協(xié)同、縱向貫通、便于操作的制度體系，確保了管理各個流程100%對接。深入推進“依法治企”活動，進一步增強了員工法律事務協(xié)調(diào)和風險防范的能力，全面鞏固和提升了企業(yè)依法經(jīng)營管理、依法維護合法權益的理念和法律意識。公司在落實全員普法學習的同時，每年至少組織兩次集體學習活動，對企業(yè)員工實施法律法規(guī)宣講教育，系統(tǒng)地講授與企業(yè)發(fā)展相關的基礎法律和法規(guī)，同時輔助以傳授法律實踐經(jīng)驗和講解典型案例，使法律知識在企業(yè)整體范圍內(nèi)得到全面普及。緊緊圍繞國家電網(wǎng)品牌建設和企業(yè)中心工作的開展，持續(xù)改進與創(chuàng)新宣傳工作方式，以電視傳播為媒介，以社會公益廣告為載體，以動漫為表現(xiàn)形式，積極向社會宣傳普及安全用電常識、電力法律法規(guī)和優(yōu)質(zhì)服務舉措，切實提高了電力客戶的安全用電及電力設施保護意識，為企業(yè)的科學持續(xù)發(fā)展營造了良好的外部環(huán)境。
二、法律風險事中控制
近年來，招遠市供電公司通過嚴把合同管理的每道環(huán)節(jié)，有效防止和減少了管理漏洞的出現(xiàn)，極大地完善合同管理制度體系，使合同管理工作步入了規(guī)范化管理的軌道。按照市場規(guī)律，依法規(guī)范合同管理。嚴格執(zhí)行《國家電網(wǎng)公司合同管理辦法》的有關規(guī)定，合同管理實行“六統(tǒng)一”（統(tǒng)一歸口、統(tǒng)一職責、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一分類、統(tǒng)一文本、統(tǒng)一平臺），實行承辦人制度、審核會簽制度、授權委托制度、合同備案制度、監(jiān)督檢查制度。要求合同必須根據(jù)其內(nèi)容涉及的業(yè)務范圍經(jīng)相關部門審核同意后方可簽訂；合同由非法定代表人簽署時應取得法定代表人授權委托；公司簽訂的重大合同要向上級部門備案。為了規(guī)范與促進合同管理工作，防范風險，公司要求合同歸口管理部門、審計、監(jiān)察以及其他部門對本單位的合同管理工作進行監(jiān)督與檢查。開展合同的信息化管理工作，采用了“經(jīng)濟法律管理業(yè)務應用系統(tǒng)”作為合同管理的信息化平臺，除了《供用電合同》、《物資采購合同》，所有合同都要在“經(jīng)濟法律管理業(yè)務應用系統(tǒng)”上流轉(zhuǎn)。建立健全招投標活動法律保障機制。法律人員深度參與招標活動，遵循依法、獨立、客觀、公正、審慎的原則，提供全過程法律服務，并在招標活動中發(fā)揮決策參謀、服務保障和風險防范的職能。
三、法律風險事后控制
[關鍵詞]法律文化；物質(zhì)基礎；法律基礎
中圖分類號：D99 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）05-107-01
一、中西方法律文化差異的原因
（一）中西方法律文化物質(zhì)基礎不同
認為，“法作為統(tǒng)治階級意志的表現(xiàn)，其最終決定因素是物質(zhì)生活條件，包括相互聯(lián)系的統(tǒng)治階級物質(zhì)生活條件和時代的物質(zhì)生活條件”。由于中西方所處的經(jīng)濟模式有諸多的不同，所以中西方法律文化也就有了差異。
1.中國的由農(nóng)業(yè)主導的自然經(jīng)濟
可以說，在古代中國，農(nóng)業(yè)是法律文化產(chǎn)生的社會生產(chǎn)實踐條件。由于生產(chǎn)能力的低下，人從屬于自然，“靠天吃飯”，沒有充分完成人與自然的分裂，而是天人合一。而人對自然的依賴關系又必然導致對群體的依賴關系，形成了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟條件下普遍存在的人身隸屬的依附關系，沒有充分完成人與群體的分化。所以，就個體來講，人沒有任何獨立和自主，依附性的活動關系又必然形成依附性的文化意識，拿中國來講，在農(nóng)業(yè)文明時期，群體本位的倫理文化就始終左右著意識形態(tài)的發(fā)展，社會需要的只是服從和“聽命”，提倡著“君君、臣臣、父父、子子”的倫理綱常，完全泯滅了人的主體性和創(chuàng)造性，即人的自由本性。這種倫理依附性的文化精神是中國人治傳統(tǒng)的根源。而且，在農(nóng)業(yè)文明中，自給自足的自然經(jīng)濟限制了人們的活動范圍，人們生活在狹小的熟人社會之中，熟人社會往往靠倫理、道德、習俗等社會規(guī)范調(diào)整人們的日常行為，對于國家制定的維護君權統(tǒng)治的法律卻沒有親近感，更無自覺的應用意識，不可能產(chǎn)生出信法、尚法和法律至上的現(xiàn)代法治觀念。
2.西方的由工商主導的商品經(jīng)濟
相對古代中國的農(nóng)業(yè)實踐，西方國家在自然經(jīng)濟的懷抱中興起了獨立的工商城市。例如.在希臘.一些城邦首先創(chuàng)造了不同于農(nóng)業(yè)文明的城市文明。它們依托地中海的得天獨厚的地理優(yōu)勢.靠發(fā)展工商業(yè).頒布法律.管理行政等手段進行統(tǒng)治并初步形成了專門調(diào)整工商貿(mào)易關系如商業(yè)匯票、海商信貸、風險融資等方面的規(guī)則。這種悠久的商品經(jīng)濟傳統(tǒng)，平等主體的權利型、契約型交往，孕育了現(xiàn)代法治的觀念。西方的工業(yè)文明更使人在對自然的關系上成為主體，市場經(jīng)濟的平等、自由的本性解除了人身依附關系對人的束縛，使人在社會關系上也日益獨立自主，完成了人與自然的分裂和人與群體的分化，工業(yè)文明的時代是一個以人為中心的主體性時代，人的自由本性得以充分發(fā)揮，使人潛在的能動性和創(chuàng)造性被釋放了出來，人的生存方式發(fā)生了改變，市場經(jīng)濟的發(fā)展與完善需要法律至上的治理方式。西方法治觀念就是在這種基礎上形成的。
（二）中西方法律文化的思想基礎不同
1.中國“天道”的哲學思想
中國傳統(tǒng)法律文化由著獨特的哲學思想基礎，也就是中國傳統(tǒng)的“天道’，它主要由兩方面的含義：一是天或大自然的客觀規(guī)律，自然法則；二是天或神的合乎道德的意志。天道，在古代哲學理主要指陰陽之道、五行之道、仁道。所以，人類社會的根本法則、規(guī)律、道理就要順從天道、體現(xiàn)天道、實踐天道。而天地自然陰陽五行的根本涵義是倫常之道。自然的陰陽秩序、五行秩序?qū)崬橛H親尊尊、尊卑有等的秩序。董仲舒云：“王道之三綱，可求于天。”“君臣父子夫婦之義，皆取于諸陰陽之道：君為陽，臣為陰；父為陽，子為陰；夫為陽，妻為陰”。這種人倫化的天道就產(chǎn)生了倫理化、等級化的中國法律文化觀念和制度。
2.西方“人文”的哲學思想
西方人文精神是以文藝復興運動時期的人文主義為主流，包括后來的人本主義或人道主義和18世紀啟蒙運動的自由、平等、博愛和近代民主精神。它是建立在反對宗教壟斷和封建專制的基礎之上，尤其是對經(jīng)院神學的批判，從根本上動搖了以神為本的基督精神，為“人的發(fā)現(xiàn)”“一切為了人”的現(xiàn)世精神奠定了堅實的基礎。“西方人文精神決不是依附和追隨現(xiàn)實統(tǒng)治，為之辯護；而是以批判精神為武器對抗現(xiàn)實的黑暗統(tǒng)治。它積極關注世俗生活中的人的地位、尊嚴、權利，但作為精神追求，又充分展示人的自由天性和潛能的理想社會提供豐富的精神資源，如自然原則、契約自由、分權制衡、民主政治等等”，后來西方興起的法治國家和社會也就是這種人文精神指導下的必然產(chǎn)物。
二、探討中西法律文化的差異對中國法制建設的啟示
西方法律文化傳統(tǒng)由許多優(yōu)秀的精神，其中始終貫徹的正義、自由、平等權利等法制因素，與中國傳統(tǒng)法律文化中的專制、特權、宗法家族關相比有不可比擬的優(yōu)越性。它所尊重的分權制衡、主體意識、權利本位、罪刑法定等原則，也成為現(xiàn)代法治社會尋求的價值目標和大眾普遍服從的法律意識，使西方法律文化更能為現(xiàn)代社會所需要，所認同。這也是中國法律文化中急需充實和修正的部分。
同時，中國法律文化的本土資源，也已有很多可繼承利用的優(yōu)良部分。比如：中國法律文化傳統(tǒng)體現(xiàn)的樸素的唯物主義、辯證法和無神論精神；日臻成熟的法律藝術；立足于社會總利益的“集體本為”；行為規(guī)范的多元素綜合結(jié)構(gòu)等。
總之，要提倡兼收并蓄的態(tài)度，既在傳統(tǒng)文化理搜尋精華，從理解國情里發(fā)現(xiàn)規(guī)律，從西方成果里匯總經(jīng)驗，從移植中縮短距離。利用本土豐富的法律文化資源，兼容世界一切法律優(yōu)秀文化成果一定能促進中國現(xiàn)代法制建設的巨大進步。
參考文獻：
[1]李龍.法理學[M].武漢：武漢大學出版社，1996.
【關鍵詞】青海;生態(tài)旅游;思考
一、生態(tài)旅游及其特征
“生態(tài)旅游”一詞是國際自然保護聯(lián)盟墨西哥專家謝貝洛斯·拉斯喀瑞1983年首次使用,并于1986年的墨西哥環(huán)境研討會上得到正式承認。按照生態(tài)旅游學會1992年對生態(tài)旅游所作的定義,該術語主要包括三層意思:一是生態(tài)旅游是一種特殊的旅游形式,是有特殊目的的旅游活動;二是生態(tài)旅游的對象不局限于區(qū)域的景觀、景物(如山、水、生物資源等),也包括區(qū)域的人類遺產(chǎn)、人文景觀等(如自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)等);三是生態(tài)旅游是在傳統(tǒng)的大眾旅游和自然旅游的基礎上發(fā)展起來的,更加重視與自然景觀的協(xié)調(diào)一致和有機聯(lián)系。可以說生態(tài)旅游是人類先進的生態(tài)文明所追求的精神享受的旅游。
與傳統(tǒng)旅游相比,生態(tài)旅游有如下特征:1、生態(tài)旅游的目的地是一些保護完整的自然和文化生態(tài)系統(tǒng),參與者能夠獲得與眾不同的經(jīng)歷,這種經(jīng)歷具有原始性、獨特性的特點;2、生態(tài)旅游強調(diào)旅游規(guī)模的小型化,限定在承受能力范圍之內(nèi),有利于游人的觀光質(zhì)量,又不會對旅游造成大的破壞;31生態(tài)旅游鼓勵“互動式”參與,需要旅游者廣泛接觸大自然,融入當?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境中,既充分欣賞、享受生態(tài)旅游區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境,又積極充當人文及生態(tài)環(huán)境的保護者;41生態(tài)旅游是一種負責任的旅游,這些責任包括對旅游資源的保護責任,以及對旅游可持續(xù)發(fā)展的責任;51生態(tài)旅游是一種高品位旅游,旅游者一般具有較高文化素質(zhì),通過觀賞自然人文景觀,從中獲取自然、人文知識;61生態(tài)旅游中的旅游者和旅游經(jīng)營者都強調(diào)突出自然本色,參觀游覽活動以自然生態(tài)本色為中心,所需要的旅游設施簡單,基礎設施的投資費用很低,僅相當于傳統(tǒng)旅游的1/4左右。
二、青海發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)的優(yōu)勢與問題
青海作為以地文景觀為特色的山地景觀旅游資源集合區(qū)和以歷史文化為脈絡的文化旅游資源集合區(qū),發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)潛力巨大。近年來,青海省以推進生態(tài)環(huán)境建設為先導,注重經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護相結(jié)合,著力構(gòu)建綠色經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng),有力地促進了全省生態(tài)、經(jīng)濟、環(huán)境和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,為大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)奠定了良好基礎。
(一)著力培育了一批旅游精品
一是打造觀光旅游精品。形成了以自然生態(tài)與人文精神完美結(jié)合的經(jīng)典巨作———環(huán)青海湖風光和體育旅游圈;以清涼、健康、生態(tài)、人文、旅游為豐富內(nèi)涵的環(huán)西寧“中國夏都”旅游圈;以青藏鐵路為紐帶,以大旅游的思路開發(fā)青藏高原獨特的歷史文化、雄渾的山河湖泊、豐富的高原生態(tài)、濃郁的民族風情、神秘的宗教文化等旅游精品———青藏鐵路世界屋脊旅游帶;以貴德為核心,以“清清黃河”為主線,加快開發(fā)了黃河沿岸的自然風光、撒拉族風情、溫泉療養(yǎng)、宗教文化等旅游產(chǎn)品,形成了黃河文化旅游帶;同時,開發(fā)連接龍羊峽、拉西瓦、尼那、李家峽、公伯峽等梯級電站的黃河上游水電明珠工業(yè)旅游帶。積極培育以玉樹、班瑪林區(qū)、年保玉什則湖、阿尼瑪卿山等景區(qū)為重點,深入挖掘高原奇特的自然景觀和特色文化,積極推進了玉樹嘛呢文化景觀和“三江源”世界自然文化遺產(chǎn)申報工作,重點開發(fā)觀光、生態(tài)、科考、獵奇、探險、登山等旅游產(chǎn)品的三江源生態(tài)旅游區(qū)。
二是打造生態(tài)休閑度假旅游精品。充分利用獨特的高原風光、優(yōu)良的植被、水和空氣,突出生態(tài)特色和少數(shù)民族民居的優(yōu)雅舒適風格,建立了以青海湖、貴德、金銀灘、互助、循化、海西等為重點的一批生態(tài)旅游休閑度假區(qū),實現(xiàn)了由過去傳統(tǒng)的“點”向片區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)變,由單一的觀光旅游向會議、度假、休閑游相結(jié)合轉(zhuǎn)變。
三是打造城市旅游精品。按照自然風光、歷史文化、現(xiàn)代文化三者和諧統(tǒng)一、相得益彰的要求,精心組織城市建設,實施了格爾木、西寧等城市總體風貌改造、綠色通道和節(jié)點建設工程,配套城市服務功能,增點留客,使之成為旅游經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。
四是打造運動休閑旅游精品。以項目為載體,積極推進觀光型旅游向度假型、運動型、體驗型旅游轉(zhuǎn)變,高起點策劃、高質(zhì)量推出了環(huán)青海湖國際公路自行車賽、中國青海搶渡黃河極限挑戰(zhàn)賽、青海高原世界杯攀巖賽等旅游項目,增加了參與性、娛樂性旅游項目,豐富了旅游精品內(nèi)容。
(二)基礎設施建設有所強化
近五年來,青海省投入巨資,累計完成全社會固定資產(chǎn)投資187715億元。公路通車里程達513萬公里,高速公路從無到有,發(fā)展到215公里,“兩橫三縱三條路”為主骨架的公路網(wǎng)基本建成。青藏鐵路全線通車,蘭青鐵路復線電氣化工程即將竣工,柴木鐵路、西格段復線及電氣化工程和玉樹三江源機場開工建設,西寧和格爾木機場改造工程完成。公伯峽、尼那、拉西瓦、積石峽等大中型水電站、大通華電火電、格爾木燃氣電站和官亭至蘭州750千伏、烏蘭至格爾木330千伏輸變電工程、農(nóng)村電網(wǎng)改造和玉樹州電源電網(wǎng)建設等重點電力工程相繼建成或開工建設,基本實現(xiàn)大電網(wǎng)覆蓋下的戶戶通電。建成黑泉水庫和盤道水庫,開工建設“引大濟湟”調(diào)水總干渠、湟水北干渠扶貧灌溉一期工程等一批重點水利工程。固定電話突破100萬戶、移動通信用戶突破200萬戶,實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村全部通電話。城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高,一批道路、防洪、供排水、垃圾污水處理、煤改氣等城鎮(zhèn)設施建成使用,旅游基礎設施不斷完善,綜合接待能力進一步增強。
(三)旅游管理體制創(chuàng)新積極推進
成立了青海省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領導小組,強化對全省旅游業(yè)發(fā)展的綜合決策和監(jiān)督管理,實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一營銷,在景區(qū)制定并嚴格執(zhí)行了旅游經(jīng)營資格準入、環(huán)境保護等方面的制度。同時,按照旅游資源國家所有、政府管理、企業(yè)經(jīng)營的思路,于2007年對老爺山風景區(qū)實施了旅游開發(fā)權轉(zhuǎn)讓。并著手制定州縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的旅游發(fā)展規(guī)劃,精心對項目進行策劃、包裝,吸引社會資本參與開發(fā),著力探索旅游開發(fā)“國有民營”的新路子。
(四)旅游業(yè)與農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了合理“嫁接”
堅持旅游業(yè)與農(nóng)業(yè)的合理“嫁接”,以發(fā)展農(nóng)家生態(tài)休閑旅游、無公害農(nóng)產(chǎn)品、旅游商品等為重點,實施了海東農(nóng)業(yè)生態(tài)示范觀光帶,不斷規(guī)范臨近旅游景區(qū)的農(nóng)家生態(tài)休閑度假旅游接待點。開發(fā)了以冬蟲夏草、大黃茶為主的中藥材,以沙棘、高原獼猴桃為代表的優(yōu)質(zhì)水果,以郁金香等優(yōu)質(zhì)花卉苗木等為特色的旅游商品。同時,積極引導和扶持西寧生物園區(qū)的投資建設。
但是,從目前的發(fā)展態(tài)勢來看,作為新的旅游發(fā)展理念和模式,青海省的生態(tài)旅游也亟待解決以下幾個突出問題:
1、對發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)的認識問題。“旅游業(yè)是無煙工業(yè)”的觀念還比較流行,因而在發(fā)展過程中,一些地方重視對旅游資源的開發(fā),而忽視旅游本身對環(huán)境的影響和資源的破壞。當旅游者把旅游資源當作取之不盡、用之不竭的財富去消費時,其認識上的差距和行為上的不當,就會造成旅游資源一定程度上的損壞和污染,加劇甚至激化旅游與資源、環(huán)境的矛盾。
2、系統(tǒng)的生態(tài)旅游專業(yè)規(guī)劃問題。高起點、高水平的規(guī)劃,是生態(tài)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和打造旅游精品的基礎。然而,在開發(fā)中,許多地方重視旅游本身及相關產(chǎn)業(yè)的布局規(guī)劃,而忽視生態(tài)建設規(guī)劃。在景觀設計上,沒有充分體現(xiàn)人性化和生態(tài)化設計理念,以致許多建筑物與自然環(huán)境的氣氛不協(xié)調(diào)
3、科學的管理機制問題。目前,許多景區(qū)所有權、規(guī)劃權、開發(fā)權、經(jīng)營權集于一體,其對資源保護與開發(fā)僅僅依靠財政的投入和經(jīng)營收入,無法對資源實施最有效的保護和長遠的開發(fā),旅游經(jīng)營管理主體缺乏活力與生機,出現(xiàn)了有的資源因無序開發(fā)而耗費巨資進行整治、有的資源則長期閑置等諸多問題。41基礎設施建設資金問題。發(fā)展生態(tài)旅游必須要有相應的基礎設施投入作保證,但由于資金短缺,導致旅游景點景觀基礎設施建設較薄弱,特別是交通、排污等設施較為落后,旅游開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾比較突出。51生態(tài)旅游專業(yè)人才問題。真正意義上的生態(tài)旅游對產(chǎn)品設計有專業(yè)化的要求,涉及旅游學、生態(tài)學、環(huán)境學和經(jīng)濟學等多學科知識,技術較為復雜。但目前既懂生態(tài)學和旅游學知識,同時又能正確把握生態(tài)旅游內(nèi)涵的專業(yè)人才和經(jīng)營管理人才嚴重缺乏。(
三、加快青海生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展的基本思路及建議
(一)高點定位,精心編制生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃
堅持規(guī)劃先行并重視規(guī)劃的科學性和可行性,在指導思想上牢固樹立以人為本的資源環(huán)境保護觀,視人為自然生態(tài)的有機成分,充分體現(xiàn)天人合一的生態(tài)理念;在具體規(guī)劃上,要增進環(huán)境優(yōu)化與人文關懷的互動,做到人與自然的和諧。加強對全省旅游資源價值、市場潛力以及旅游開發(fā)將會造成的環(huán)境影響等方面進行調(diào)查和評估,并在對各旅游區(qū)的地質(zhì)資源、生物資源和涉及到環(huán)境質(zhì)量的各類資源進行認真的調(diào)查的基礎上,按照適度、有序、分層次開發(fā)的原則,按照生態(tài)旅游的規(guī)劃模式,制定符合生態(tài)旅游目標的全省生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃、景觀規(guī)劃、水資源和能源規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等各種專項規(guī)劃,實現(xiàn)總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的銜接統(tǒng)一。
在具體項目上,要從生態(tài)角度嚴格控制各景區(qū)服務設施的規(guī)模、數(shù)量、色彩、用料、造型和風格,提倡以自然景觀為主,就地取材,依景就勢,體現(xiàn)自然之美。對于景區(qū)內(nèi)人工景物,包括一些功能服務設施的規(guī)劃,要縱覽全局,取舍得當。對一些生活設施,除了必要的休息座椅、小橋、公廁之外,則盡量減少人工構(gòu)筑物,最大限度地降低人為因素對自然環(huán)境的干擾和破壞。
在旅游產(chǎn)品的規(guī)劃設計和改造創(chuàng)新上,要抓住青海省旅游資源殊的自然屬性,找準旅游資源中不同的文化特性,包裝渲染其稀奇獨特的品質(zhì),使旅游產(chǎn)品既美麗多姿又富有神韻,既統(tǒng)一品牌又具有不同的氣質(zhì)。在藝術形式和手法上要認真學習和借鑒先進地區(qū)旅游規(guī)劃建設上的生態(tài)理念、環(huán)保意識及建造藝術,以規(guī)劃整合生態(tài)旅游資源,精心打造生態(tài)旅游板塊;以青海湖、鳥島、塔爾寺、江河源、昆侖山、寶隆灘、可可西里、原子城、柴達木萬丈鹽橋、巴隆國際狩獵場等優(yōu)勢資源為基礎,發(fā)揮資源的壟斷性作用,突出一個“特”字,挖掘其深刻的文化內(nèi)涵;以資源為依托,以文化為主線,依據(jù)產(chǎn)品的關聯(lián)度,增加產(chǎn)品組合的深度和寬度,增加生態(tài)旅游產(chǎn)品的內(nèi)涵。
(二)創(chuàng)新機制,提高旅游資源配置和運作水平
實行旅游資源“國家所有、政府監(jiān)管、企業(yè)經(jīng)營”三權分離,嚴格按照國家有關法律法規(guī)要求,確保國家對旅游資源的所有權。在有效保護和合理利用有機結(jié)合的原則下,按照各類景區(qū)的性質(zhì),區(qū)別不同情況確定不同的模式,對坎布拉、鹽湖城資源等級較高、各方面條件較為成熟的旅游資源,在現(xiàn)有管理體制和運行機制上進行改革、創(chuàng)新,實現(xiàn)管理權和經(jīng)營權分開。對尚需大量基礎配套設施投入的三江源、環(huán)青海湖等旅游資源,則按照保護旅游資源及其特色和永續(xù)利用的原則,大膽對外開放、招商引資,通過經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓,引進資金、技術和管理,提高景區(qū)開發(fā)、保護、管理水平。在經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓中,堅持采用公正、科學的方法和程序?qū)β糜钨Y源開發(fā)經(jīng)營者進行遴選,使信譽好、實力強、理念新的企業(yè)取得經(jīng)營權,確保開發(fā)檔次,并以契約形式明晰責權,防止出現(xiàn)新的政企不分現(xiàn)象。同時,加強對經(jīng)營者的投資與經(jīng)營行為的有效監(jiān)控和幫助,確保資源的合理利用。
(三)依托優(yōu)良生態(tài)旅游資源,形成強勢品牌
具體講,可以借助環(huán)青海湖國際公路自行車賽和中國夏都的品牌,同時結(jié)合青海湖、塔爾寺等著名景區(qū)(點)的觀光游和休閑度假游,通過多個渠道、多種媒體,包裝宣傳青海省的生態(tài)旅游業(yè),在全國乃至世界范圍內(nèi)打造著名的生態(tài)旅游品牌,并加強與各地旅游機構(gòu)和旅行社的合作,形成生態(tài)旅游熱點。一是建設“中國夏都”精品旅游區(qū)。有效利用景區(qū)與城區(qū)融為一體的優(yōu)勢,不斷完善基礎設施,增強服務功能,豐富旅游產(chǎn)品,將其建成中國避暑勝地、文化遺產(chǎn)與文物古跡的珍藏之地、郁金香和藏毯藝術的展示之地,打造西寧市旅游后花園的重要載體。綜合開發(fā)并展示昆侖文化、柳灣文化、卡約文化。加快黃河上游河道整治與利用,建設水上休閑娛樂運動項目,建成集水文化體驗、休閑娛樂、餐飲、購物、住宿于一體的文化旅游區(qū)。二是建設青藏鐵路世界屋脊旅游帶生態(tài)游覽和宗教文化精品旅游區(qū)。整合沿途旅游資源,統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一建設,全力打造以體驗沿途宗教文化和生態(tài)文化為主,集觀光、休閑、度假、旅游、探險為一體的精品旅游區(qū)。三是建設“三江源”生態(tài)精品旅游區(qū)。積極培育以玉樹、班瑪林區(qū)、年保玉什則湖、阿尼瑪卿山等景區(qū)為重點,深入挖掘高原奇特的自然景觀和特色文化,重點開發(fā)觀光、生態(tài)、科考、獵奇、探險、登山等旅游產(chǎn)品的三江源生態(tài)旅游區(qū)。
(四)增加投入,加快旅游基礎設施建設
積極探索市場化的旅游投入機制,在發(fā)揮好政府投資先導作用的同時,按照“誰投資、誰受益”的原則,建立“多渠道籌資、多方式合作、多元化經(jīng)營”的旅游投入體制,吸引中外投資者和民間資金參與生態(tài)旅游開發(fā),加強交通、環(huán)保、衛(wèi)生等基礎設施建設。一是實施旅游暢通工程。加快三江源機場建設步伐,縮短到三江源的空間距離;建成蘭青鐵路復線、西格鐵路復線;爭取建成格敦鐵路、西寧機場二期擴建、花土溝機場,形成完善、穩(wěn)定、便捷的立體交通體系、能源支撐體系和信息化網(wǎng)絡體系;進一步改善城市中心區(qū)交通狀況。二是完善旅游基礎設施建設。根據(jù)構(gòu)建中國西部高原生態(tài)旅游屏障和度假名省的要求,加大會展、文化、娛樂、體育、健身、游樂場、步行街等服務設施建設力度,提升區(qū)域內(nèi)交通、通信、賓館、飯店、公園等設施檔次。進一步加快通信網(wǎng)絡的規(guī)劃和建設工作,實現(xiàn)所有旅游景區(qū)的有線、移動通信無縫隙覆蓋。三是進一步優(yōu)化旅游環(huán)境。繼續(xù)實施城鎮(zhèn)風貌改造工程,形成具有當?shù)孛褡屣L格的城鎮(zhèn)建筑特色。大力實施城鎮(zhèn)綠化、凈化、美化、亮化工程,打造城鎮(zhèn)亮點。同時,加強對城區(qū)、景區(qū)及沿線周邊鎮(zhèn)、村的整治、改造與建設,承擔為景區(qū)提供“吃、住、行、游、購、娛”等配套服務,減輕景區(qū)內(nèi)資源承載的壓力,逐步構(gòu)建“景內(nèi)游、景外住”的旅游發(fā)展空間布局。充分利用青海省生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢和環(huán)青海湖國際公路自行車賽、中國青海國際黃河極限挑戰(zhàn)賽等優(yōu)勢品牌,堅持用大旅游理念發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和農(nóng)家樂,著力打造“一鄉(xiāng)一色、一村一品”農(nóng)家樂精品,促進農(nóng)業(yè)與旅游互動、城市與鄉(xiāng)村互動,形成生態(tài)旅游新格局。
(五)營造環(huán)境,實現(xiàn)生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展
11加強生態(tài)教育。把生態(tài)教育和生態(tài)道德教育納入國民教育計劃,在小學、中學教育中增設生態(tài)保護和建設教育內(nèi)容,同時,以標語宣傳、媒體宣傳、專題講座等形式,加強全社會生態(tài)環(huán)境教育,以明確人在自然中的位置,處理好人和自然的關系,重視并加強自然資源的持續(xù)利用。與此同時,還應加強對游客行為的引導和約束。
2、加強環(huán)境綜合整治。堅持不懈地抓好旅游景區(qū)環(huán)境綜合整治工作,著力解決涉旅安全、市場秩序、衛(wèi)生防疫、“三廢”排放等突出問題。搞好城市和景區(qū)垃圾、污水的無公害化處理,在景區(qū)景點、賓館飯店和城鎮(zhèn)居民中大力推廣清潔能源,嚴格控制煙塵和噪聲排放,保護好青海省優(yōu)質(zhì)空氣和水源。同時,加強對《環(huán)境保護法》、《森林法》、《文物保護法》、《野生動植物保護法》等與旅游密切相關的環(huán)境保護法律和法規(guī)的宣傳和實施。對生態(tài)保護區(qū)的開發(fā),要根據(jù)環(huán)境法律,規(guī)定哪些部分可以開發(fā),哪些部分嚴禁開發(fā)以及開發(fā)的規(guī)模、開放的季節(jié)和可接待的人數(shù)等等。對違法侵害自然資源者,加大執(zhí)法力度,使其承擔相應的民事和刑事責任。同時,進一步建立健全關于促進生態(tài)旅游發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)章制度,完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測報告制度、輿論監(jiān)督等制度,保護并優(yōu)化環(huán)青海旅游生態(tài)環(huán)境。
3、防止盲目開發(fā),謀求持續(xù)的投資效益。一方面,在開發(fā)初期就應通過技術手段使景區(qū)設施建設符合環(huán)保要求;另一方面,要充分利用科技手段,科學界定旅游環(huán)境質(zhì)量、容量或承載力狀況的發(fā)展趨勢,控制旅游人數(shù),避免環(huán)境污染,防止盲目開發(fā),謀求持續(xù)的投資效益,保證資源及環(huán)境的高效利用和有效保護。要以生態(tài)經(jīng)濟學和生態(tài)美學原則為指導進行限游模式開發(fā)。限游模式的規(guī)模要根據(jù)環(huán)境承載力來確定。由于承載力隨著季節(jié)而變化,而且還與其他因素有關,如旅游者行為模式、設施的設計與管理、環(huán)境的動態(tài)特點、目的地社區(qū)的態(tài)度變化等。所以每開發(fā)一個旅游景區(qū),必須認真研究分析其獨特的環(huán)境特點,并進行環(huán)境影響預測評價以最終決定其承載力的恰當類型和水平,然后以環(huán)境保護為基礎進行規(guī)劃,加強可持續(xù)管理,使旅游者對環(huán)境的負面影響減少在環(huán)境承載力范圍之內(nèi)。同時,在同一生態(tài)旅游地內(nèi)根據(jù)環(huán)境需要定期調(diào)整旅游線路,使旅游區(qū)內(nèi)的資源得以“休養(yǎng)生息”的機會,延長資源的衰退周期。
4、建設高素質(zhì)的生態(tài)旅游人才隊伍。生態(tài)旅游是一種新興的特殊旅游方式,需要高素質(zhì)的專業(yè)管理人才和服務人才,他們對于提升生態(tài)旅游服務質(zhì)量、提升旅游地形象、打造生態(tài)旅游品牌有著重要作用。應利用旅游院校、培訓班、專題講座、學術會議等各種形式及請進人才、派出學習等辦法培養(yǎng)一大批生態(tài)旅游方面的專業(yè)人才,加強對生態(tài)旅游理論和規(guī)劃方面的研究,為青海省實現(xiàn)旅游可持續(xù)發(fā)展提供人才保障。與此同時,還應盡快建立專業(yè)化生態(tài)旅游旅行社。旅行社是聯(lián)系旅游者與旅游產(chǎn)品的紐帶。由于生態(tài)旅游的特殊性,為生態(tài)旅游者提供服務的導游人員必須具備廣博的專業(yè)知識和較強的實踐能力,同時,旅游服務機構(gòu)必須具備豐富的生態(tài)旅游經(jīng)營組合經(jīng)驗,以及相關的硬件設施,這都對傳統(tǒng)旅行社大而全的業(yè)務功能提出了挑戰(zhàn)。在生態(tài)旅游個性需求日益明顯的時代,組建專門從事生態(tài)旅游的旅行社進行營銷與管理勢在必行。
(六)加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)生態(tài)旅游,促進生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)化
發(fā)展生態(tài)旅游必須貫徹落實科學發(fā)展觀,實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè),繁榮循環(huán)經(jīng)濟,并與創(chuàng)建生態(tài)省密切結(jié)合起來。青海省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實要求是生態(tài)旅游必須逐步大眾化,必須與生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)密切結(jié)合,科學地拓展其內(nèi)涵,以便于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。在發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的過程中,要特別強調(diào)貫徹落實科學發(fā)展觀,其關鍵是人的全面發(fā)展,目標是實現(xiàn)自然、社會和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。結(jié)合當前我國生態(tài)旅游發(fā)展態(tài)勢,青海省大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)生態(tài)旅游是實現(xiàn)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)化的必由之路。因為對于旅游目的地地區(qū)而言,它實現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)科技和生態(tài)文明建設成果的旅游價值,獲得了社會經(jīng)濟效益,促進了旅游地的可持續(xù)發(fā)展;對于客源地區(qū)來說,有利于學習先進地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)技術和生態(tài)管理模式,加強區(qū)際文化技術交流與合作,促進客源地生態(tài)技術的推廣與普及、生態(tài)產(chǎn)業(yè)乃至整個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。具體而言,可通過以下對策發(fā)展產(chǎn)業(yè)生態(tài)旅游:加大宣傳力度,推進產(chǎn)業(yè)生態(tài)旅游發(fā)展,進而促進生態(tài)產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展;開展產(chǎn)業(yè)生態(tài)旅游的系統(tǒng)化科學理論研究,為產(chǎn)業(yè)生態(tài)旅游的發(fā)展提供科技支撐;建設產(chǎn)業(yè)生態(tài)旅游認證制度,實施試點示范工程;健全利益協(xié)調(diào)機制,實現(xiàn)生態(tài)旅游綜合效益最大化。
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