發布時間：2023-03-21 17:07:22
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論文關鍵詞:環境稅法律制度環境保護
論文摘要:環境稅是解決環境問題的一種重要的經濟手段。我國現行環境稅費制度存在諸多弊端,未體現資源環境的稀缺性和價值性,難以達到預防污染、保護資源的目的。為有效發揮環境稅的調節作用,需要以生態理念為基礎,體現可持續發展的思想,以環境友好的方式來設計我國的環境稅法律制度,依法確定環境稅稅種、稅率、納稅人、征收征管規程和優惠政策等。
當前,人類環境正遭受日益嚴重的破壞和威脅———氣候變暖、大氣污染、資源枯竭等。從經濟學上講,環境污染是市場經濟體制下外部不經濟的典型表現,為了克服這一市場機制的缺陷,西方主要發達國家開始求助于環境稅,希望通過稅收手段達到保護環境資源的目的。現代法治社會中,我國已明確規定了稅收法定主義的原則。環境稅作為集政策性、技術性、經濟性以及法律性于一體的強制性手段,也需要以法律的形式固定下來。目前專家學者們從經濟角度對環境稅的研究已經很多,但是如何通過法律來構建和保障環境稅收體系卻研究甚少。本文將對環境稅法律制度作以粗淺的探討。
一、構建我國環境稅法律制度的政策性基礎
1992年聯合國環境與發展大會通過的《關于環境與發展的里約宣言》曾呼吁:“各國應制定關于污染和其他環境損害的責任和賠償受害者的國家法律”,“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點,國家當局應該努力促使內部負擔環境費用。”許多經濟發達國家據此先后建立起有關防止污染,保護生態環境的專門性稅法[2]。我國在《環境與發展十大對策》中指出:“各級政府應當更好地運用經濟手段來達到保護環境的目的”;《中國21世紀議程》在建立社會主義市場經濟體制,充分運用經濟手段,促進保護資源和環境,實現資源的可持續利用的戰略中指出:“按照資源有償使用的原則,國家將著手研究制定自然資源開發利用補償收費政策和環境稅收政策。”雖然我國還沒有專門的環境稅,但是,根據這些政策性要求,已在相關稅種中規定了一定的環保稅收措施。
如今我國已是世界貿易組織的正式成員國,遵循世界貿易組織協議和規則的要求完善國內的法律制度是我國必須履行的一項國際義務。根據《GATT》第2條的規定,締約方可以在國民待遇的基礎上,按照自己的環境計劃自行決定對進出口產品征收各種旨在保護環境和資源的稅收。目前許多發達國家已有專門的環境稅,而我國在此卻是空白。結果可能會導致那些易于造成環境污染的外國產品輕易進入我國,而我國企業的產品進人別國時則會面臨征收環境稅的境遇,這對我國非常不利[3]。為遵循世界貿易組織協議和規則,也為保護我國的生態環境以及企業利益,環境稅立法應提到日程上來。對此,我國在《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中作出了相應的規定。如:“推行有利于環境保護的經濟政策”;“建立健全有利于環境保護的價格、稅收、信貸、貿易、土地和政府采購等政策體系”;“運用市場機制推進污染治理”;“經濟綜合和有關主管部門要制定有利于環境保護的財政、稅收、金融、價格、貿易、科技等政策”等。這表明,我國也十分重視環境稅等經濟手段在保護生態環境中的重要功能。
“政策與法律的制定和執行是一個連續體,而不是兩個孤立的階段。政策發展后,法律即應隨后而至,法律法規是政策在制定實施并取得良好效果后的歸宿。”這些政策性的要求為構建我國的環境稅法律制度提供了支持。
二、我國環境稅費制度的問題分析
我國現行的稅制中,涉及環境保護內容的措施散見于某些稅種的規定中,包括資源稅、消費稅、城建稅、車輛使用稅、固定資產投資方向稅、關稅等。如:在消費稅中將對環境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托車、小汽車等消費品列入征收范圍,并對小汽車按排氣量大小確定高低不同的稅率;在企業所得稅中規定了保護環境、治理污染的獎勵措施,例如《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》規定,企業利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的,可在五年內減征或免征所得稅。這些規定的確起到了改善環境的作用,但是,稅收手段在環保中的效用性卻沒有很好地體現出來。
究其根本原因,是在我國還沒有形成專門的、獨立的環境稅,專門的、獨立的環境稅是應該體現環境價值的,是以環境保護為直接目的的。環境資源的效用性和稀缺性決定了環境的價值性,而進入市場交易則是其價值得以實現的社會基礎。同時,環境資源又具有公共性,單憑市場機制不可能使公共物品的生產和利用達到社會所需要的最佳狀態,低成本甚至無須成本的自由取用方式必然驅使市場主體基于自身利益的最大化而盡可能多地占用資源,同時又肆無忌憚地向環境排污,這就需要國家公權力的介入,通過稅收杠桿的調節作用,對污染環境的行為和自然資源的市場流動及合理配置進行干預。因而,環境稅體現的應該是環境的價值。可是,現行涉及環保內容的稅種并不是以環境價值為基礎的。以消費稅為例,它的設立主要為調節消費結構,抑制超前消費需求的,不是直接以環境保護為目的的,相關稅率(稅額)在最初確定時并未充分考慮到這些產品的消費所產生的環境外部成本。因此它沒有把容易給環境造成污染的消費品納入征稅范圍,如煤炭和其他一些大氣污染源等。這就決定了我國當前的稅收政策不可能像國外直接以環保為目的的環境稅那樣,在控制環境污染、保護自然資源方面取得顯著的效果,它只能對環境保護起到微弱的補充性的作用。
除了含有環保內容的相關稅制外,我國還將收取排污費作為控制污染的主要經濟調節手段。我國《環保法》規定“超過國家規定的標準排放污染物,要按照排放污染物的數量和濃度,根據規定收取排污費”;“征收的超標排污費必須用于污染的防治,不得挪作他用”。一方面,對排污活動收費必然加大排污者的財務負擔,從而促使排污者為減少排污費開支而減少排污,另一方面,收取的排污費可以用來治理污染。這似乎起到了有效防治污染的作用。但是,換個角度考慮,排污收費制度實際上是承認了污染的不可避免,并讓污染者以“付費”的形式取得了污染環境的合法身份,使得排污者心安理得地認為是花錢買污染,而不采取其他預防性措施控制污染。這是建立在“污染不可避免”的認識基礎之上,采取“命令—控制”模式治理污染的模式,是典型的“末端控制”思想的體現。而環境稅是基于庇古的“外部效應內部理論”,使企業承擔環境污染造成的外部成本,促使企業改變生產方式,預防污染的產生。顯然,排污收費制度與環境稅的精神是相悖的。那么,我國就應加快環境“費改稅”步伐,通過立法的方式開征專門的環境稅,以充分發揮稅收在環境保護中的調節作用。
三、環境稅法律制度之構建
一些發達國家都將稅收等經濟手段作為保護環境的一項重要措施,將環境稅引入其稅收體系。經過不斷的發展,已由分散的、個別的環境稅發展為比較完善的環境稅收制度體系,并且被廣為運用,效果良好。實施比較成功的有美國、荷蘭等國家。如美國通過其完善的環保立法,形成了一套相對完備的環境稅收政策體系,其環境稅大致有十類,即氯氟烴稅、形成“超級基金”的稅收、形成漏油責任基金的稅收、形成地下儲藏罐泄漏基金的稅收、形成廢棄礦井再利用基金的稅收、對空氣污染課征的稅收、開采稅、高耗油車稅、煤炭稅、環境收費,此外,美國聯邦和州法律中還規定了環境稅收優惠政策;荷蘭政府為了控制污染、保護環境,同時也為了籌集環保資金,推行了各項環境稅收政策,其稅種主要包括燃料稅、能源調節稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅等,環境稅的收入主要用于環保支出,由荷蘭環境部來負擔掌握,實行專款專用。
根據控制污染、保護自然資源的現實需要,借鑒國外環境稅制度的成功經驗,并結合我國目前的稅收制度和稅制改革的趨勢,對我國環境稅法律制度作如下構想。
(一)環境稅法律制度的基本原則
1.以生態理念為基礎
稅收活動是國家參與社會產品分配和再分配的重要手段,稅收收入是國家財政收入的主要來源。因此傳統的稅法更多關注的是稅收對經濟增長和財政收入的作用。以保護環境為目的的環境稅則是要在維持生態系統平衡的基礎上促進經濟發展。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中講到“倡導生態文明”,“強化環境法治”。這就要求我們構建環境稅法律制度時,不能僅考慮到經濟發展,“而更應該關注人們賴以生存的生態自然環境,牢固樹立環境本位的思想”,“從生態利益的角度”出發來建立有利于環境和資源的合理的稅收結構。正如國外正在進行的以保護生態環境為理念的環境稅收改革那樣,把稅收負擔“從經濟產品轉移到環境破壞方面”;“從有益于社會經濟發展方面,如就業、投資等,轉移到那些不利于社會經濟發展方面,如污染、資源耗竭和浪費等”。從而構建一種以生態理念為基礎、體現環境價值的環境稅法律制度。
2.體現可持續發展戰略
目前,包括我國在內的許多國家都將可持續發展作為其制定政策、法律的指導思想和基本原則。可持續發展是經濟社會發展與環境保護協調發展的理論,其實質是要求“經濟的持續發展既不能忽視環境的制約因素,更不能建立在破壞自然資源的基礎上”,“在發展中落實保護,在保護中促進發展,實現可持續的科學發展”。可持續發展戰略的推行需要有完善的法律制度作為保障,因為“制度是一個社會中的游戲規則,更規范地說,它們是為決定人們相互關系而設定的一些制約”。環境稅是要通過稅收制約破壞環境資源的行為,是實現可持續發展的途徑之一。因而環境稅法律制度在稅種的設置和納稅環節的選擇、稅率的設計,以及環境稅收的專款專用和補償等方面,要符合可持續發展的思想,使環境稅能為可持續發展的實現發揮引導作用。
3.以環境友好的方式調整稅制
《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出建設“環境友好型社會”,實現人與自然的和諧相處,經濟發展與環境保護的互惠共贏。《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》再一次提出“環境友好型社會”。《綱要》的這一規定將對我國的國民經濟和社會發展規劃的制定和實施產生良好的影響,推進環境法制向環境友好:型方向發展。環境稅法律制度也需要在生態文明理念下,體現人類對環境的“友好”,以一種“環境友好”的方式調整環境稅制。例如對一些容易造成污染的產品和行為征稅,從而降低污染、減少資源使用量,使生態環境得到改善。
(二)環境稅法律制度的內容
1.稅種
基于我國還沒有專門的環境稅,在稅種的設計上,應立足于開征各種環境稅(主要是對污染物和污染行為征收污染稅,對自然資源的開發、利用征收資源稅),同時從保護環境的角度出發,完善現有的與環境保護有關的相關稅種。
(1)污染稅。污染稅是根據污染物排放量或有污染的產品的數量征收的一種稅。它主要是調節污染行為,控制污染物的產生,是一種最能體現環境稅本質的稅種。具體的內容包括:對廢氣排放征收的二氧化碳稅、二氧化硫稅,對廢水排放課征的水污染稅,對垃圾排放課征的垃圾稅。二氧化碳稅是根據油、煤炭、天然氣、液化石油等燃料中的含碳量而征收的一種稅目,目的是抑制產生二氧化碳的燃料的使用,促使釋放二氧化碳的企業改變生產工藝和流程,采用清潔生產方式。二氧化硫稅是對排放到空氣中的二氧化硫污染物征收的一種稅,是為了督促生產者采用污染控制措施減少二氧化硫的釋放,進而轉向使用含硫量低的燃料。水污染稅以企事業單位、其他經濟組織、個體經營者及城鎮居民排放的含有污染物質的工業廢水和生活污水為課征對象。垃圾稅不僅是對企業排放的工業垃圾征稅,而且還應對家庭排放的生活垃圾征稅,改變只象征性地征收衛生費的做法,為收集和處理垃圾而籌集一定的資金。總之,征收污染稅的意義在于促進企業和個人減少污染物的排放,刺激企業提高資源利用率、使用節能生產技術和清潔工藝,把排污量降到最低。
(2)資源稅。資源稅是對開發、利用自然資源的行為征收的一個稅種。我國目前的資源稅是以資源的銷售量或使用量為計稅依據,以土地、耕地、礦產資源等部分資源為征稅對象的。從保護自然資源的角度看,這種模式是不合理的。資源稅應從保護自然資源生態環境,促進或限制自然資源開發利用的角度重新設計,體現資源的稀缺性和實際價值性。首先資源稅應盡可能涉及所有應該給予保護和節約的資源,如水資源、森林資源、土地資源、海洋資源、動物資源等。如果考慮到目前的征收管理能力還不足以對所有資源征收資源稅的話,至少應當將目前高消費比較嚴重的可再生資源,如水資源、森林資源、草場資源等納入征稅范圍。其次是將資源稅的計稅依據由銷售量改為開采量,而不論是否從資源開采中獲利。這可使企業開采后而無法銷售的或自用的資源也成為應稅資源,增加企業的成本壓力,改變其不計成本濫采濫伐的粗放式生產經營模式,避免造成不必要的開采和浪費。
(3)完善消費稅。現有稅收體制中的消費稅的職能是調節消費結構、抑制提前消費。在當前我國建設環境友好型社會時期,應以生態的理念,對消費稅的職能進行重新定位,使其在環境保護方面發揮充分的作用。將對環境容易產生影響的產品征稅,引導消費者改變消費方式,減少對環境不友好產品的消費使用,倡導健康消費、綠色消費,提高產品和服務的利用效率。完善消費稅的基本思路有:將電池和餐飲容器、塑料袋等一次性產品納入征稅范圍;為減輕大氣污染壓力,可考慮增設煤炭資源消費稅稅目,對清潔型煤炭則免征消費稅;將汽油和汽車類征稅項目分離出來設立獨立稅種,實行含鉛和無鉛汽油的差別稅率,抑制對含鉛汽油的消費;在農業發達地區征收化肥和農藥稅等。
2.稅率
稅率是衡量稅負高低的重要指標,是稅法的核心要素。因而環境稅稅率的設計是至關重要的。筆者以為,應注意以下幾點。其一,稅率往往是相互沖突的目標和利益集團之間妥協的反映,那么,環境稅率的設計應遵循公平、效益原。一方面要達到控制排污、保護自然資源的目的一方面又不能抑制社會生產,為治理污染付出過高的代價。其二,環境稅的稅率不能高度統一。因為各地的經濟發展水平不同,自然資源的分布量不同,環境污染的程度不同對清潔環境的要求不同,因而環境稅稅率的確定應從各地實際出發,將各方面因素結合起來考慮。其三,環境稅的稅率要適時調整。環境稅的稅率并不是一成不變的,而是根據治理污染和保護環境所需資金不斷調整具體的環境稅稅目的稅率。主要依據是治理污染的技術不斷提高,用于改善環境的成本就會降低。體現了稅賦與污染相適應的公平原則。其四,應實行定額稅率。基于廢物排放的特點以及稅制的簡化、便利原則,環境稅的稅率結構不宜過于復雜應盡量采用定額稅率,如荷蘭除燃料稅外均實行定額稅率美國、瑞典等國都采用定額稅率。
3.納稅人
納稅人是直接負有納稅義務的主體。建立環境稅收法律制度,必須要將納稅人以法律的形式確立下來。依據我國環境稅稅種的設計,納稅人的范圍大體包括:實施污染環境行為、排放污染物的單位或個人;開采、利用應稅自然資源的單位或個人;消費列入環境消費稅范圍的消費品的單位或個人。
4.征收征管
環境稅的征收征管制度直接關系到環境稅實現的有效性,因而在這一制度的設計上必須處理好幾種關系和問題。
第一,處理好環保部門與稅務部門的關系。環境稅是以污染環境和破壞資源的行為等為征稅對象的,它需要對排污種類、數量、濃度以及資源的開采量等進行測定,具有一定的技術性和專業性。這種特殊性決定了環境稅收不能像傳統稅收那樣僅由稅務部門就可以獨立完成。它必須由環境保護部門根據其專業技術進行監測,為稅務部門提供各種資料,然后由稅務部門計征稅款,并對納稅人進行監督管理。因此,環境稅收應實行由環境保護部門和稅務部門發揮各自的職能,相互配合、相互監督的征管機制。第二,處理好中央與地方的關系。對環境稅的征收管理應堅持充分發揮中央的宏觀調控職能,同時又有利于調動地方的積極性的原則。在征收方法上,可以采用源泉扣繳、定額征收法和自然申報法進行征收。納入中央財政的環境稅收主要用于全國性跨區域、跨流域的環境治理及其他影響人類可持續發展的人類生存環境的環保工程的投入;地方獲得的稅收收入用于本區域生態環境保護開支。第三,做到專款專用。環境稅收一定要做到專款專用,只能用來治理污染、改善環境及其他促進可持續發展的環保事業。
貿易政策審議機制（TPRM）是世界貿易組織（WTO）的三大機制之一（另外兩項機制是貿易談判與爭端解決機制），它的有效運行，對于改善國際貿易環境，促進成員對多邊貿易體制的法律、規則、制度的遵守，預防政府間貿易爭端，均具有重要意義。對貿易政策審議機制進行研究，提高對它的認識和理解，對于我國在成為WTO成員后履行WTO成員的義務，充分利用這一機制發展我國的對外貿易，將大有裨益。
一、TPRM的由來
1947年關貿總協定最初并沒有建立一項約束締約方貿易行為的一般監督機制①，它主要通過有關條文來促進各締約方貿易政策措施的透明度，從而監督多邊貿易規則的實施。這些條文主要有第10條、第11條、第22條等。其中，第10條規定締約方有義務公布其貿易規章，第11條規定僅允許使用關稅作為國內工業的保護手段，第22條規定了協商義務。另外，對于實踐中業已發生的違反關貿總協定義務的情形，受害的締約方可依據第23條，提出“利益的喪失或損害”的指控，訴求爭端解決程序，恢復締約方之間權利和義務的平衡。上述兩種監督方式表明關貿總協定的實施主要依賴于締約方之間的相互“盯梢”（peer），總協定本身則非常被動，這在關貿總協定早期，締約國數目有限并且各締約方主要使用關稅作為貿易保護手段的情況下，尚可奏效。60年代，隨著大批新獨立的國家加入關貿總協定，關貿總協定締約國數目巨增；70年代，主要資本主義國家經濟陷入滯脹困境之中，市場競爭更加激烈，各國貿易保護主義開始重新抬頭。此時，由于經過關貿總協定前7次談判，關稅已大幅削減，關稅作為貿易保護手段已失去了昔日的意義，美、歐、日等主要資本主義國家紛紛轉向那些透明度較低，不易監督和預測的非關稅措施。此外，一些處于關貿總協定邊緣之上或之外的“灰區”措施，如“自動數量限制”、“有秩序的銷售安排”更是紛至沓來，關貿總協定的通知和公布義務被踐踏。以上諸種情況的存在，使得關貿總協定締約方之間的相互監視變得異常困難，多邊貿易體制遭到了嚴重侵蝕，國際貿易環境日益惡化，締約國之間的貿易爭端驟然增加，國際社會因此對關貿總協定體制的有效性產生了一種普遍懷疑。在此情況下，如何增加國際貿易的透明度，加強對總協定實施的監督，避免國際貿易重新滑向二、三十年代的無政府狀態，成為關貿總協定亟待解決的問題。
關貿總協定東京回合曾試圖在加強對締約方貿易政策和實踐的監督方面有所作為。這次談判通過了《關于通知、協商、爭端解決和監督問題的諒解》。諒解重申了締約各方貿易法規和措施的公布和通知義務。在監督問題上，它授權締約國全體“經常、系統地審議貿易體制的發展情況”②。1980年3月26日，總協定又通過了《總干事關于通知和監督問題的建議書》，使諒解中的有關規定進一步具體化。根據建議書的規定，貿易體制的發展情況由理事會每半年召開一次特別會議進行審議；審議前，由關貿總協定秘書處起草一份報告以供理事會特別會議討論之用。特別會議之后，有關文件報告予以出版。由于秘書處的報告以及理事會的審議多停留在事實描述上，加上這種審議只是針對國際貿易體制一般情況的討論，而非對各個締約方的貿易政策和實踐的全面評估，故作用非常有限③。東京回合之后，各國的貿易保護主義做法繼續蔓延。
1983年11月，關貿總協定總干事鄧克爾邀請7位著名的經濟和金融界權威人士組成7人小組對國際貿易制度及其面臨的問題進行研究。經過長達兩年的考察，1985年7人小組發表了題為《爭取較好未來的貿易政策》一書，即著名的“七賢報告”。報告在分析了目前危及國際貿易的主要問題之后，提出了解決危機的15條建議。在第8條，專家們倡儀加強貿易政策措施的國際透明度，具體做法就是“應要求各國政府定期說明其總的貿易政策，并進行答辯。為此，一個可行的辦法就是定期審查，……”④這樣，“七賢報告”就正式提出了對關貿總協定締約方貿易政策進行定期審議的建議，勾畫了未來貿易政策審議機制的輪廓，并為達成這一機制提供了廣泛、堅實的輿論基礎。
1986年9月，在發動烏拉圭回合的《埃斯特拉角部長宣言》中，來自90多個國家和地位的100多名部長們莊嚴宣稱，“談判應旨在增加諒解和達成協議，保證關貿總協定的監督機構能夠對締約方的貿易政策和做法及其對多邊貿易體制運作的影響進行定期監視。”這樣，加強關貿總協定對締約方貿易政策和措施的監督作用就被確定為烏拉圭回合的一項談判議題。為此，烏拉圭回合專門確定由關貿總協定體制作用（FOGS）談判小組就上述議題進行談判。FOGS談判小組一方面借鑒了國際貨幣基金組織（IMF）和經濟合作發展組織（OECD）長期以來對成員國的宏觀經濟政策進行審議的成功經驗，另一方面又吸收了“七賢報告”的研究成果，初步達成了貿易政策審議機制協議草案。烏拉圭回合中期評審會議通過了該協議，并決定從即日（1989年4月12日）起臨時運用。烏拉圭回合于談判結束之際，對關貿總協定貿易政策審議機制進行了一定修改，并將其作為附件三列入烏拉圭回合最后文件之中。1995年1月1日，伴隨著建立WTO協定的生效，世貿組織的貿易政策審議機制亦開始正式運作。
二、TPRM的主要內容
根據建立WTO協定附件三，即貿易政策審議機制協議的規定，建立這一機制目的有二，一是改善世界貿易組織成員對多邊貿易體制的規則、紀律以及承諾的遵守；二是通過對各成員貿易政策與實踐的理解和提高透明度，更有效地發揮多邊貿易體制在世界經濟中的作用。
貿易政策審議機制的內容主要包括以下幾個方面：
（一）審議機構貿易政策審議機構（TPRB）負責對各成員的貿易政策進行審議。TPRB并非世貿組織三大機關之外的又一個單獨的機關，它跟總理會的關系實際上是“一套班子，兩塊牌子”，即當總理會行使貿易政策審議職能時，它就被稱作TPRB.不過，TPRB可另設主席，亦可以有自己的議事規則和文件編號⑤。
（二）審議周期世貿組織所有成員的貿易政策和實踐無一例外地受到評審，但不同的成員可以有不同的審議周期。一成員的貿易政策和行為對多邊貿易體制運作的影響是決定審議周期長短的因素；而對多邊貿易體制運作影響的大小又取決于該成員在某一代表性時期內在世界貿易中所占份額的大小。依此計算方式，4個最大的貿易實體，即歐共體（作為一個實體計算）、美國、日本、加拿大，每2年接受一次審議；排列其后的16個實體每4年接受一次審議；其他成員每6年審議一次，最不發達國家的審議周期可以更長。在例外情況下，當某一成員的貿易政策和實踐發生變化，并對其貿易伙伴發生重大影響時，TPRB在與該成員磋商后，可要求其提前進行下一次審議。
（三）定期報告
凡輪到接受評審的成員，必須在當年向貿易政策審議機構提交其貿易政策和做法的詳盡報告。該報告是按照TPRB規定的統一格式進行。在兩次審議中間，若一成員的貿易政策發生重大變動，必須及時向TPRB提供簡要報告。此外，每一成員還必須按照統一格式提供最新年度統計數據。最不發達國家可在其提交的貿易政策報告中，詳細說明其所面臨的困難，以便TPRB在審議中予以特別考慮。
（四）審議過程
首先，TPRB應與接受審議的成員磋商，以確定每年的審議方案，同時完成其他審議前的準備工作。接受審議的成員可以派出人員在審議過程中介紹有關情況。
其次，被審議的成員提供一份上文中述及的貿易政策和實踐報告。世貿組織秘書處，亦根據其所掌握的有關資料以及其他有關成員提供的資料，另外做成一份報告。在此過程中，秘書處可要求有關成員對其貿易政策和做法加以澄清。
接著，TPRB召開會議，審議接受評審的成員呈交的報告以及秘書處起草的報告。由TPRB任命的主發言人，以個人身份引導TPRB的討論。任何與接受審議的國家有利害關系的成員均可出席審議會議，并針對有關的貿易政策和實踐提出質詢、批評或表揚。最后，接受審議方的貿易代表針對各方提問進行答辯。
審議結束后，WTO秘書處負責將成員提交的報告，秘書處的報告，以及TPRB會議記錄概要三份文件合訂一起，印刷出版。所有這些文件將提交給部長會議，部長會議對這些文件記錄在案。
三、TPRM的特點
（一）從內容上看，貿易政策審議機制是一項“三合一”的制度
在貿易政策審議機制協議中，世貿組織成員首先一致認可了貿易政策問題上政府決策的國內透明度的必要性。作為貿易政策和實踐的國際透明度的對應部分，國內貿易決策透明度對于各國立法機關在決策中頂住國內貿易保護主義壓力，廣泛聽取社會各方意見，更好地權衡一項貿易政策的損益，制定出真正符合本國長遠經濟利益的貿易政策是非常重要的。“七賢報告”也將國內決策透明度作為改善國際貿易環境的15項行動建議的第一項列出。盡管如此，目前要在世貿組織體系內建立一種要求成員對其貿易政策和實踐進行自查的強制機制，尚為時過早。因而，貿易政策審議機制協議對成員國內貿易決策透明度的規定不是強制性的，成員們只承諾“在它們自己的體制內鼓勵和促進更大的透明度”⑥。其次，貿易政策審議機制協議中還授權貿易政策審議機構就對多邊貿易體制產生影響的國際貿易環境進行年度回顧。第三，也就是貿易政策審議機制協議中最為重要的方面，即規定了對各成員的貿易政策和做法進行定期檢查的審議程序———即真正的貿易政策審議機制。因此，可以認為貿易政策審議機制是一項“合三為一”的制度。
（二）從性質上看，TPRM不僅是一個透明度工具，它更是世貿組織的一項監督機制
貿易透明度是世界貿易組織的一項內在原則，其含義是：WTO成員正式實施的有關國際貿易的各項政策措施，以及成員間簽定的影響國際貿易的現行協定，都必須公布，以使各國政府和貿易商都可以得到并了解這些法律和規章⑦。為確保這一原則得以實現，WTO建立了一整套透明約束機制，包括，成員有義務公布自己的經貿政策，設立咨詢點以供經貿政策查詢，履行通知義務等。貿易政策審議機制的目標之一就是“通過更加了解各成員的貿易政策和實踐，實現其更大的透明度，從而使多邊貿易體制更加平穩地運作⑧。”另外，從TPRM的運作上看，成員的定期報告制度，審議過程中各有關方之間的質詢與答辯，以及審議結束后，各方報告的公布，均體現了透明度的要求；不僅如此，TPRM還倡導成員國內貿易決策的透明度。因此，把TPRM視為世貿組織的一個透明度工具無疑有充分的理由和根據。但是，對TPRM的認識又不能僅僅停留于透明度工具上，從根本意義上講，它是世貿組織的一項監督機制，因為無論是發動烏拉圭回合的《埃斯特拉角部長宣言》，還是建立WTO協定附件三，均把加強對締約方／成員貿易政策和做法的監視，確保多邊貿易體制更加平穩的運作，視為TPRM的最終目的；再從TPRM的運作上看，審議活動不僅僅只是通報各成員的貿易政策和做法，更為重要的是，各參加方要對接受審議的成員的貿易政策和做法作出集體評估，他們或批評、或表揚、或敦促改正。可見，TPRM扮演著世貿組織監督機制的角色，而透明度則是其中一個不可或缺的前提條件。
（三）依據TPRM對各成員的貿易政策進行鑒定和評估的標準是法律標準，具體說，就是WTO協定的原則、規則、制度。
貿易政策審議機制既然是要通過對WTO各成員的貿易政策和實踐進行定期集中鑒定和評估，從而審查其對多邊貿易體制的影響，這就意味著必然存在一個作為鑒定和評估參照系的標準。至于這個標準是什么，TPRM協定并無明確說明。但通過以下分析，不難看出，這一標準就是構成多邊貿易體制的各項原則、規則、制度以及各成員作出的有效承諾。首先，TPRM的目標是“對改進所有成員遵守在多邊貿易協議和適用的諸邊貿易協議項下的規則、紀律和承諾做出貢獻”，“使多邊貿易體制更加平穩地運作”⑨。其次，在TPRM的審議程序中，各參加方往往對接受審議的成員的那些符合多邊貿易法律制度的政策措施表示欣賞，給予褒揚，而對那些與多邊貿易體制背道而馳的做法則表示不滿、失望、并給予批評指正。而接受評審的成員在答辯中，亦往往聲稱他們的做法符合WTO的有關規定，對那些實在不能掩人耳目的錯誤做法，則極力尋找遁詞或承諾日后消除。當然，TPRM的法律標準并不意味著在審議活動中，一定要將成員的貿易政策和實踐貼上合法或不合法、與世貿組織法一致或不一致的標簽。實踐中，TPRB往往從多邊貿易體制的基本原則出發，使用經濟分析的方法，評估成員的貿易政策和實踐及其對多邊貿易體制的影響，而較少對這些貿易措施的法律地位作出判斷。
（四）從方式上看，TPRM是對世貿組織成員的貿易政策和實踐進行的國別式、定期、輪流審查
首先，與關貿總協定東京回合之后理事會每半年召開一次特別會議審議國際貿易體制的一般發展情況所不同，TPRM采用的是國別式審查，即對WTO各成員的貿易政策和做法逐個進行審議，任何國家，無論是貿易大國還是小國，亦無論是發達國家還是發展中國家，均得接受審議。其次，對各成員的貿易政策和實踐的審議并非同時進行，而是根據不同成員對多邊貿易體制作用和影響的程度不同，規定不同的周期，定期輪流進行。可見，TPRM在確保其一般性的同時，又兼顧了WTO各成員貿易發展不平衡的現實，側重對占世界貿易額較大份的成員進行監視，體現了TPRM的靈活與務實。
（五）從效果上看，TPRM有利于改善WTO成員間的貿易關系，預防和減少貿易爭端
WTO成員定期向TPRM呈交本國經貿政策報告，并提供最新年度的統計數據，有利于提高各成員經貿政策透明度，從總體上改善國際貿易環境。此外，貿易政策審議機制為貿易上有利害關系的各方保持經常性的對話與磋商，提供了便利，這有利于增加WTO成員對彼此貿易政策和實踐的理解和相互信任，有利于及時化解貿易關系中的矛盾，預防和減少貿易爭端的發生，起到防微杜漸的作用。
四、我國的對策
我國加入世貿組織后，應積極利用貿易政策審議機制來改善我國的外貿環境，拓展對外貿易。具體說，應掌握以下策略：
第一，在接受定期經貿政策審議時，我國所呈交的經貿政策報告應全面反映我國的現行經貿政策措施，并重點闡明我國為經貿政策逐步向世貿組織法律制度靠攏所作的努力和取得的成績。另外，報告還應詳細說明我國的政策目標、經濟發展需要、所面臨的內外部經濟環境、經濟體制進一步改革計劃。對于我國某些暫時與世貿組織規則不符的方面，仍要如實報告，但應對實際困難加以詳細說明。
第二，我國政府還應積極參與貿易政策審議活動。一方面，當我國處于被評審的地位時，應認真聽取其他成員針對我國的貿易政策和實踐提出的問題和發表的看法。這些問題有可能是我們在貿易決策時所未曾考慮到或認識到的，因而，認真聽取其他成員方合理的意見，對于我們日后進一步完善貿易政策、法規是非常有益的。此外，針對其他成員對我國貿易政策和實踐提出的質詢，我們亦應耐心、細致地作答。對于那些明顯與世貿組織規則不符的做法，詳細說明存在的實際困難，以求其他成員的體恤和諒解，并為我們援引適用于發展中國家的優惠待遇打下輿論基礎。另一方面，我國還應積極參加對我國貿易伙伴貿易政策的審議，因為他們的貿易政策和做法直接關系到我方的切身利益，參與對他們的貿易政策的審議，一則可以更好地了解與理解這些成員的貿易政策和做法，二則可以針對他們采取的貿易政策措施提出質詢，對于那些明確違反世貿組織規則、制度或承諾的行為提出早期警告，以確保我國的對外貿易渠道保持暢通。
第三，我國的企業應充分利用世貿組織秘書處出版的《貿易政策審議報告》。WTO成員提交的經貿政策報告內容十分廣泛，涉及到一國總體經濟現狀、經濟發展目標、貿易政策目標、經貿法律制度、金融政策、管理進出口的措施、與其他國家或地區簽定的貿易協定、已完成的貿易自由化改革和即將實施的經貿政策改革規劃。世貿組織秘書處的報告，內容結構上與成員提交的報告大致相同，但由于它更具客觀性，因而參考價值更高。企業作為貿易行為的主體，應認真研究這些報告，做到在經貿活動中“知己知彼，百戰不殆”。
注：①根據VonHoof和K.deVeymestagh在《MechanismsofInternationalsupervision》一文中的觀點，一般監督機制應具有以下幾個特征：一、根據國際協定設立；二、經常性；三、普遍性，即該組織內的各成員必須一視同仁地接受監視；四、全面性，即對成員的有關行為進行全面監視，而不局限于對某一特定事件的處理。
②《關于通知、協商、爭端解決和監督問題的諒解》第24條。
③SeeVictoriacurzonPrize：GATTSNewTradePolicyReviewMechanism，inWorldEconomy，June1991，Page228.
④見《爭取較好未來的貿易政策———行動建議》，載《國際貿易》，1985年第9期，第27頁。
⑤《建立WTO協定》第4條。
⑥《建立WTO協定附件三：貿易政策審議機制》B部分。
⑦參見主編：《關稅與貿易總協定》，法律出版社，1994年版，第73頁。
一、引導外商投資于資本密集型和資本產出效率比較高的行業，提高工業部門整體
的技術裝備水平
工業部門勞動力的技術裝備程度是反映一個國家工業化水平和結構優化程度的重要標志。分析表明，長期以來，外商投資主要集中于勞動密集型產業，結構性因素對產業結構的提升作用反而產生了負向影響。因此，如果能夠引導外商更多向資本裝備程度比較高的行業投資，外商投資的資本密集優勢與這種結構性因素的乘數效果結合在一起，對整體技術裝備水平的提升效果將會明顯上升。另一方面，作為中國這樣的人口大國，資本是各種生產要素中最為稀缺的要素，因此，提高資本的產出效率應當是整體經濟結構升級的主要標志之一。從實證分析結果來看，黑色金屬冶煉、非金屬礦物制品、電子及通訊設備制造業、化學纖維制造業、有色金屬、醫藥制造業、交通運輸設備制造業、電氣設備制造業等產業的人均資產水平、單位資產的產出效率明顯高于工業部門平均水平，如果鼓勵外商投資于這些行業領域、各相關產業以及工業部門整體的技術裝備程度和資本產出效率將會顯著提高。此外，這些產業投資的增長將產生對裝備和生產技術手段的大量需求，能夠為國內裝備工業生產提供更多參與市場競爭的機會。中國投入產出表分析結果表明，在最終需求中，固定資產投資對總需求增長的誘發效果高于其他最終需求項目。因此，如果上述產業發展帶動了國內裝備工業的需求增長，將會在很大程度上提高總需求的增長水平。
根據行業分析的結果，在一些國家應當鼓勵投資的資本密集型產業領域，綜合稅負高于工業平均稅負水平，而且長期以來成為影響外商面向這些行業投資決策的負面因素。另一方面，資本密集型行業投資中設備和技術投資占有相當高的比重，在國內缺乏足夠替代能力和設備進口關稅水平仍然比較高的條件下，對投資設備進口征收關稅及進口環節增值稅將明顯提高投資成本，嚴重制約資本密集型行業吸收外資的增長和結構調整。為了解決這一矛盾，應適當調整行業稅收結構，減輕國家鼓勵發展行業的企業稅負水平；另一方面，對列為鼓勵性行業目錄的外商投資項目的設備進口繼續實施減免稅優惠政策，以保持政策調控的有效性。
二、通過吸引外商投資改造和提升傳統產業部門的技術水平、產品質量
今后一個相當長時期，紡織、普通機械、冶金、建材、石化、化工等傳統產業作為基礎材料和投資材料在我國具有廣泛的市場需求，在整體工業中仍然占有較大比重。這些行業是國家工業化的基礎，也是比較優勢的所在。這些領域的結構調整政府已經不可能拿出大量資金投入，應當大力吸引包括外商投資在內的資金參與這些傳統產業的升級改造。由于這些行業的產品多數已經在市場上供過于求，而且行業中國有企業的比重較大，技術改造和設備更新的進展相對滯后。因此，應當盡量減少增加新的項目，注重現有企業的技術改造、增加新技術新品種，提高產品性能、質量和勞動生產率，提升工藝技術和裝備水平。為了達到這樣的目的，應當結合這些傳統產業國有經濟基礎雄厚的特點，完善國有企業的產權交易和購并環境，鼓勵外資以技術和設備等方式參股、購并和進行資產重組。為傳統產業盡快實現技術升級創造條件。
三、允許外商風險資金參與創業型企業投資，促進高新技術產業發展
加快高新技術產業的發展是適應經濟全球化趨勢，奠定經濟長期增長的基礎和提高國際競爭力的需要，應當區別不同領域技術發展的現狀采用不同的利用外資方式。對于經過努力可以自主開發并形成優勢的高新技術，要通過吸引外商投資引進尖端技術，增強自主開發研究的技術手段和能力，對于具備一定實力而且市場前景廣闊的技術產業，應當與外商投資企業合作，尋求共同發展。對于投資巨大，技術不容易引進，依靠自身能力難以取得較快發展的產業，要放開股權、規模等方面的限制，允許外商獨資經營，在中國獲得發展。目前，世界各國在完善高科技風險企業投資環境方面采取了許多積極措施，其中發揮資本市場創業板塊以及風險投資基金的作用是改善風險投資環境的重要環節。中國目前的風險投資基金規模有限、機制不夠靈活，證券市場的創業板塊遲遲未能推出，尤其在外資參與風險投資的政策和制度環境尚未形成。為了鼓勵外資積極參與高新技術產業投資、引進先進技術和管理人才，這些方面的問題應當盡快予以解決。
四、放寬市場準入限制，吸引外商投資促進壟斷行業的改革和升級
由于長期的計劃經濟體制的影響，我國的一些基礎設施和社會公共服務部門形成了大量的壟斷行業，大大提高了社會成本，對整體經濟效率的提高形成制約。隨著加入WTO和市場經濟體制改革的深化，壟斷部門的市場化改革成為今后經濟體制改革的一項重要內容。為了適應對外開放和經濟結構調整的需要，應當逐步減少壟斷行業的市場準入限制，允許外商投資金融、保險、證券、旅游、能源生產與供應、交通設施建設、環保等領域。這樣可以充分利用國外資金發展基礎產業和社會基礎設施，提高產業和經濟發展的配套和服務能力。在一些基礎設施和領域可以更多通過BOT等項目融資方式或者其他一些金融創新手段籌集資金，在提高社會基礎設施供給能力的同時，確保投資者和消費者的利益取得最大均衡。
五、繼續鼓勵外商投資于第三產業和資本裝備程度比較高的勞動密集型產業，擴大社會就業基礎
中國是一個人口大國，解決勞動力的就業問題將是一個長期的課題。改革開放以來，外商投資為中國的勞動力提供了大量與資本要素結合的機會，在農村勞動力向工業部門轉移過程中發揮了重要作用。根據中國經濟可持續發展的基本目標，在今后相當長時期，這種方式仍然是中國吸收過剩勞動力的主要途徑之一。為此，繼續鼓勵外商向服裝、紡織、家具制造業、文教體育用品、皮革毛皮制品等傳統勞動密集型產業增加投資，顯然會對擴大就業需求產生良好效果。但是從提高產業技術水平等結構調整的長期目標來看，還是應當選擇一些具有一定技術含量、同時勞動力吸納效果明顯的行業吸引外商投資，這樣既有利于增加勞動力就業機會，緩解結構調整和國有企業改革帶來的失業壓力，同時有助于產業技術和結構升級。
例如，電子通訊設備產業是工業部門中具有較高技術含量的行業，目前，這一行業的“三資”企業就業人數占全部“三資”企業就業人數的11.5％，就吸收就業規模而言僅次于服裝行業的11.9％居第二位。電氣機械、交通運輸設備、金屬制品也具有類似的特點。由于這些行業不論是資產裝備還是吸收就業的規模都超過了其他工業部門，勞動力需求每增長1％帶來的新增就業人數大于其他行業的平均水平。因此，鼓勵外商增加在這些行業的投資，有利于擴大就業總量規模，同時有利于提高工業部門整體的技術裝備水平。此外，從市場需求的角度來看，復雜或者深加工產品，由于其生產鏈條長、需要較多配套生產等特點，每增加單位需求對勞動力需求的綜合（直接和間接）誘發效果可能會高于工業平均水平。例如根據投入產出分析結果（趙晉平：“中國勞動力投入的產業關聯結構——與日本的比較”《亞洲經濟》（日本亞洲經濟研究所），1994年第7期），社會總需求增加帶來的就業需求誘發效果最大的行業，除了紡織品制造業、建筑材料等典型的勞動密集型產業之外，還包括了一般機械、金屬制品、化工、電氣機械等資金密集型產業。主要原因：一是這些行業本身就業規模在全部工業中的比重比較高；二是由于最終誘發效果中包括了對其他上游配套工業的間接誘發部分。因此，鼓勵外商投資于以上述產品為主要原材料、零部件、生產手段和出口商品來源的行業部門，將會增加對這些產品的市場需求，并產生明顯的勞動力吸納效果。
在中國的“十五”計劃中，明確提出了大力發展第三產業、促進產業結構升級的戰略目標。目前，服務業是中國經濟發展中基礎最為薄弱、最缺乏國際競爭力的領域之一。因此，通過鼓勵外商向服務業投資，不僅僅是適應經濟全球化發展和兌現入世承諾的需要，實際上也是中國實現結構調整目標、改善服務質量和環境，提高經濟整體實力的必要舉措。另一方面，多數服務業屬于勞動密集型行業，擴大這些行業規模，有利于提供更多的勞動力就業機會。同樣根據投入產出分析的結果，在服務業中，單位總需求產生的勞動力誘發需求都比較高。商業、飲食業高居第一位，其次是教育科研醫療部門、運輸、社會服務等，從這些主要服務業的相對勞動力吸納效果來看，普遍高于工業部門中的勞動密集型產業，即這些行業投資每增長一個單位帶來的勞動力需求增長率超過工業部門的平均水平。如果能夠通過吸收外商投資于第三產業，對于解決勞動力由第一產業向第三產業的轉移將發揮十分有效的作用。
六、鼓勵外商向需求誘發效果明顯的產業投資，有效利用跨國公司的全球網絡和市場資源，擴大對外貿易出口
不同產業需求增長對社會總需求的拉動效果存在明顯差別，有些產業由于生產所需要的較長零部件、原材料供應鏈條，單位產品需求增長對各產業需求的波及效果高于社會平均水平。在投入產出分析中一般把反映某種產品需求增長對各部門需求增長影響程度的指標稱為影響力系數，把影響力系數大于1的產業稱作前關聯產業。刺激這些產品需求增長往往是總需求政策的重點。根據中國1997年投入產出表的計算結果，自行車制造業、日用電子器具、有色金屬壓延加工、電氣機械、文化辦公用機械、電子計算機制造業、農林機械制造業、汽車制造業、金屬制品業等產業的影響力系數高于社會平均水平，具有明顯的前關聯產業特點。因此，通過鼓勵跨國公司在這些領域的投資，并利用其營銷網絡和國際化優勢擴大產品出口，帶動相關產業和社會總需求增長的效果明顯超過其他行業部門。為了達到這樣的目的，應當注重培養前關聯產業的零部件配套能力，通過中間產品的進口替代，延長國內產業鏈條。
此外，從單位銷售收入的出口比重來看，皮革毛皮制品、家具制造業、機械、金屬制品、塑料制品、紡織、食品、服裝等行業的出口含量最高，表明這些產品的外向型程度超過其他產業，進入國際市場的競爭能力比較強。擴大這些領域的外商投資規模，有利于促進整體工業出口比例的提高，有利于中國工業產品擴大在國際市場中的份額。為了實現促進出口長期持續增長的政策目標，應當進一步完善貿易管理體制，按照我國的入世承諾，盡快實行全面的外貿登記制，并恢復出口“零稅率”的正常退稅制度，這將有利于加工貿易出口的零部件進口替代，帶動國內相關配套產業的發展。
七、完善外商中小企業投資的政策環境，提高主導產業的配套能力
按照企業分工的一般性特點，大型跨國公司的生產加工需要大量中小企業為之配套。因此，當地的配套能力如何也是跨國公司投資目的地選擇的重要參考因素之一。目前，許多主導產業、特別是外商投資企業比較集中的產業，大量的零部件和材料依賴于從國外進口的主要原因之一就是因為國內現有中小企業缺乏符合要求的配套能力。因此，逐步形成跨國公司大型生產加工基地所需要的配套能力，不但有利于降低生產加工成本、提高主導產業的國際競爭力，而且可以為國內眾多中小企業提供直接進入國際市場的途徑，延長產業鏈條，帶動相關上游產業發展，增加就業機會。由此可見，如何促進中小企業發展是今后中國產業政策的重要課題之一。為了形成主導產業的配套能力，一方面可以發揮當地中小企業、特別是民營企業和鄉鎮企業的作用，通過市場導向和政策扶持培育配套能力。近年來，國外許多投資者對民營企業表現出濃厚的興趣，如果進一步放開對民營企業的市場準入限制、建立和完善產權交易市場，允許國外資金通過參股和購并等方式與民營企業形成資產或戰略同盟關系，有利于促進中小企業發展。另一方面，吸引外國中小企業投資是盡快形成主導產業配套能力的有效捷徑。據調查，目前許多中小企業來華投資的主要目的是為具有供貨關系的大型跨國公司繼續從事配套生產和服務。但是客觀上看，中小企業投資在融資、稅收、跨國經營、雇傭當地勞動力和技術、管理人員等方面面臨的困難遠遠超過大型企業，而且國內目前也缺乏必要的中小企業政策扶持。因此，為外商中小企業投資創造良好投資環境，鼓勵并扶持這些企業為跨國公司發展境內加工基地提供配套，擴大“產業聚積效應”（產業聚積效應是指在中國一些地區的特定產業群體形成過程。譬如，就某一個地區而言，最初階段首先僅僅是由一些外商投資企業進入該地區，設立加工組裝企業；由于這些企業的零部件需求吸引一些國外相關零部件生產商也進入該地區投資設立零部件生產企業；由于當地開始具備零部件配套能力，進一步吸引新的加工組裝企業進入該地區，周而復始，在該地區形成某一產品的完整生產體系，并聚集了大批企業，形成既包括本地企業，也包括外資企業的巨大生產基地。參見（日本）黑田篤郎《中國制造》，東洋經濟新報社，2001年5月），應當成為利用外資產業政策調整的重要內容。
作為促進中小企業發展的具體措施，為了解決外資中小企業在資金籌措方面的困難，幫助這些企業回避投資風險。可以借鑒其他國家的經驗，對屬于國家重點鼓勵發展的領域，特別是有利于延長產業鏈條的配套產業和高科技創業型外商中小企業按照投資額、投入流動資金的一定比例提供在中國國內的信貸擔保支持。
貨幣政策是指中央銀行為達到一定的經濟目標而運用一系列控制手段的方針和措施的總稱，是國家調控宏觀經濟的手段之一。國家通過對利率和貨幣供應量的調節來實現穩定貨幣、經濟增長的目標。貨幣政策的主要內容包括信貸政策、利率政策、匯率政策和外匯收支政策等。保險政策是國家保險監管部門為了實現保險市場供需平衡，促進保險市場健康發展，對保險活動所采取的各種管理、調節手段和辦法措施。貨幣政策與保險政策關系密切，二者相互影響，相互制約。
一、貨幣政策對保險政策的影響和制約作用
貨幣政策對保險政策的影響是通過其對保險市場的影響反映出來的。貨幣政策一般分為擴張性貨幣政策、緊縮性貨幣政策以及中性貨幣政策。運用不同的貨幣政策對保險市場的影響不同。
（一）不當的貨幣政策會影響保險市場的正常發展
1.在市場貨幣供求均衡或貨幣供應量小于需求量時，如果運用減少貨幣供應量，提高利率的緊縮性貨幣政策，會打破市場供求的平衡，加劇市場的不平衡，導致貨幣供應緊張，市場有效需求不足，生產能力相對過剩，經濟結構不合理，物價跌落，經濟停滯，即通貨緊縮現象。這對保險市場非常不利表現為：首先，影響保險市場的有效需求。從個人投保需求來看，通貨緊縮、失業增加、收入減少、個人對保險的有效需求相應減少。從企業投保需求來看，通貨緊縮、市場需求不足，使市場競爭激烈，許多企業被淘汰出局，生產經營規模縮小；另一方面，市場需求不足，導致產品價格下降，企業（特別是傳統企業）利潤下滑，許多企業因此發生不同程度的支付困難和償付困難。為了節約費用開支、降低成本，企業一般會選擇自保或其他轉移風險的方式，盡可能擴大自擔風險的限額，減少對商業保險的需求。因此通貨緊縮使保險投保人的投保愿望、投保能力、投保需求降低。其次，緊縮性貨幣政策使保險企業的盈利能力和償付能力降低。一方面由于保險市場有效需求減少，市場規模的偏小，保險市場的競爭顯得尤為激烈，為了拓展市場，開拓新業務，在競爭中占據有利地位，降低費率，加大業務投入，提高服務質量將是許多保險公司的必然選擇，這將影響他們的承保利潤；另一方面，通貨緊縮，資本市場萎縮，減少了保險資金投資運用的機會，增大投資風險，影響保險公司的投資收益。保險公司承保利潤和投資收益是其利潤的主要來源，二者的減少必然降低保險公司的盈利能力，從而削弱其償付能力。
2.在市場貨幣供求平衡或貨幣供應量大于需求量時，如果運用增加貨幣供應量，降低利率的擴張性貨幣政策，會使貨幣供應超過市場對其需要的量，過多的貨幣投入將引起物價上漲，貨幣貶值，通貨膨脹。這對保險市場發展仍然不利。由于物價上漲，貨幣貶值，保單保值和增值能力下降，保險的預期保障程度降低，使人們投保的積極性大受影響，表現為退保的大量增加，保單繼續率下降和新業務發展困難。同時，在費率缺乏彈性的條件下，由于保單實際賠付率（或給付率）小于名義賠付率（或給付率），而投保人所交的費率卻是按名義賠付率（或給付率）來確定的。這樣實際上是減輕了保險人的實際經濟責任，損害了投保人的經濟權益，保險人處于有利地位。這種狀態會使保險公司獲利豐厚，并誘使更多的資本、機構和其它稀缺資源擠進保險供給行列，導致保險市場供過于求，引起市場的失衡。
（二）恰當的貨幣政策有利于保險政策作用的發揮
在市場貨幣供大于求時，運用緊縮性貨幣政策，可抑制總需求，減少通貨膨脹；反之，在市場貨幣供給小于需求時，則運用擴張性貨幣政策，刺激總需求，增加就業，推動經濟增長。貨幣政策的正確運用可使社會經濟走向健康之道，并消除通貨緊縮或通貨膨脹對保險市場的不利影響，為保險市場的發展創造良好的社會經濟環境。
二、保險政策對貨幣政策的影響
保險政策的正確與否將影響貨幣政策的作用效果。正確的保險政策可促進貨幣政策作用的發揮，增強貨幣政策的作用效果，而不合理的保險政策則會抑制貨幣政策的作用效果。例如在通貨緊縮時期，國家一般運用擴張性貨幣政策，通過公開市場業務，貼現率等貨幣政策工具的使用，增加貨幣供應量，刺激消費需求，在這種情況下，保險可：（1）通過開辦各種財產保險業務，為企業研制開發新產品，降低產品成本，生產價廉物美，適應社會需求的優質產品提供風險保障，鼓勵新興產業發展。（2）通過開辦個人消費信貸保險業務，為商業銀行開辦個人消費信貸業務解除后顧之憂，以增大個人消費信貸規模，從而增加貨幣供應量。（3）通過開辦各種個人保險業務，為社會公眾個人的財產安全和人身風險提供經濟保障，解除顧慮，激發其消費欲望。（4）擴大保險資金直接運用規模，調整資金運用方向借以影響公開市場業務，進而影響市場利率。
又如在通貨膨脹時期，國家運用緊縮性貨幣政策減少貨幣供應量，抑制過度膨脹的消費需求。在這種情況下，保險可：（1）通過開辦各種財產保險業務，為企業生產的順利進行提供經濟保障，促進企業生產出更多的產品，提高社會商品供給能力，實現社會商品總量與貨幣總量的均衡。（2）增加保險商品供應，提高服務質量，刺激保險需求，推遲居民對社會產品的消費，改變儲蓄和消費的比例。（3）縮小保險資金直接運用的比例，增加國債或銀行存款規模，以控制信貸規模。
可見，通過保險活動一方面可鼓勵企業生產適銷對路的產品，增加或控制社會產品總量；另一方面又影響貨幣供應量，刺激或抑制社會需求，雙管齊下，有利于充分發揮貨幣政策的作用，實現貨幣政策的目標——社會總供給與社會總需求的平衡，從而穩定貨幣。當然，如果保險政策運用不適，則會抑制貨幣政策的作用效果。
三、近幾年我國的利率政策及其對保險市場的影響
在貨幣政策中，利率政策對我國保險市場的影響最為直接。1998年由于國際國內形勢的重大變化，使我國國民經濟出現了明顯的通貨緊縮。為了抑制通貨緊縮，我國政府實施了擴張性的貨幣政策和財政政策，刺激經濟增長。在這一輪經濟周期的調控過程中，國家將利率作為主要的政策手段，自1996年5月第一次降息之后，在短短的幾年中已連續8次降息，擴張性利率政策的頻繁出臺，利率的連續下調對我國保險市場（特別是壽險市場）產生了極大的影響，主要表現在：
（一）動搖了社會公眾對保險的信任度，使投保人的投保意愿下降
連續下調利率，迫使以銀行利率作為保費計算基礎的我國壽險公司不得不隨之頻繁調整壽險保費的預定利率（如下表），不斷上調保險費率，這有違費率應相對穩定的原則，社會公眾對此感到無所是從，難以接受，從而影響了社會公眾對保險的信任。同時，由于我國的壽險產品儲蓄性過強，保險宣傳不當，公眾保險意識尚欠成熟，使許多人買保險時總是將目光緊盯住資金回報率，單純地將費率與銀行利率相對比，因此，費率的不斷上調必然會影響到投保人的投保意愿，近一兩年儲蓄性險種銷售難的原因之一就在于此。
（二）對保險公司的給付能力造成極大的沖擊，影響保險市場的健康發展
利率的調整一方面影響著保險資金運用的收益，另一方面每一次利率的調整也形成了高利率保單熱銷的景況，使我國保險業步入嚴重的“利差倒掛”境地。
1.利率調整對保險資金收益率的影響。我國保險資金運用受《保險法》規定的限制，只能投資于銀行存款、國債、金融債券和國務院批準的其它方式。1998年10月保險資金允許進入全國同業拆借市場，1999年10月保險資金獲準通過買賣證券投資基金間接進入證券市場。由于國債市場、債券市場容量有限，進入證券市場方式以及其它資金運用渠道的限制，目前我國保險資金仍然有相當的比例（大約為30％——50％）存放于銀行。目前我國保險資金運用收益主要由銀行存款利息、債券收益和證券投資收益構成。前二者收益直接與銀行利息掛鉤，后者的收益也間接地與銀行利息發生聯系，這是因為股市的波動與經濟的增長率和利率的變化息息相關。由于銀行利率的連續下調，使我國壽險公司的損失達280億人民幣。因此，銀行利率的下調，對保險資金運用收益率的影響極大。保險資金運用收益難以彌補前些年較高預定利率險種所帶來的巨額利差損。
2.利率的調整使我國壽險步入嚴重的“利差倒掛”的境地。由于我國保險業在經營管理體制上長期存在不注重效率，盲目追求保費收入的問題，使得各保險分支機構將其保費收入最大化作為其利益的唯一硬約束。此外，由于銀行利率下調與保險預定利率下調之間存在一定的時間差，每一次銀行利率的下調都大大地刺激了壽險需求，形成了公眾購買保險的熱潮，各保險公司以此為契機，大量銷售高利率保單拓展業務，帶來保險公司業務的高峰，其結果是壽險公司積累大量的利差損失，形成嚴重的“利差倒掛”，極大地影響了保險公司的給付能力，進而影響保險公司經營的穩定。
擴張性利率政策對我國保險市場的不利影響是顯著的，但它對我國保險市場也有著促進的一面，主要表現在：（1））利率不斷下調，保單預定利率也隨之下調，促使保險公司從以往的以高預定利率保單為主的價格競爭中擺脫出來，而轉向產品服務質量方面的競爭，進而促使保險市場競爭更加有序規范。（2）利率的下調迫使保險公司轉變經營戰略，放棄過去粗放型的經營模式，轉向通過調整險種結構、控制經營成本、提高資產質量等來緩解利率下調對保險公司盈利能力的不利影響。
由此可見，近幾年我國利率政策的調整，對我國保險市場建設，保險業的穩健經營有著直接的制約、促進和破壞作用。如何制定相應的保險政策，消除利率政策變動對我國保險市場的不利影響，是我國保險政策制定者面臨的一個非常現實而又重要的問題。
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關鍵詞:以人為本,公共政策,價值取向
改革之初,為了抓住機遇促進發展,我國公共政策采取“效率優先,兼顧公平”的原則。這一政策取向打破了“大鍋飯”、“平均主義”的僵死局面,調動了全國人民的積極性、主動性和創造性,促使我國改革開放取得了舉世矚目的成績,同時也使得自然生態矛盾突出,人口、資源、環境之間的關系極不諧調。這些沖突和矛盾是公共政策在社會全面改革和轉型過程中的價值偏頗的集中體現。面對改革開放進程中出現的新情況、新問題,公共政策的人本價值取向的重要性日益凸顯。黨的十六屆三中全會明確指出,要“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展”,第一次把以人為本提升到了公共政策核心價值的地位,明確了我國公共政策必須堅持以人為本的價值取向。
我國公共政策人本取向的理論與現實依據
第一,“以人為本”是哲學的基本思想,是對哲學的總概括,是的實質和精髓。哲學蘊含著豐富的人本思想。在哲學視野中,人是世界之“本”,認為人是世界的本質和終極本質;人是價值之“本”,認為人是世界上最有價值意義的生命存在;人是歷史之“本”,認為歷史是人的活動史,人是歷史的主體,人類創造并主導著歷史。
第二,以人為本的公共政策價值理念,是全面建設小康社會的內在要求。改革開放以來,經過全黨和全國人民同心協心、共同奮斗,我國已經實現了現代化建設“三步走”戰略目標的第一、第二步,人民生活總體上達到了小康水平。其實,這種小康只解決了人民的物質層面的需求,是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要實現全面建設小康社會的戰略目標,僅僅滿足了人民的物質方面的要求,是遠遠不夠的。所以,以人為本的公共政策,在提高人民群眾物質文化生活水平的同時,又要以豐富人民群眾精神文化生活為目的,實現人的全面發展,才能達到全面建設小康社會的要求。
第三,以人為本的公共政策價值取向,是落實科學發展觀的客觀要求。科學發展觀把以人為本置于首位,強調把人民群眾的利益作為一切工作的出發點和落腳點,強調把滿足人的全面需求和促進人的全面發展作為公共政策的終極目標。這就要求我國的公共政策從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展,不斷滿足人民群眾追求物質生活、政治生活和精神生活的愿望,切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益,讓發展的成果惠及全體人民。
第四,公共政策秉持以人為本的價值理念是構建社會主義和諧社會的必然要求。我國提出了建設社會主義和諧社會的目標,和諧社會的內涵就是要讓社會各成員、群體、階層、集團之間的關系融洽、協調,沒有根本的利害沖突,人與人之間相互尊重、相互信任和相互幫助,氣氛良好。當前我國社會正處于由傳統社會向現代社會的轉型時期,這一過渡和變革時期的一個顯著特點就是利益主體多元化、利益取向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾尖銳化。在這樣一個不穩定的特定狀態下,如何有效整合社會各成員、各階層、各利益群體、各地區之間的利益關系,實現社會和諧,關鍵在于我國公共政策秉持以人為本的價值理念。
“以物為中心”的公共政策的弊端
第一,城鄉差距不斷擴大。目前,無論從人均收入水平、消費水平、城鄉勞動生產率、工農技術裝備水平等經濟差距看,還是從教育、衛生、社會保障等社會差距看,我國城鄉差距都很大,并且呈現出繼續擴大的趨勢。衡量城鄉差距是否適度的標尺,通常是基尼系數。據國家統計局公布的數據,我國城鎮居民基尼系數和農村居民基尼系數均在波動中呈現擴大的趨勢。1990年,我國農村居民基尼系數為0.31,城鎮居民基尼系數為0.23;到2002年,我國農村居民的基尼系數上升到0.365,城鎮居民的基尼系數為0.32,從中可以看出擴大的趨勢是十分明顯的。
第二,地區差距不斷擴大。我國實施經濟體制改革和對外開放政策以來,實現了國民經濟持續、高速增長,取得了舉世矚目的經濟和社會發展成就,但由于自然稟賦、歷史基礎、區位條件、政策取向等種種差異,我國地區經濟發展仍然是不平衡的,地區差距不斷擴大。我國東、中、西三大地帶間的差距主要表現在:經濟增長速度的差距在不斷擴大;東中西部地區人均GDP和人均可支配收入差距也明顯擴大;東中西部地區的工業化和城市化水平差距也在拉大。
第三,強勢群體與弱勢群體失衡。隨著市場經濟體制的逐步確立與市場機制作用的強化,社會公眾的利益正在分化,有些人成為市場化的正收益者,有些人則成為市場化的負收益者。因此市場機制在某種意義上可以實現資源配置的效率最優,但無法矯正由自身引起的不同利益群體利益失衡,具體表現為強勢群體與弱勢群體利益失衡。在現實中,強勢利益群體已經結成正式的或非正式的團體,有能力利用各種資源,以各種形式訴求自身利益,影響公共政策制定。有些強勢利益集團在某些地方政府決策中甚至會影響政府,使得政府決策向強勢利益集團偏向。但另一方面,弱勢群體自身既沒有資源,也沒有能力利用資源,缺少有效途徑和渠道來訴求利益,他們在公共政策過程中往往被邊緣化。弱勢群體本來在市場機制過程中利益已經受損,而其利益訴求在某些公共政策過程中又不能得到反映,因此社會利益格局愈發失衡。
人本思想在公共政策中的具體應用
(一)建立“以人為本”的公共政策決策機制
公共決策要堅持以人為本就要改革和完善決策機制,健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制,推進決策科學化、民主化,筆者認為要做到以下幾方面:
首先,決策目標人性化。決策目標人性化就是決策目標不僅要滿足人民群眾的物質需求,而且也要滿足人民的社會生活、精神生活等各種需求,切實關心人民群眾的切身利益,必須把維護好、發展好人民的利益作為公共政策的出發點和歸宿,使人民不斷獲得經濟、政治、文化利益,為人民群眾造福。
其次,決策程序民主化。決策程序民主化,是公共決策以人為本的關鍵之所在。所謂決策程序民主化,就是在整個決策過程中充分發揚民主,調動全體決策參與者的積極性和創造性,實現正確決策。無數的事實證明,凡是堅持以人為本,按民主集中制進行的決策,決策方案一般來講是正確的或比較正確的,即使有了缺點或錯誤也比較容易發現和糾正;而凡是搞家長制、“一言堂”、個人專斷所作出的決策,由于沒有決策的民主化,決策的原材料不足,信息不夠,決策過程簡單,缺乏科學可靠的依據,主觀隨意性大,根本談不上科學,決策失誤就在所難免。
再次,決策主體群眾化。長期以來,我國公共決策一直實行“精英”決策模式,公共決策由少數人操縱,而普通人民群眾被拒之門外。這種不民主的決策作風,必然導致決策失誤。所以,公共決策必須堅持人民群眾的主體地位。只有這樣,才能克服決策中的主觀主義、唯意志論、獨斷專行的作風;才能真正反映人民的意志。筆者強調人民群眾是決策的主體,并不是否定領導者在決策中的重要作用,其在決策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我們只是想通過強調人民群眾在決策中的主體地位,使領導者在深入了解民情、廣泛集中民智的基礎上作出的公共決策能充分反映人民群眾的利益。
(二)構建“以人為本”為核心價值的公共政策制定模式
這就意味著制定任何公共政策時,都必須把尊重人民群眾的意愿、實現人民群眾的利益、維護人民群眾的權利作為根本前提。
首先,公共政策的制定要彰顯公共利益取向。公共政策作為對社會利益的權威性分配,集中反映了社會利益,從而決定了公共政策必須反映大多數人的利益才能使其具有合法性。因而,許多學者都將公共政策的目標導向定位于公共利益的實現,認為公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點,是公共政策的本質與歸屬、出發點和最終目的。“對于公共政策應該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題,絕大多數人將選擇公共利益。”堅持公共利益取向,就是制定公共政策必須反映、綜合、表達絕大多數人們的利益,滿足絕大多數人們的利益需要,必須從維護和謀取人民的利益出發。只有符合人民利益的政策,才能得到人民群眾的認可和接受,才能調動人民群眾執行政策的熱情,才能維護社會穩定,才有利于社會主義事業的發展。
其次,探索公民參與公共政策制定的方法和渠道。“以人為本”的公共政策將更加重視人在政策制定過程中的作用,充分尊重人的知情權、表達權、參與權和監督權,在民主基礎上通過充分討論來完成政策制定過程。隨著公民社會的發展,公民的獨立自主意識、政治參與意識以及政治民主化的要求不斷增強。一方面,探索公民參與公共政策制定的方法,如政府組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、聽證制度和網上公開征求民意等;另一方面,探索公民影響公共政策制定的渠道,如利用政府門戶網站、個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道。
(三)以人為本的公共政策應弘揚公平原則
公平是公共政策的基本價值,公共政策是實現公平的媒介、手段。公平主要包括兩個方面內容:一是代內公平,即當代人之間的公平,它要求消除不同階層之層、不同地域之間在機會選擇和成果占有上差別懸殊和兩極分化現象,尤其把消除貧困作為優先考慮的問題。二是代際公平,即當代人與后代人之間的公平。代際公平強調,人類賴于生存的自然資源是有限的,所以,當代人不要為自己的發展和需要而掠奪式地使用資源,從而損害后代人發展和需要的條件,要給世世代代以公平利用自然資源和環境的權利。因此,這就要求政府在利用公共政策落實科學發展觀的過程中要在其目標取向上做到:以橫向的代內公平,促進經濟社會現實的發展;以縱向的代際公平保障經濟社會未來不間斷的發展。公共政策要以立體公平為目標,促進和保障經濟社會持續發展。
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一、西部大開發中的金融政策研究綜述
目前人們對西部大開放金融政策的研究，主要集中在金融的作用程度認識；貨幣政策和信貸政策的傾斜問題；西部金融組織體系的構建；直接融資政策以及外資政策等方面。
(一)金融在西部大開發中發揮的作用程度認識
金融作為現代經濟的核心，西部大開發戰略的實施離不開金融業的大力推動。問題是金融究竟能起多大作用?人們主要有兩種不同的觀點。
1、金融支持處于主導性地位
馬潤平等人認為，“西部大開發是一項長期、復雜、巨大的系統工程，須有一個全方位、多層次的支持系統。在該體系中，金融支持處于主導性地位。”他們的理由是完善的金融支持體系可以拓寬西部開發資金供給的渠道，可以優化資金投向和經濟結構調整等等。
2、金融支持不起主導作用
戴小平認為，金融支持西部大開發的主導作用這種提法是過分夸大金融作用，也忽視了金融的特性。在他看來，金融業在西部大開發中確實能起巨大的推動作用，但也有其局限性，原因是在西部大開發前期，由于投融資項目的長期性、非盈利性，商業性金融和外資大舉投資內在動力不足，應以財政投資和政策性金融為主導；而在中后期西部投資環境改善后，商業性金融和外資才會發揮其資金融通的主導作用。除外，支持這種觀點的還有中國人民銀行蘭州市中心支行有關課題組的一份研究報告。他們認為在肯定金融業支持西部開發作用的同時不能夸大了金融業的作用，原因是金融作用的發揮要與金融領域內外環境緊密相關，不對西部金融環境進行改革，金融將難以真正發揮對西部開發的支持作用。
(二)貨幣政策和信貸政策的傾斜問題
在分析西部地區經濟金融落后的根本原因時，人們比較一致的看法是中央貨幣政策的統一性和西部地區差異性的矛盾所造成的。為了發展西部，不少人認為必須根據西部地區實際，實施特殊的金融政策，為此提出了貨幣政策和信貸政策的傾斜戰略。如馬潤平等人認為：要推行有差別的貨幣政策，途徑有：①實行有差別的存款準備金政策；②擴大再貼現和再貸款業務等。馬洪波認為實行向西部傾斜的信貸政策其措施有；①降低西部存款準備金率；②東西部差別貸款利率；③提高西部地區商業銀行分支行的貸存款比例等。和秀星等人認為，有效的傾斜性金融政策是一種資金、技術、人才等生產要素所不能替代的無形資源，它是金融杠桿撬動西部大開發的“支點”。他們提出的措施有：①按大區實行差別準備金政策；②適當提高西部利率浮動水平；③適當提高西部金融機構存貸款比例等；④提高呆帳準備金比例等。
在這股要求實施傾斜的貨幣信貸政策的強大呼聲中，有人對此持不同意見。戴小平的觀點認為：貨幣政策的傾斜受到很大限制，在一個國家不可能同時有著不同的貨幣政策，那將給中央銀行監管帶來很大困難。在他看來，貨幣政策因為主要是調控總需求，即使傾斜后對于結構調節的作用也不大。作者認為他所理解的貨幣政策的傾斜，應是體現在實施具體的優惠利率和約束性管制的節制等兩個方面。
(三)西部大開發中的金融組織體系的構建
西部地區的金融機構到底是多還是少?人們看法不盡相同。張錆認為，“金融組織體系殘缺不全，尤其是區域性商業銀行缺位，是限制西部地區外部融資環境的一個主要因素。”她的根據是西部金融機構的網點密度與資產總量遠落后于東部，提出的對策是適當降低金融機構的設立標準等。人行蘭州市中心支行有關課題組的一份研究報告也談到要對“機構準入政策進行創新，降低西部金融機構的市場準入條件。”可見，不少人的觀點是認為西部地區的金融機構數量少了，為此提出通過降低西部地區金融機構設立的標準等措施來大力發展西部地區的金融組織體系。
而戴小平則認為，在構建金融組織體系之前，應明白西部需要怎樣的金融機構。西部的金融組織體系目前是基本建立了，這時候過多增設網點，無異于自相殘殺，引起惡性競爭，當務之急是增強西部現有金融機構的服務職能。他還認為沒有必要專門設立西部開發銀行，原因是三大全國性的政策性銀行可以履行這一職責。
(四)直接融資政策
發展西部金融，通過金融機構融資，需要有一個比較完善的金融市場。目前西部普遍存在著金融市場不完善的問題，表現在資本市場和貨幣市場發展的滯后。但許多人提出的直接融資政策中關注更多的是西部資本市場怎么發展。和秀星等人認為“應放寬直接融資的政策限制，促進西部資本市場的發展。”人行重慶營業部一個課題組關于西部大開發中金融政策的建議之一是發展和完善資本市場。張方等人對于直接融資政策的建議有兩個方面：一是資本市場的培育完善；二是設立西部開發基金。他們提出的措施有對西部企業上市給予傾斜和優先；在西部建立第二層次的證交所；在西部發行區域性債券等。
戴小平卻是從一個比較廣闊的視角來談直接融資政策。他的觀點可以概括為兩個內容：一是在發展資本市場的同時不應忽視貨幣市場的發展。理由是資本市場主要是解決長期資本的融通問題，貨幣市場主要是解決短期資金的融通。兩種市場對西部的發展都具有重要意義。二是在發展資本市場時，應找準切入點，股票上市只是手段，而不能成為目的，更不能為上市而刻意破壞規則；在重視股票市場的同時注意發展債券和投資基金的市場。此外，吳躍云等人在論及貨幣政策融入西部大開發的難點時，談到的一點是西部金融市場發育不完善。他們主要是從西部貨幣市場的不完善來說明。這從一個側面反映出西部地區發展貨幣市場的迫切性和必要性。
(五)對外資(FDI)的政策
西部大開發必須采取各種政策，以多元化方式提供多種渠道吸引外資參與開發建設，其中靈活的金融政策對吸引外資金融機構在西部設點等具有重要意義。在外資政策的建議方面，人行重慶營業部課題組認為：實行外資銀行國民待遇，吸引外資金融機構來西部設立分支機構。馬洪波認為：要加大西部利用外資力度，必須從基于規制的政策來吸引外資，那些對外資金融機構帶有歧視性的政策法規和不合理的行為必須及時清除。張錆對外資政策提出如下看法：在間接利用外資方面，可考慮在西部地區率先放寬外資銀行的經營范圍(首先是人民幣經營種類的放開)；逐步推行所謂“同步設點”政策，即要求已在我國設立分支機構的外國金融機構，今后如要在東部增設分支機構時，必須相應的在西部設立分支機構等。
簡言之，人們關于外資政策的看法可以歸納為兩點：其一是為了吸引境外金融機構在西部設點，必須實行國民待遇原則，以創造一個良好的金融外部環境；其二是可以通過西部金融體系的對外開放政策來吸引外資。
二、制定西部大開發中的金融政策應注意處理好的幾個關系
從有關西部大開發中金融政策研究的綜述可以看出，當前關于這個領域的研究進程。總結分析各方的觀點，筆者得到的啟示是，在制定西部大開發中的金融政策時應注意處理好如下幾對關系，這些關系理順了，才能更好地設計，出現實可行的金融政策。
(一)增長與穩定關系
金融業遵循的最高原則之一是穩健經營，因此貨幣政策的目標是在穩定幣值基礎上促進經濟增長。在促進西部大開發的金融政策設計過程中，應注意處理好鼓勵金融投；資西部大開發與維護金融業穩健經營原則之間的關系。當前有的金融政策主張很有創新力度，但如果執行起來，其結果可能僅僅是在鼓勵金融機構的冒險精神，與中央銀行維護金融的穩健經營基本職責相違背。如適當降低西部企業貸款條件、降低西部設立金融機構的條件等。金融業一旦置于穩健經營原則于不顧，大肆投資放貸，金融泡沫也就為期不遠，到時不僅造成巨大金融風險，還影響了西部大開發的進程。所以制定金融政策時，必須正確處理好西部發展與金融穩定的關系。
(二)政策創新與維護關系
西部情況的差異性和西部大開發的緊迫性需要金融政策的創新思維，這是非常正確的。但我們在強調金融政策創新的同時，應注意以下幾個方面：①金融創新本質上屬于一種市場行為，而不僅僅是由政府政策就可以推動的結果。金融創新是在經濟、技術、市場需求等外部環境都比較發達的情況下產生的，我們在對金融政策進行創新時，應遵循金融創新的這種特性。政府行為不是萬能的，政府失敗論是客觀事實。所以在研究金融政策時，正確處理好政府與市場的關系是十分必要的：政府的金融政策不應過多地于預金融活動主體的自主經營活動，而主要以市場取向為主。有人提出的“同步設點”等措施實質上是強調·以政策的硬性規定(行政干預)來“迫使”外資金融機構來西部設點，政府與市場的關系沒有理順，該政策可行性值得懷疑。②在對金融政策進行創新時，應該是在總結、吸收已有的政策取得的成果基礎上的創新，不應前后矛盾。如有人主張的降低西部地區金融機構的法定準備金率措施，“如果硬要實行，則會否定商業銀行一級法人體制改革成果，回到原有的以各地分行各自為政的混亂局面。”③相關金融政策的創新應自覺維護公平競爭的秩序。如傾斜性的金融政策旨在消除東西部存在的政策不公平現象，具有合理性，但應注意的是，在消除舊有的不公平的同時不應該又造成一種新的不公平產生。這是維護公平競爭的市場經濟秩序的需要，也是公共政策的屬性之一，因為實現公平是公共政策要尋求的目標之一。有的金融政策主張在消除已有的不公平同時無意中造成新的不公平，并不符合公平競爭的原則，這是在進行金融政策創新時應加以避免的，如，降低西部法定準備金率等。
(三)國家金融政策的統一性與地區性差異的關系
當前西部地區的金融落后是由國家金融政策的統一性和西部地區差異性的矛盾所造成的。我國長期以來實行的金融政策屬于“一刀切”做法，這種做法忽視西部經濟金融落后的實際以及對統一性政策給西部經濟金融帶來的負面影響估計不足。為了改變這種狀況，許多入主張實行傾斜性的區域金融政策。該政策強調了地區的差異性和特殊性，其一系列政策主張的本質是通過政策手段在抑制本地區資源和要素的不斷流動的同時吸引外來資金的投資。筆者認為，區域性金融政策的提出同樣沒有很好地處理國家金融政策的統一性與地區性差異關系。因為該政策的實質是借助于人為力量將地區市場與全國統一的市場割裂開來，在當前經濟金融全球化、一體化潮流面前顯得不是很合適宜。況且，這種區域性金融政策的存在也會給中央銀行的監管帶來困難。“原則上，為了區域發展目標，貨幣政策可以區域化，但由于貨幣系統的高度一體化，這樣做實際上是很困難的。因此，貨幣政策是較少用于區域目的的。”所以，該政策的現實性讓人懷疑。人們在研究金融政策時需要從系統論觀點出發，同時考慮金融政策的一般要求(統一性)與地區現實存在問題，協調好金融政策的統一性與地區性差異之間的關系，以便制定出行之有效的金融政策。
(四)放松管制與加強監管的關系
針對當前西部地區經濟金融滯后的狀況，許多人提出的金融政策之一就是放松對西部金融機構相關標準的要求，希望以此幫助西部地區金融業盡快發展起來。如，降低西部地區的法定準備金率、適當降低再貸款條件、降低設立金融機構的條件等措施。人們可能對傾斜性的西部金融政策實施效果寄予了過高的希望。實際上，西部地區經濟金融的問題，不僅僅是資金短缺的問題，金融外部環境的不完善則是更深層次的方面。西部地區還屬欠發達地區，本地區在經濟體制和經濟結構方面存在的突出問題造成地區經濟效益普遍較低，投資環境不佳，可投資的有前景的項目不多，銀行貸款回收、資產治理和風險問題因而也變得突出。這種狀況下如果再降低有關標準，而不同時強調進行有效的金融監管，那么可能的結果是一些并不符合條件的金融機構一哄而上，為了生存勢必惡性競爭，導致的后果將是嚴重的。國家開發銀行行長陳元就認為：“在西部開發中，應始終強調投資質量和防范金融風險。”所以，金融當局不可能對西部金融機構一放了事，與此同時強化金融監管也是十分必要的。從政策科學的角度講，一項政策的周期包含制定—執行—評估—監控—終結等環節，其中監控環節對于及時矯正政策偏差、保證政策的有效執行具有重要的作用。因此，金融監管措施是一項金融政策的重要環節，在強調對西部地區的金融機構適當放松管制的同時，強化金融當局對其相關金融政策進行監控是其職責所在。總之，放松管制必須與強化監管緊密結合在一起。
在知識經濟時代，科技、教育是一個國家經濟增長的重要推動力。針對目前我國科技與教育的現狀，我們有必要對財政中用于教育和科研的支出進行一定的調整。
1.要加大財政對教育和科研的支持力度，提高財政支出中教育經費、科研經費的比重，確保教育支出的穩定增長。財政性教育支出、科研支出的增長速度應當高于同期財政經常性收入的增長速度，如此才能確保我國科教興國戰略的實施，提高國民素質與國際競爭力。
2.必須優化教育科研支出的內部結構，提高資金使用效益。教育方面，基礎教育基本上屬于公共產品，它可以提高全民族素質，提供并保證義務教育是一國政府不可推卸的責任，其經費應全部由國家承擔;全國公務員共同的天地－盡在（）
高等教育和職業教育是“準公共產品”，更多地具有私人產品性質，費用主要應由受教育者個人承擔，財政只負擔一部分經費。在科研支出方面，基礎科學研究具有純公共產品的特征，其成果為社會所共享，不能作為商品出售，因此其經費應全部由財政負擔;應用研究與技術開發是“準公共產品”，具有直接的經濟應用價值，在專利制度下可以作為商品出售，財政不應負擔經費，或酌情負擔一部分，并將其逐步推向市場。
二、增加社會保障支出，提高社會保障能力
目前，在全球經濟危機的影響下，提高社會保障能力是確保我國經濟增長、社會和諧的重中之重。
1.提高社會保障支出的比重，增加社會保障制度社會化。目前，我國的社會保障支出雖然增長很快，但所占比重仍然較小，隨著我國人口老齡化程度的加深以及失業下崗職工的增加，各級政府應不斷加大對社會保障支出的投入力度。與此同時，還要加強我國社會保障體系的社會化建設，把原來隱藏在各單位財務活動中的社會保障支出顯化出來，轉由政府統一征繳資金，統一列入預算，統一管理起來。
2.進一步完善社
三、要加大對公共衛生的投入，建立完善的公共衛生體系
當前，我國公共衛生支出應當在明確政府在該領域的職責的基礎上，合理確定公共衛生支出的規模和結構，特別注重加大對農村及城鎮弱勢群體的轉移支付力度，確保公共衛生支出的公平性。
1.按照全國性公共品和地方性公共品的劃分，明確中央政府和各級地方政府的職責范圍，建立合理的公共衛生支出體系。應當逐步建立起以中央和省級財政為主、以市縣財政為輔的財政衛生經費供給系統。一方面，越是基本的公共衛生項目，其管理級次應當越高，可由中央或省級財政承擔，而特需的公共衛生項目，可由市、縣財政承擔;另一方面，外部性較強、全國性的公共衛生項目可由中央財政負擔，并著重擴大中央財政轉移支付規模，而對地方性的公共衛生項目，應主要由地方財政負擔。
2.合理確定公共衛生支出的規模和結構，首先要從總量上提高公共衛生支出的比例。
(1)著重擴大對農村公共衛生投入規模，保證農村公共衛生的政府投入。一些地方病的死灰復燃和“非典”、“禽流感”等疫情的爆發明顯地暴露了我國的衛生防疫及社會保障體系的不健全。因此，應當進一步增加農村公共衛生投入，設立貧困地區公共衛生專項資金，加大農村衛生基礎設施建設力度，壓縮一般項目支出，保證疫苗接種、學校衛生、孕產婦保健等重點項目的資金供給。同時，建立對農村公共衛生特別是重大突發性疫情的防御體系和公共衛生用品的儲備體系，這種體系的建立直接需要中央財政支持，并設立專項資金。
(2)完善政府間轉移支付制度。農村公共衛生的主要投入者還是地方政府，各級政府間應建立合理的轉移支付制度。全國公務員共同的天地－盡在（）
地方政府投入公共衛生領域所產生的社會效益遠遠超出本地的區域限制，因此，中央政府應對地方政府合理安排轉移支付項目，用以平衡地方政府的支付成本，以保障農民享受基本醫療服務的權利。
3.增加用于突發性公共衛生事件支出
突發性公共衛生事件可以分為事前預防準備階段和事后處理階段，相應的，事前投入具有投入大、耗時長、見效慢等特點。因此，要正確認識短期利益和長期利益的關系，合理分配事前投入和事后投入的比例，加大財政用于事前防范支出，減小突發事件的危害程度和事后重建成本。加強公共衛生信息網和預警系統的建設，尤其要注重農村醫療保障體系等事前制度建設，防止新的流行病和疫情在農村爆發。此外，要明確各級政府在突發性衛生事件中的支出責任，事前支出的主要任務是預防監測，其支出責任應以屬地為主，即由本級財政承擔，同時上級財政通過專項轉移支付對其正效益外溢性進行成本補償;事后支出的主要任務是應急處理和對事件的平息，這一階段具有嚴重的負外部效應，應由各級政府共同承擔支出責任，中央政府要通過一定規模的專項轉移支付來分擔下級政府的支出責任。
四、加大生態環境保護的投資力度，實現可持續發展
生態環境是經濟社會發展的重要基礎，實現生態的可持續發展己成為許多國家發展經濟的首要前提。因此，建立生態環保型效益經濟己成為我國未來經濟的發展方向。政府要以資源節約和綜合利用為重點，加強生態環境保護，在鼓勵社會投入的同時加大財政支出力度，繼續支持天然林保護工程的實施，啟動生態系統恢復工程和環境綜合治理工程，使生態環境質量有所提高。環境保護支出是代表社會共同利益和長遠利益的支出，也是現代市場經濟條件下財政支出結構中一項重要內容，環保資金要用來加強環境的綜合治理，控制工業化帶來的環境污染，實現人和自然的和諧發展。
安排財政支出時，要優先保障政權和法制建設所需的資金。國家的安全、社會的穩定、法制的健全，是市場機制得以發揮作用的前提，也是最基本的公共產品，只能由公共財政予以解決。財政支出結構的調整要在保證國家機器正常運轉的前提下，有重點、有順序的進行。在財政支出結構的調整中，還要區分輕重緩急，集中資金，確保重點支出項目。目前，我國的綜合國力還不夠強，經濟發展水平較低，財政可集中的財力有限，在這種情況下，必須按照“先吃飯，后建設”、“先維持，后發展”的原則，統籌兼顧，量力而行，有選擇地保障急需的重點支出。要在財力可能的情況下重點支持基礎教育、基礎科研和農業水利等基礎設施建設，促進社會的可持續發展。
總之，我們必須在科學發展觀的指導下，把財政支出的重點由經濟建設項我國財政支出結構研究目轉向一般性公共服務項目，逐步實現由“生產型社會”向“福利型社會”的轉變。會保障制度。當前和今后一個時期，社會保障制度改革的重點是全面推行醫療保險改革，完善失業救濟，我國的社會保障制度應當徹底打破城鄉、所有制和勞動者身份的界限，提高社會保障水平，擴大社會保障覆蓋面。具體來說就是:
(l)推動醫療保險制度改革，建立起社會統籌和個人帳戶相結合的基本醫療保險管理機制。我們要在現階段生產力水平的基礎上，逐步建立適應社會主義市場經濟體制要求的、覆蓋城鄉全體勞動者的、社會統籌與個人賬戶相結合的基本醫療保險制度。
一、行政管理專業現狀分析
行政管理或稱公共管理，是一個新鮮專業，隨著國外有關方面著作大量翻譯進來和蘭州大學等高校率先設置該專業以來，就如同洪水猛獸一般，在各個高校中紛紛顯現，而這些學校辦學水平是參差不齊的，這個專業也沒有統一的培養標準，這就使很多人看到的只是一種“繁榮的假象”。尤其是研究生階段。那么這種“假繁榮”背后，學生們又藏著多少無奈和“投機”行為呢？
很多學生是被調劑到該專業的，也有不少學生是第一志愿報考的，但無論如何，他們的人生就會和這個專業結下不解之緣。當“這個專業不好就業”、“這個專業沒有核心競爭力”、“行政工作人人能做”等等，一系列困惑席卷而來時，留給學生自己的只能是無法挽回的無奈之心和悲觀之情。
“投機”，我們也并不陌生，簡單的解釋為“低價買進高價賣出”。這個專業我也用“投機”一詞，想表達的就是有些同學，尤其是來讀這一專業研究生的一些同學，完全是一種不負責的態度。要么是來混文憑鍍金的，要么就是看到這個專業相對好考一點（不考數學），而完全沒有從自己的學術愛好方面考慮，這就使得報考行政管理專業研究生人數年年攀升，也使得一連串的學術腐敗現象顯得那么“合情合理”。當然，這只是學術腐敗現象的一點折射。
二、行政管理能夠成為一個專業的理由
當然，行政管理專業能否脫離這種尷尬，必須先從專業設置的理論合理性入手。我們可以假設，如果行政管理是一門科學的話，它就可以成為一門專業。何謂科學？科學有兩個必要條件，即規律性和可知性。如果在某一方面具有一定的規律可循，并且以現在的條件，如果對其進行探索的話，我們能夠掌握規律所在，那么這一方面就可能是一門科學。無可否認，行政管理主要就是對公共部門的管理規律進行探索，而公共部門的管理跟私人部門的管理相比是有著自己的特殊性，如公共部門的管理必須以維護公共利益為出發點和目標（即使現實中可能出現一些破壞公共利益的現象，也不能否認公共部門本身的價值追求），而私人部門的管理則把自己的利益（尤其是經濟利益）放在第一位；公共部門的管理以提供公共產品、維護市場秩序、制定相關政策和規則、處理各方利益糾紛、減少外部經濟和增加外部經濟、提供公平的日常服務和保護環境等為重要內容，而這是與私人部門的管理任務大相徑庭的。早在行政管理研究初期（那時行政管理還是政治學的一部分，尚未獨立“由于對政治的實質性關注，以及該學科領域面對冷酷的理智批判，公共行政敏捷地回到了政治科學溫暖的懷抱”），學者們就行政管理的基本原則和精神方面達成了共識，這也是行政管理的規律所在。當然，在行政管理的具體領域，都有著大量的規律需要學者們探求和總結，如公共政策方面、人事行政方面（現稱人力資源方面）、行政組織方面、財務行政方面以及行政倫理方面，等等。并且還能細分，也就是說行政管理的領域很廣泛，但每一個角度都有其深度可挖，也就有其獨特的規律可循。這些規律我們可能已經可以發現，到現在還沒有科學的總結出來（至少還沒有按規律辦事），靠得只是人為管理，而這些人為管理往往只是根據自己的經驗或個人隨機意識或有意識的偏向某種利益對象，慶幸地就是如果管理者好了，有能耐了，群眾可能會比較滿意，但據我所知，這樣的情形是少之又少的。而且，靠人為隨意的管理很可能造成部分與整體的不和諧，甚至沖突，影響整體利益和效能的實現，比如部門主義、地方保護主義等。所以說，行政管理專業如果定性偏向于公共部門管理的話（目前各大高校是這樣），從理論上講，它的設置是有理由的，而且理由是充分的。
三、行政管理專業培養的學生素質和就業現狀
既然行政管理專業的設置是必要的，就需要培養適量的合格人才。適量，就是遵守市場供求關系，甚至要遵循寧缺毋濫的原則，當然，目前的現狀實在令人堪憂，行政管理無論是大專層次，還是本科、碩士或博士層次，都形成了大步擴招的事實。
怎么樣才算是合格的行政管理人才呢？這點有一種共識，即這類人才要能夠滿足黨政機關和企事業單位的管理需求或研究需求。僅從專業名稱來看，給人的感覺就是這樣目標定位是合理的。但仔細想一下，就會發現漏洞所在，這樣的目標實在過于籠統和敷衍。難道其他專業就不能滿足這些機構的管理需求和研究需求了嗎？難道行政管理專業培養出來的人才就只能跟人共享飯碗和吃別人剩下的飯？當然不是，只是很多人還不了解行政管理這個有廣度而沒深度的專業，培養出來的學生到底具備了什么特長。事實上，行政管理人才真的應該好好認識自己和被別人認識，因為這類人才具備了一種獨特的思維，一種善于從宏觀方面和合理管理方面出發的思維，更有一種難能可貴的氣質，那就是具備專業熏陶出來的公共（公平、公正、公開）服務精神和做一位現代社會急需的責任公民的可塑性。而這種人才如果得到政府和社會的正確使用，將必定成為社會文明和人文精神得以宣揚的重要支柱。這類人才太適合安排到公共部門中去，給已經顯得“無藥可救”的公共部門弊病輸入新鮮血液。憂慮的是，不知道以政府為代表的公共部門是否已經做好了準備吸收這些新鮮血液？至少目前看來，除了某些地方政府，國家公共部門整體上還沒有認真對待這類人才，以至于這類人才畢業后流落到自己不太擅長的領域，造成了人才浪費和教育資源浪費。
行政管理人才如果很大一部分不能被應用于公共部門，也就是說，沒有適才適用的話，就說明我們的教育是盲目的，我們的政府在人才使用方面是缺乏回應性的。行政管理人才擁有難能可貴的公共服務精神和責任精神，甚至創新精神，這種精神不是可以通過大學時段以外的其他途徑，如公務員短期培訓，就能塑造出來的。因為在人成長的過程中，尤其是品格培養階段，有幸上大學的人往往對大學四年學到的東西印象最為深刻，可以說，一個人在大學階段就要給自己的品格定性了。四年的行政學、政治學、社會學、經濟學、法學、邏輯學、歷史學等行政管理相關或相近知識熏陶，早已使行政管理學子們對公平、效率、原則和責任等核心價值內在化（相對其他專業而言）。而通過簡單的培訓，很難相信能使不具備這些精神的人才頓時就具備了這些精神。我一直堅信，技術至少是可以學習彌補的，而精神不是一朝一夕就能培養出來的。
