發布時間：2023-10-05 10:40:17
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關鍵詞：網格化管理；碎片化社會；社區自治
中圖分類號：C4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0018-02
伴隨市場化、城鎮化的快速推進，大量人口集聚在城市，人口的流動性大，城市社會群體高度分化，城市社會結構正發生深刻變化，“碎片化”成為基層社會的新形態。單位制的解體，導致應對計劃體制下社會結構的傳統管理模式也趨于瓦解。在社會關系復雜化、利益結構多元化，社會矛盾尖銳化的碎片化社會中，各大城市掀起了“網格化”管理的浪潮，在社會上產生了較大影響。但由于在設計理念以及內在機制方面的缺陷，網格化治理方略在自主性社區的應用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網格化管理的內涵及特點，并在深入分析其運行效果的基礎上，力圖提出創新城市管理模式的新思路，從而實現協同治理格局的建構。
一、網格化管理之勃興與特征
在單位制逐漸解體、社區成為社會基本單元的背景下，社會事務向社區累積，但其尚未達到獨立承擔管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應對日趨復雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術治理”，即國家通過引入新技術，尤其是現代信息技術，更好地提升自己在公共管理和公共服務中的效能。并且國家在實現自身管理目標時，其管理技術、治理手段正在變得越來越“技術化”[1]。網格化管理正是作為一種新的城市治理技術應運而生的。
學界對于網格化管理的內涵的理解大致相同，認為網格化管理就是在保持原有街道――社區管理體制不變的基礎上，按一定標準將城市社區劃分為若干個單元網格（一般一個網格內常住人口為4000-5000人），并搭建與統一的城市管理數字化平臺相連接的社區信息化平臺，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立起一種監督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。
自2004年北京市東城區開始推行網格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實踐探索中，網格化管理模式呈現出明顯特色和優勢。
1.統一進行網格規劃與實施
城市網格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預先規劃和有序實施。在實踐過程中，大多數城市提出了統一規劃、統一建設、市區聯動的工作思路，將網格化管理工作列入重要議事日程。網格化管理的運行需要以全市統一的戰略規劃和管理信息數據庫為支撐，然后按照同一標準劃分單元網格，統一進行城市部件普查等，從而形成全市統一標準、統一監管的有組織的管理模式，并制定實施了一系列相關政策法規和工作指導手冊，從而保證網格化管理模式的穩定運行。
2.明確劃定各層級管理職責
網格化管理是將城區行政性地劃分為一個個“網格”，從而在“區―街道一社區”三級管理結構之下，增加了“網格”這一新的層級，變為四級責任體系，并且實行市、區兩級分工、監管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權責不清的種種弊端，理順市、區、街道各級之間的關系，將資源進行重新整合，使各管理主體的權責界限更加清晰明確。
3.管理效率的高效化
網格化管理借助網絡平臺的信息傳遞作用，加之權責的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時發現問題、迅速處理問題，突破了傳統管理模式反映問題的環節過多的弊端，減少了中間環節和管理層級，整個問題處理流程的時間明顯縮短，結案率大幅提高，從而提升了管理和服務的效率。
二、城市網格化管理實踐之局限
網格化管理在創新社會管理體制的話語背景下得到了各級政府的大力提倡，并且廣泛應用于城市基層社會管理領域。值得肯定的是，網格化管理借助全新的管理架構和治理技術，在打造“數字城市”、整合社會資源、提高行政效率、化解社會矛盾等方面體現出明顯優勢。但應該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會中往往出現“管理失靈”的問題，具體表現為以下三個方面。
1.持久性不強，運行成本過高
網格化管理是在社會矛盾日益凸顯的社會轉型期而創設，依托于信息技術和科層管理結構，將行政性管理延伸至基層社區，進而應對和社會糾紛，帶有一定的應急性。盡管網格化管理在基層社會與政府公共服務部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現象，對于政府行政績效水平的提高具有促進作用。但是，網格化管理的建立及其運行也潛藏著行政成本膨脹的風險。如在一些網格內設置多名網格員，增設各級網格管理指導中心辦公室，這就使人力、設備和資金投入勢必增加。此外，網格化管理在某些城市只是作為一種非常態的應急措施而被運用到相關活動和事件中。雖然使社會治理水平在短時間內有所提升，但其性質仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規的有力保障和相關機構的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質疑。
2.抑制社區自治力量的成長
網格化管理通過“行政力”下沉的方式對基層社會進行科層式管理，體現出社區建設的行政化傾向，這是中國傳統的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區自治功能的發揮[3]。政權力量對以網格形式存在的社區進行全覆蓋式管控，不僅使公共服務輻射到基層社會，而且將各利益群體直接納入進行政性管理，體現出“總體性支配”所不具備的精準性和強制性的管控特征，嚴重削弱社區的自治能力。因此，網格化管理的推進和加強將引致行政力量的強化、社區自我管理的弱化，進而對社區自治的進程產生不利影響。
3.全能網格的風險問題
社會治理的目標是協同治理格局的形成。面對社會治理壓力的增大和社區在承接社會事務管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強部門聯動的重要目標，網格化管理已成為政府創新管理體制的主導方向。然而，在網格化管理模式的實踐探索中，“網格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了。就網格化的功能而言，已經被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統和政府系統相關的所有問題都可以通過網格化來解決，網格化的范圍被大大泛化”[4]?！叭芫W格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網格加以解決、一切資源和服務都能夠通過網格來提供。這勢必造成社區自我管理能力的削弱，抑制社會組織和自主性社區等社會治理主體的成長，影響社會協同治理目標的實現。
三、行政力與自治力之契合：網格化管理之創新思路
網格化管理模式已難以適應基層社區日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復雜化的現代社會對于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設計上的缺陷―“行政下沉”式的四級管理體系利用科層式的組織隸屬關系對社會個體進行組織管理，導致行政力與基層社區的自治力的對接處出現“管理缺口”。因此，建構協同治理格局，關鍵是要實現政權力量與自治力量的高度契合?？梢詮囊韵聝身棽呗灾诌M行：
1.推動一元化管理向多元化治理轉變，實現協同治理局面
網格化管理在本質上仍是基于政府對社會資源和權力進行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當前“社會協同治理”強調政府、民間組織和社區等多元主體良性互動、深入合作來管理社會事務的話語體系存在著根本性對立和沖突。良好的經濟社會秩序的建構，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當橋梁作用，通過三者的協同配合來提高社會治理水平。首先，深化行政體制改革應是政府今后工作的重點。必須通過創新治理理念和簡政放權來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務能力和水平，加快向“服務型”政府轉型；其次，自主性社區建設需要政策法規和資金的強力支持，鼓勵社區利益和志趣團體有序發展，積極培育社區自治力量，提升居民在社區事務管理上的參與意識和能力，將碎片化的個體重新整合，增強基層社會的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務性社會組織，合理承接政府的部分服務職能，向社區內部穩步發展，發揮民間組織在公共服務、調控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務功能。
2.以社區服務聯動多元治理主體
社區服務著眼于社區需求，主要面向社區成員提供各種服務，是社區自治的主要內容；另外，社區服務也是公共服務在社區層面的延伸和補充，既包含聯結政府公共服務的諸多服務事項，也涵蓋了許多社會組織的服務內容。因此，社區服務可以作為彌合政府管理與社區自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務的方式鼓勵專業組織的發展，并予以政策支持和法規引導，進而以民間組織為中介，向社區居民提供系統性、福利性、多元性的服務資源來滿足其從物質到精神的各種需求，使社區重新成為以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實現基層社會矛盾的化解與和諧社區的建設。
綜上所述，社會管理的創新方向應是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結合的多元化治理。實現協同治理的關鍵在于以社區服務來銜接行政力量與社區自治力量，消解政府管控與社區自主發展的緊張和沖突。以服務為導向，淡化科層管理的行政化色彩，促進多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網格化管理以全新意義，使之在碎片化社會形態下煥發出新的生機與活力。
參考文獻：
[1]渠敬東，等.從總體支配到技術治理：基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009（6）.
[2]田毅鵬，薛文龍.城市管理“網格化”模式與社區自治關系芻議[J].學海，2012（3）.
城鄉一體化管理成為必然趨勢
城鎮化是現代社會發展的一個基本走向，也是一種必然趨勢。然而，對城鎮化的理解，則需要超越傳統城鎮化的范疇。傳統城鎮化模式主要是人口向城鎮的聚集，伴隨著城鎮的發展，農村走向衰落和終結。新型城鎮化戰略的關鍵目標是實現城鄉一體化發展，而不是僅僅依靠大城市或小城鎮的發展。實現城鄉一體化發展目標，需要解決的關鍵問題就是城鄉差別、工農差別和城鄉分治的格局。而導致這些問題產生的主要根源在制度安排，所以新型城鎮化的主要途徑是要通過制度創新，逐步消除城鄉一體化發展的體制機制障礙。
目前鄉村社會治理的基本制度為村民自治，這一制度是在1982年《村民委員會組織法》頒布實施后逐步在全國農村推進，并得以不斷完善。某種意義上說，村民自治制度是繼制解體后鄉村治理模式的一次重大改革創新。村民自治制度發展至今，無論在廣度還是深度上都已經取得了巨大進步，因而也成為當前政府農村工作的一項基本政策，也是農村的一項基本社會管理體制。
村民自治在擴大農村基層民主、組織鄉村社會建設等方面，發揮了積極作用。但不容忽視的是，現有的村民自治制度是在城鄉分治的二元體制框架下設計的。從該制度的法理內容來看，村民自治主要是為了達到村民的“自我管理、自我教育和自我服務”。而從制度實施的現實來看，村民自治實際上在執行著管理鄉村基層社會經濟的職能。一方面村委會在村級集體經濟和集體產權管理中發揮著領導功能，另一方面又承擔著村級公共事務管理的職能。然而，由于村并沒有獨立的財政來源，所以無法實現真正的村自治。要讓城鎮化的推進與農村發展協調統一起來，就需要在城鄉一體化的框架下進一步改革和完善村民自治制度，也就是將村民自治納入到城鄉一體化的公共管理和社會管理體系之中。
首先，目前村民自治組織所承擔的基層公共管理的功能需要納入統一的公共管理體制之中。在地市一級的行政轄區內，按照城鄉一體化和基本民生公共服務均等化的原則，統一配置交通、文化教育、醫療衛生、水利、環境等公共基礎設施及公共服務，并實施統一管理。打破城市與農村分離的財政體系，將農村公共領域里各項投入，編入到城鄉一體的公共財政預算體系之中。對于偏遠貧困地區農村，基礎設施建設、公共服務及公共管理的支出，可由地方政府申報中央財政資金的扶持。
其次，改革農村土地制度和集體產權制度，讓村民自治組織逐步退出管理村集體土地和村級經濟。為了深化村民經濟活動的獨立自主性，避免因集體產權模糊而引發和激化農村社會矛盾，鄉村在經濟管理方面必須推進集體產權的確權改革，也就是對農村集體土地或其它集體產權加以細化，將具體權責范圍明晰到農民個體之上。并通過制度創新建立起集體產權交易機制，使農民個體的產權收益更加明確。
此外，按照城鄉一體化方式，建設和完善鄉村基層社會生活領域里的村民自治。農村的村民自治組織建設可以參照城市居委會建設模式，由村民直接選舉，組織的運行經費納入到統一的財政支出之中，以確保村民自治得以普遍地、統一地、正常地運行。與此同時，村民委員會主要致力于服務村民生活。
將村民自治作為城鄉一體化社會管理體制的組成部分去加以發展和完善，是新型城鎮化的必然要求，也可以說是新形勢下農村發展的必然趨勢。作為一項制度改革與創新，城鄉一體化社會管理體制將為城鄉均衡、和諧發展提供制度保障。當前農村與城市之間最突出的差別問題就是農村基礎設施、公共服務及其它社會生活條件的落后，而要徹底改變這種局面，僅僅靠農民自我建設和中央支農資金支持，其效率很有限。
作為生活方式的村民自治
新型城鎮化也是社會生活方式現代化的過程，在這一過程中，社會生活領域的重要變遷集中體現在社會生活的民主化。所謂社會生活的民主化，實際上也就是村民自治制度的核心內容—“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。
自治是社會生活的基本屬性和特征之一，自治并不等同于民主。傳統的鄉村社會也有自治，傳統鄉村自治通常是在鄉村精英如族長和宗教權威的主導下運行的，此種自治雖保證了村莊的相對獨立性，但其實并未實現村民的自主性，而且也因過于強調村莊內部自治導致村莊封閉性增強。新型城鎮化背景下的村民自治，自然需要從傳統自治向現代自治轉型，與現代鄉村社會生活方式保持一致。鄉村是人類居住和生活的重要場域，伴隨著社會變遷發展與城市化，一部分鄉村人口遷移至城鎮居住和生活。從遷移理論來看，人們從鄉村向城鎮的遷移行為，主要受兩種力量的作用：一是鄉村的推力作用，二是城鎮的拉力作用。推力作用機制就是鄉村中影響人們社會生活的不利條件或因素，拉力作用機制主要是城市優越于鄉村的社會條件及因素。不過，從人類社會城鎮化的整個過程來看，城鎮化并不只是鄉村人口向城鎮的遷移和聚集。城鎮化同樣還包括鄉村的城鎮化，而鄉村城鎮化實際上就是鄉村社會生活方式的城市化與現代化。
鄉村社會生活方式的城鎮化，既需要有鄉村生活物質環境和條件的改善，同時也需要營造現代的人文環境，即農村居民社會生活的民主化。民主化是社會生活領域的本質特征和要求，因為在生活中，具有自主性的個體完全能夠支配而且應該由個人來支配其自身的生活性事務，所以自主選擇、自我管理、民主決策、民主監督在鄉村基層社會生活中，不僅是可能的，而且非常重要。
作為鄉村民主化的社會生活方式，村民自治就是要不斷推進和完善基層社會生活領域的民主。首先，通過民主選舉選擇出多數村民所信任的村委會成員，由村民直接選舉出來的基層組織，主要職能就是組織協調鄉村基層社會生活及社會秩序，即為不斷改善鄉村社會生活環境而服務。推進鄉村基層民主選舉，其重要意義還在于在基層社會形成民主生活的社會風尚，為社會主義民主政治建設奠定社會基礎。讓廣大村民參與到與其生活相關的基層選舉之中，可以培養人們的民主精神、民主意識和民主作風，從而在鄉村社會生活領域形成民主化的風尚和環境。其次，村民自治中的民主決策也將主要在社會生活領域得以體現，即鄉村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對自己生活中的事務能夠自主決策、能參與村莊內部生活中的共同事務的決策。村民自治組織的形成應該是為實現這些目標提供制度和組織保障，而不是讓村委會來實現自治。因而民主決策不能局限在村民自治組織之中，而需要拓展為一項基本原則和制度，這一原則和制度就是要促進村民個人獨立自主地支配自己的合法權益和獨立自主做出自己的合法行為選擇。當村莊成為人們自主生活的社會空間時，一方面廣大村民的個體能動性、創造性和積極性會被調動起來、激發起來，為鄉村發展提供動力來源。另一方面，村民在社會生活中民主決策范圍的不斷拓展，也將促進鄉村社會的進一步開放。只有當村民獨立自主支配其生產要素或資源配置時，農村的要素市場才能發育、發展起來；只有農村市場發展起來了，農村才會進一步開放；農村只有走向開放，才會有新鮮的“血液”進入農村，農村才會獲得新的發展機遇。
未來村民自治中的民主管理將主要是鄉村基層社會管理的民主化。由于村莊主要是社會生活的空間而不是政治單位或行政單位，因而村民自治的民主管理應該走向社會管理領域，即鄉村民主管理的范圍主要在社會性事務或生活性事務之內。目前村民自治的一個突出問題就在于政社不分、公共管理與社會管理不分。制度設計賦予村民自治過多且模糊的功能，致使鄉村基層政權建設與社會建設、公共管理與社會管理混同在一起，由此影響到村民自治的社會效益。如果讓村民自治回歸到民主管理鄉村基層社會的生活性事務，其職能也就走向專門化、單一化，村民自治組織的權責會更加對稱、更加明晰，有利于其在基層社會生活民主化建設過程中發揮更加有效、更為積極的功能。
作為一種生活方式的村民自治，民主監督的內容主要表現為村民在平常生活中的自我教育、自我監督，而且民主監督主要是在村莊及村民內部對共同生活的事務和社會行為的相互監督。由于當前的村民自治組織承擔著管理集體土地和集體產權收益的職能，以及組織和管理村級經濟的功能，所以村民自治的民主監督主要是針對村委會的，即村民對自治組織的監督。村民之所以要對村委會實行監督，村委會之所以要公開村務接受監督，在一定意義上表明村級自治組織擁有了較大權力，成為一種類似權力機關的組織，而與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。所以，當村民自治組織逐步去權力化，村民就不需要花費大量的精力去監督村委會，村委會也就可以真正代表村民履行社會監督職責，在構建基層良好社會風尚、解決社會矛盾、維護社會秩序中發揮更為積極的功能。
作為一種現代生活方式，村民自治需要通過相互監督和行為自律來達到生活的理性化，并由此協調個人與社會的關系。村民自治一方面使個體的自主性和能動性大大提高，與此同時也就需要提高個體的社會性，以使社會關系得以協調。個體社會性的提高必須通過法律及規范來規制個體的行為選擇，并通過社會監督機制促使個人遵循法律和規范。由于村民自治組織是廣大村民直接民主選舉產生的群眾性組織，能很好地反映和代表村民意見，因而充分發揮其對基層違法違規行為的監督和教育功能，將有助于構建和諧的基層社會。
走向社區建設
在新型城鎮化及城鄉一體化發展過程中，鄉村將依然是居民居住和生活的重要社會空間，鄉村的變遷與發展將主要體現為村莊的社會生活環境越來越接近于、越來越類似于城鎮社區生活環境。要達到這一目標，鄉村在社會管理上就需要朝著社區建設與管理的方向發展，也就是說，作為鄉村治理的基本制度—村民自治要走向社區建設，與社區管理統一起來。
在社會學意義上，傳統的村落盡管也屬于一種社區，嚴格地說是一種社會生活共同體（community），這一共同體主要是基于血緣和地緣而形成的，即具有一定親屬關系的和長期居住生活在共同場域的居民而構成的社會共同體。傳統鄉村社區的存在和維續主要依靠熟悉的社會關系紐帶、禮俗規范以及認同邊界，因而容易在村莊內部形成自治格局，但同時也容易使社區封閉起來?，F代意義的鄉村社區建設則是在開放的社會推進社會生活共同體的建設，即在不同社會關系的個體及群體之間建構社會共識、規范和秩序。
從發展的角度看，更好地治理鄉村社會生活空間，關鍵是要解決制約鄉村發展的三個問題：一是村莊的封閉性，二是鄉村人口的單向外流，三是鄉村發展的可持續性。就目前的村民自治狀況而言，難以解決這三個基本問題，甚至有些自治策略和措施，雖對擴大鄉村基層民主有促進作用，但對鄉村發展問題還可能具有強化和固化作用。因此，村民自治制度必須與時俱進，不斷地根據鄉村發展的實際深化改革和創新。
首先，村莊的封閉性使得鄉村發展只能按照自然循環的方式發展，即通過村莊內部人口一代一代地自然更替，維持著鄉村的存續。由于封閉的鄉村難以讓新生力量進入，因而鄉村發展最多不過是村莊內部面貌的更新，而難以與社會轉型保持協調。未來的村民自治需要改變鄉村治理策略和治理模式。具體而言，就是村民自治必須超越傳統村莊自治理念，走向現代社區建設。通過鄉村社區建設，一方面可以發揮基層社會力量更好建設和管理鄉村社會；另一方面在新的生活共同體構建過程中促進鄉村與外部世界的聯系，讓更為廣泛的社會力量參與到鄉村建設和發展之中，從而可以把鄉村建設成與城市社區相類似的社會生活空間。
其次，鄉村人口的單向外流，導致鄉村建設與發展的基礎越來越不穩定、發展的后勁越來越匱乏，由此也可能導致鄉村社會逐步走向衰落，乃至有大量的村莊因此而走向終結。盡管在城鎮化的大背景下，鄉村人口的外流是一種趨勢，流動也是農民的自主選擇，但這并不意味著有些村莊的衰落和終結是理所當然的結局。鄉村人口向外凈流出的格局是在二元體制和二元社會經濟下發生的，由于城鎮生產和生活方式已走向現代化，而鄉村的生產與生活方式依然維持在傳統落后的狀態，農民自然會不斷地走出鄉村、流向城市。如果城鄉差別過大、城鄉二元體制存在，這種鄉村人口凈外流的問題就難以得到真正解決。因此，要緩解和改善目前鄉村單向外流局面，必須要滿足兩個基本條件：一是鄉村社區得以更好的建設與發展，鄉村社區生活方式同樣達到現代化水平；二是鄉村社會是充分開放的，即鄉村市場必須充分發展。要讓村落社區不僅發展成為“本村人”共同生活的社會空間，更是市場共同體的組成部分。
再次，無論是新農村建設還是城鎮化，其共同目標都是促進發展，其中自然也包括鄉村的發展。如果只有城市擴張和發展，而鄉村不斷走向衰落和終結，那么這一發展過程很難說是協調的和良性的發展。加強農村社區建設將是解決鄉村發展的持續性問題的重要途徑之一，也是村民自治的大趨勢。農村社會的可持續發展必須有相應的社會管理體制作保障，在現代化和城鎮化的大背景下，必須改革現行的農村社會管理體制，即把村民自治的鄉村社會管理轉向新型農村社區建設。推進新型農村社區建設，主要就是按照城鄉一體化的原則來建設和管理鄉村社會，即參照現代城市的社會管理體系和模式來管理和發展鄉村社會。目前城市社會的基層管理體制已基本從居委會管理體制轉向社區管理，社區建設與管理體制實現了基層社會管理的專門化和社會化，大大提高了社區社會服務和社會管理的效率，對促進社區生活環境的改善起到積極作用。同樣，在農村推進村民自治向農村社區建設與管理的轉變，也將會提高農村社會管理的效率，對不斷改善農村社會生活環境發揮重要推動作用。伴隨著新型農村社區建設的推進，鄉村作為一種新的社會生活共同體也就會得以持續地發展。
新型農村社區建設是城鎮化背景下鄉村自治的理想選擇，通過農村社區建設，可以更好地改變人們固有的城鄉差別觀念，形成城鄉融合與一體化的新理念，樹立建設新農村的信心，重新構建鄉村社會認同體系。此外，新型農村社區建設的重點在于建立起新型的基層社會管理體系，通過新的社區管理模式，使鄉村得以更好地建設與發展。由此打破傳統村落邊界的封閉以及舊體制的束縛，把鄉村建設成為一個更加開放、更有活力的新型社會生活共同體。
為充分發揮供銷社服務“三農”的重要作用，重慶市涪陵區出臺了《關于深化全區供銷合作社綜合改革的實施意見》，通過深化綜合改革，到2020年，該區供銷系統組織體系更加緊密完善，供銷社經營服務領域進一步拓寬，社有企業管理、聯合社機關運行更加規范高效。
一是深化基層組織改革，夯實為農服務基礎。加快基層供銷社改造提升，把基層供銷社真正建成農村合作經濟組織的聯合體、政府購買服務的承載體、新農村流通網絡建設工程的載體、為農民提供生產生活服務的綜合體。大力領辦創辦農民合作社?；鶎庸╀N社、社有企業要通過引領創辦、資金注入、項目扶持、人才培訓、市場開拓、產供銷服務等形式，與農民、產銷大戶、龍頭企業、家庭農場等共同組建合作社或聯合社，提高該區農民的組織化程度，促進農業產業化發展。
二是拓展經營服務領域，提升為農服務水平。開展農業社會化服務，開展以土地流轉、以銷定產、農資供應、配方施肥、莊稼醫院、農機作業、收儲加工、產銷對接、品牌營銷等為主要內容，覆蓋產前、產中、產后的全程農業社會化服務。構建農村現代流通網絡體系，健全完善農資、農副產品、日用消費品、再生資源等四大連鎖經營網絡體系，引入電子商務和物聯網技術改造傳統流通渠道和網點。搭建城鄉綜合服務平臺，助推農村電子商務發展，積極對接“供銷e家”電子商務全國平臺，以“互聯網+農業”的模式，打造“網上供銷合作社”。大力發展農村合作金融，支持重慶供銷合作發展股權投資基金在該區落地運營，切實發揮金融助農惠農作用。
三是創新聯合社治理，強化為農服務功能。理順供銷合作社治理結構，優化該區供銷社運行機制，更好運用市場經濟的手段推進工作，切實加強行業指導、落實為農服務職責。完善供銷合作社管理體制，建立基層社對區供銷社機關的工作評價機制，完善區供銷社機關對基層社的工作考核機制，突出為農服務、經濟發展、資產經營等方面的業績考核，注重考核結果的運用。深化社有企業改革，指導社有企業吸收各類社會資本，實現投資主體和股權多元化。
四是強化政策支持。財政支持政策：該區財政每年預算安排專項資金，用于支持供銷合作事業發展。資產保護政策：任何部門和單位不得違法違規平調、侵占供銷合作社財產，不得改變供銷合作社及其所屬單位的隸屬關系。稅收優惠政策：對改制重組中的資產評估增值、債務重組收益、股權轉讓涉及的所得稅等稅費，按國有企業改革的相關優惠政策辦理。土地房屋政策：供銷合作社企業使用的原國有劃撥用地經規劃部門調整為出讓用地的，由當事企業將土地交還政府收回后，產生的土地出讓價款，按“收支兩條線”原則，全額安排給供銷合作社企業用于“三農”發展。
一、善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求
鄉鎮社會管理舊模式的現實難題制約著改善民生的目標實現，必須通過不斷創新來實現突破與發展。具體而言，善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求主要有四點。1．立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終善治的核心出發點是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。［1］10因此，善治理念下的鄉鎮社會管理模式創新應把以人為本這一基本理念貫徹始終。要適應經濟與社會發展的新要求，切實轉變觀念，實現管理與服務的有機統一，讓民眾的需求和能力得到真正的尊重。要達此目標，必須不斷創新社會管理的本土化服務，推進社會服務的科學化與專業化;從實際情況出發，因地因時制宜，真正把人作為最重要的資源，把民眾作為社會發展的核心主體，充分開發社會的人力資源和專業資源，服務于以普通民眾為核心的各利益相關者。2．著眼社會活力的深層激發，推進社會管理主體的多元與均衡在治理理論視角下，鄉鎮政府社會管理職能創新的重要方面是推進管理主體多元化并建立多元主體的合作網絡。［10］隨著我國經濟與社會發展，民眾的需求不斷擴展和提升，社會事務日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產品和服務的能力尚不完善，政府應在社會管理主體多元化過程中起引導作用，著力推動專業化的社會服務，才能緩解政府壓力，促進政府職能轉變，使政府將精力和資源集中用于真正應發揮作用的領域，最大限度激發社會各方面的創造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質量的公共服務。3．注重內涵式發展，全面提升民眾的自主性與能動性善治強調民眾的中心地位。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，必須充分調動民眾的參與，真正發揮他們的主觀能動性。要注重科學調研，切實找準民眾的關注點，使基層民眾找到歸屬感和認同感，主動自發地參與到新的發展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內心里卻有不滿或不情愿。要達到這一目標，非常重要的一點就是要提升鄉鎮社會管理人員的整體素質，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務民眾的理念與能力。同時還應借助各類社會組織激發民眾的主動參與熱情，促進民眾的自我管理、自我教育和自我發展。4．著力保障弱勢群體的權利，增進社會的公平公正善治觀點認為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。［1］12在我國經濟與社會轉型過程中，出現了諸多弱勢群體，他們由于經濟、社會和文化等方面的低下狀態而難以像正常人那樣化解社會變遷與社會問題造成的壓力，導致生活陷入困境，處于不利的社會地位?？傮w看，他們具有經濟上的低收入性、生活質量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性等特征。［11］他們的權益保障成為社會公平公正的重要衡量標準，也成為鄉鎮社會管理模式創新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權益，使他們在多元利益格局中獲得應有的尊重。社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業品性契合了善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求，可為鄉鎮社會管理模式創新帶來新的契機。
二、善治視域下的社會工作與鄉鎮社會管理模式創新
(一)社會工作對社會管理創新及社會治理的協同性與契合性
社會工作興起于歐美，是現代工業化和城市化的產物，在社會發展中發揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設置與專業化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區等科學的專業方法服務他人特別是弱勢群體，旨在增進社會福利，促進社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務擴展到參與社會管理，從解決社會問題擴展到預防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。［12］社會工作對社會管理創新具有重要的協同作用。［13］社會管理說到底是對人的管理和服務，而社會工作的目標正是增強人的社會功能，關注如何幫助個人、群體或社區增強其發揮社會功能的能力。它通過各種專業方法，在家庭、學校、社區等方面開展工作，解決人們參與經濟與社會建設的困難和障礙。社會工作對促進社會管理向社會治理轉變，激發社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎作用和專業優勢。［14］它不是把工作對象只看做被救濟、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分;它善于調動主客體兩方面的積極性，從預防和發展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質上和深層次上參與社會治理。［15］近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區管理、社會救助、社會福利等領域引介了專業社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創新的重要機制，取得了良好的實踐成效。
(二)善治視域下社會工作對鄉鎮社會管理模式創新的功能定位
1．理念優化理念的優化是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵所在。隨著我國經濟與社會轉型不斷深入，鄉鎮社會管理面臨的問題越來越多地表現為政府在推進改革發展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強力的管控手段變得越來越不適應，理念的深層優化與轉變刻不容緩。社會工作是一個關心人且認為只有尊重人和理解人才能改變人的專業，它把改進人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業使命，蘊含著豐富的思想養分，且有一系列科學具體的方法保障其專業理念落實于實踐，從而使鄉鎮社會管理理念優化的功能落到實處。因此，鄉鎮要改變傳統的社會管理理念與舊模式，促進以人為本的柔性管理，逐漸激發基層民眾自主性和實現公共利益最大化，社會工作是一個重要的現實依靠力量。2．方法改進鄉鎮政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務質量關系到民眾的生存狀態與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導致鄉鎮政府提供的公共服務質量下降或者民眾并非客觀準確的評價，從而導致政府有心提供的服務無法達到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學理論為指導并致力于助人自助的專業與職業，對保障以服務對象為導向的服務質量有著科學的、成熟的經驗和方法。因此，促進社會工作本土化，合理有效地在鄉鎮社會管理創新實踐中融入社會工作的專業理念和方法，同時結合鄉鎮地方實際完善和落實政府購買社會工作服務的相關政策，將促進傳統群眾工作方法的創新，促進鄉鎮政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務。3．風險化解社會管理舊模式創新是一項系統工程，獲得收益的同時也要承受代價和風險。隨著我國經濟與社會轉型，鄉鎮社會管理模式創新必須要考慮如何有效化解社會風險。當前我國農村正處于高風險期和危機頻發期，風險形態復雜多樣，然而既有的農村社會管理模式側重于事后應急性搶救，這種模式往往又強化了社會風險。［16］社會工作的服務機構和專門人才秉承專業理念與科學方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風險。同時，社會工作的介入可使鄉鎮社會管理體系更好地預判基層民眾的內在需求，采取及時且有針對性的應對措施，從而化沖突于未發，降低社會管理風險。4．人才支持在鄉鎮社會管理模式創新的變革過程中，人才是主導性、能動性和創造性元素。社會工作專業人才是具有一定社會工作專業知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、社區建設、婚姻家庭、殘障康復、職工幫扶等領域直接提供社會服務的專門人員。這一獨特的職業優勢使其可為鄉鎮社會管理創新提供有力的人才支持。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，加強社會工作專業人才隊伍建設，并對相關管理與服務人員進行社會工作素養培訓，培育和孵化社會工作的服務機構、協會和服務站，將為鄉鎮社會管理創新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優化、方法改進和風險化解等功能實現獲得有力的人力資源保障，從而更好地發揮社會工作的制度化影響力。
三、社會工作推進鄉鎮社會管理走向善治的實現路徑
(一)提升鄉鎮社會管理制度對基層民眾需求的回應能力
1．加強鄉鎮社會管理制度以民眾為中心的價值理念善治特別強調民眾中心導向，并認為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。［1］111但是，現實的鄉鎮社會管理制度較多是服從上級部門的指導意見，傾聽基層受惠對象的空間非常有限。這往往導致制度脫離民眾的實際需求和愿望，使制度從根源上背離了其價值立足點，實效性大大減弱。社會工作的“優勢視角”和“賦權”等理論都強調應充分激勵與發展服務對象的潛能與優勢，把問題落腳點集中于實現服務對象自主與自助能力的增長，并有配套的科學方法保障這一理念落到實處。因此，把上述價值理念融入其中，可更好地保障鄉鎮社會管理制度的民眾中心導向，提高鄉鎮社會管理制度回應民眾訴求的敏感度與能力，具體措施包括在鄉鎮社會管理制度的制定、執行、激勵及評估等環節融入社會工作的服務理念及相應的工作方法，充分聽取受惠對象的想法，甚至吸納受惠對象參與相關制度的制定、實施、監督和評估。2．改進鄉鎮社會管理制度回應民眾需求的實踐技巧社會工作有一系列的專業方法來保障其專業價值理念落于實踐，同樣，鄉鎮社會管理制度對民眾需求的回應能力增強也需要有方法與技巧上的匹配。因此，可利用鄉鎮日常管理和制度制定實施的機會把社會工作的專業內涵融入其中，以此來創新既有的鄉鎮社會管理理念和方法，增強相關制度的實踐靈活性與需求響應能力;使基層政府在面對民眾個性化、多元化訴求時，能夠通過科學而靈活的方法更好地把握服務民眾這一根本目標;使尊重、信任和支持民眾不再是空洞的口號，而是落實于鄉鎮社會管理的具體實踐，增強鄉鎮社會管理制度的合法性與公眾滿意度。
(二)促進鄉鎮社會管理工作人員的素質提升與結構優化
1．提升鄉鎮社會管理工作人員的社工素養，使其更好地為基層民眾服務鄉鎮既有的社會管理人員素質參差不齊，對他們進行社會工作素養的培訓可優化他們為民眾服務的意識和能力。可與高校和社會工作服務機構合作，對相關的管理人員進行培訓，系統地提升其社會工作素養，使他們能夠會用乃至善用社會工作的理念、技巧和專業方法來提高實際工作能力與創新工作思路，使他們在面對實際問題時能夠有更多更好的解決辦法。如果條件允許，也可采取措施，組織和激勵與民生聯系密切的崗位人員參加社會工作職業水平資格考試，提升他們的專業服務能力。還可選派人員到專業社工服務機構學習，或外聘社會工作專業督導對相關人員進行傳幫帶，提高他們服務基層民眾的水平。2．促進社會工作專業人才充實到鄉鎮社會管理隊伍中，優化隊伍結構可建立完善社會工作人才使用體系，以社會工作崗位開發設置為重點、社會工作人才資源合理流動和有效配置為目標，適當加大社工人才的使用層次和力度?？膳c國內外社會工作專業人才培養單位合作，推薦人才到相關單位進修學習;也可在畢業生中做好宣傳動員，給他們提供一定的崗位與激勵，使他們能充實到鄉鎮社會管理隊伍中。同時，建立完善社會工作人才激勵保障體系，按照崗位名稱、職責任務、工作標準、任職條件和薪酬待遇相對應原則，在薪酬待遇、崗位津貼、社會保險、獎勵表彰等方面增加社會工作專業人才或具有社會工作職業資格認證的工作人員的收益，使他們能夠在鄉鎮社會管理框架內找到認同感、歸屬感和價值感，積極主動地貢獻力量，從而夯實并革新鄉鎮社會管理創新的人力資源基礎。
(三)推進弱勢群體的權益保障與基層社會矛盾的深層化解
1．以社會工作的介入保障弱勢群體的權益，推進社會公平正義照顧弱勢群體利益，疏導其不滿，防止社會矛盾集聚爆發，是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵。社會工作可通過社會行政、政策倡導等方法對社會保障、社會福利政策施加影響，協調民眾與政府間的關系，同時，社會工作者可通過與弱勢群體的直接接觸，深入了解他們的需求并及時反映給政府或有關組織，從而降低社會管理風險。［17］我國的經濟與社會轉型會打破既有利益格局而創造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉型中地位相對下降的群體產生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導人們認識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變人們對其他階層或群體的認知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發的利益紛爭;另一方面可以運用優勢視角和賦權理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環境及自身優勢，提升其改善生活的主動性與能力。2．以社會工作的理念和方法創新基層社會矛盾的調解機制社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產生，社會工作特別強調以人為中心及服務對象需求的滿足，它運用科學方法和技能為有困難的人提供服務。鄉鎮政府可通過購買社會工作服務等方式促進社工機構及專業人員參與到基層社會矛盾協調中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾;另一方面還可有效預防個人和社會可能出現的問題。社工機構和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預，引導人們有序而理性地行動，優化社會矛盾的協調機制。
(四)促進鄉鎮社會管理舊框架內不同利益主體之間的關系協調與革新
【關鍵詞】社會管理創新；地方實踐
目前，各地積極開展了豐富多彩的社會管理創新實踐活動，這些實踐活動在激發社會活力的同時，不斷夯實著社會和諧穩定的基石。充分歸納和提煉這些創新實踐的典型模式和典型經驗，有助于從戰略性、全局性的角度把握社會管理創新的方向，從而推動社會管理創新實踐向縱深發展，同時，對于構建中國特色社會管理創新模式和創新理論具有重要作用。
一、社會管理創新的地方實踐探索
1.以人為本。各地在社會管理創新實踐中，把以人為本、服務為先的理念貫穿工作的全過程，以群眾利益為重，以群眾期盼為念，以群眾需求為導向，贏得了群眾的信任和擁護，提高了社會管理服務水平，為經濟社會發展注入了不竭的動力。比如，建立社區服務中心。各地積極加大資源投入力度，著眼于方便社區群眾，建設社區服務中心，開展各種愛心服務工作，為居民帶來了實實在在的好處。如山東淄博的淄川區般陽路街道推行“三維數字社會管理平臺”，這個平臺將街道轄區內的居民樓、企事業單位、商鋪等搬上網絡，形成一個真實的三維實景立體街區，實施人口信息動態化管理，開通“民情通”呼叫服務中心，完善“三位一體視頻監控網絡”，創建五件制辦件系統，通過這些措施構筑起了數字化基層政務服務新體系，促進街道社區工作由管理型向服務型轉變。
2.社會協同。社會管理創新一方面要充分發揮政府的主導作用，同時也要充分發揮其他社會管理主體的協同作用，從而形成推動社會和諧發展、保障社會安定有序的合力。近年來，各地積極改革并完善社會組織管理體制，促進社會組織健康有序發展，各級各類社會組織在社會的各個角落發揮著積極作用。比如，北京市探索樞紐型社會組織管理模式，“樞紐型”社會組織，是對同類別、同性質、同領域社會組織進行聯系、服務和管理的聯合型組織，主要在政治上發揮橋梁紐帶作用；在業務上發揮引領聚合作用；在日常服務管理上發揮平臺作用，促進本領域社會組織健康有序發展。上海市通過“政府購買服務”方式，大力推動社會組織的發展壯大，政府購買服務項目主要集中于養老服務、慈善救助、社區青少年和外來人員服務等領域，已形成了“項目制”、“招標制”等多種運作形式，并且逐漸趨于成熟。
3.社區管理。當前社會管理創新的一大特色就是各地對城鄉社區管理體制和管理方式進行了有益的探索，社區網格化即是其中之一。網格化管理的核心理念是把社區劃分成若干個網格，分別建立功能齊全、相對獨立的社區管理服務體系，有專職人員在網格范圍內對社區實施24小時動態的全方位管理和服務，承擔網格內的居民信息收集、矛盾化解、環境衛生、治安維護等各項事務，努力實現“小事處置不出網格，大事化解不出社區”，從而實現社區管理服務的全覆蓋。如浙江舟山推行的“網格化管理、組團式服務”，把全市劃分為2360個網格，每個網格成立一個黨小組，以鄉鎮（街道）、社區（村）干部、轄區民警中的黨員組成，同時吸收教師、醫生、老干部、漁農科技人員等參與，組成一支6至8人的“網格管理服務團隊”，2360支網格團隊織起了一張基層“公共管理服務網”，這樣及時掌握了解每個網格內發生的事關經濟發展、民生民計和社會穩定的大小事件，并及時反饋與妥善處理，變被動應對為主動服務，變宏觀管理為精細服務。
4.風險評估。近年來，因各種社會矛盾引發的群眾上訪和多樣多發，已經成為影響社會穩定的重要因素。對房屋拆遷、土地征用、環境保護、教育醫療、安全生產、食品藥品安全等容易引發社會矛盾的行業和領域，各地積極開展社會穩定風險評估工作，對于關系人民群眾根本利益的重大政策、重大項目等重大事項在實施或出臺之前，采取科學的預測方法，對可能出現的社會穩定風險進行先期預測、先期評估、前期化解，把矛盾化解在萌芽狀態，將不和諧因素減少到最低限度。同時，在評估過程中，充分征求群眾意見和建議，為政府決策提供參考，從而提高了決策的科學化、民主化。
二、社會管理創新實踐的經驗思考
各地社會管理創新的成功經驗表明，社會管理是一項綜合工作，需要統籌兼顧，理順各種關系，發揮多種力量，改革和完善體制機制，從源頭上減少社會矛盾，以增強地區活力和凝聚力，全面促進社會和諧穩定。
1.完善社會管理新格局。社會管理不是單向的政府對社會的管理，而是政府與社會的合作和共治。長期以來，“全能型政府”的社會管理模式擠壓了社會發展的空間，造成了社會自治能力薄弱，無論是社會組織的發展，還是公民自我管理和服務的能力都難以適應新形勢的要求。因此，社會管理創新既要堅持黨委領導和政府負責，也要充分發揮社會組織的作用和人民群眾的參與，實現社會協同、公眾參與，最大限度激發社會活力。黨的十七大提出，健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局，這是適應新時期社會管理形勢的戰略部署。這個新格局改變了傳統的以政府為中心的單一治理結構，更加注重社會各主體的協同作用，是多元主體共同治理的管理模式。社會管理的多元主體治理首先可以適應多元的社會現實，為公眾提供多樣化、多層次的社會公共服務。其次，可以最大限度激發社會創造活力。第三，有助于緩解政府壓力、轉變政府職能，使政府將精力和資源集中用于宏觀調控領域。
2.堅持“以人為本”的管理理念。社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民，全心全意為人民服務，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。從這個意義上說，社會管理既是治理更是服務，管理不是目的，服務才是根本。因此，在管理定位上，政府的角色不再是單一的管理者，而是把滿足群眾的公共需求作為主要職責，提供基本公共服務，著力保障和改善民生，使發展成果更好地惠及全體人民。在管理體制上，各級政府不斷加快職能轉變，推進服務型政府建設；在管理理念上，實現由防范、控制型向人性化、服務型的轉變；在管理方式手段上，從重管制控制、輕協商協調，從重行政手段，輕法律道德，向多種方式協調發展，多種手段綜合運用轉變。
3.促進社會組織健康有序發展。社會組織與政府組織、企業組織共同構成現代社會的三大組織體系，是穩定社會的“鐵三角”。政府組織是公共組織，是非營利性的，是“以行政求公益的組織”；企業是營利性的，是“以志愿求私益的組織”；光有這兩個范圍是不夠的，二者無法覆蓋其他大量的公益和互益服務范圍，因此就必須要有“以志愿求公益”的非政府非營利性組織。目前，我國社會組織的力量還相對薄弱，不僅數量少，實力較強、影響廣泛的社會組織也不多，難以承擔起政府轉移職能、參與社會管理的任務。十報告提出，要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。因此，促進社會組織發展，徐亞奧政府部門進一步轉變職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域，通過公開競標，讓有能力的社會組織來承擔。
4.加強社區建設。創新社會管理，重點在基層，難點也在基層?；鶎泳哂小按航喯戎钡莫毺乇憷?，群眾的利益訴求，基層能最先捕捉到。因此，一定意義上講，基層社會管理水平的高低直接反映出社會管理的整體績效。俗話說，基礎不牢，地動山搖?，F階段，我國社會矛盾多樣多發，而這些矛盾糾紛大多發生在基層特別是城鄉社區。隨著 “單位人”向“社會人”、“社區人”轉變，社區成為社會管理的重要載體，但同時，由于新的社會管理體制機制沒有完全建立起來，社區管理服務沒有及時跟上，導致群眾的多元化需求在社區得不到及時有效的回應和解決。因此，完善基層社會管理，工作的著力點應該放在社區。十報告提出，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，寓管理于服務之中，增強基層活力和凝聚力。
參 考 文 獻
[1]龔維斌.基層社會管理創新的探索與思考[J].國家行政學院學報.2012（3）
［關鍵詞］公共治理 政府 責任
［中圖分類號］D630［文獻標識碼］A［文章編號］1009-5349（2011）06－0121－01
一、公共治理
當代治理理論與實踐日益趨向公共性與公共化，公共治理概念的形成不僅基于治理領域和治理對象的公共性，也在于治理主體的多元性與公共性。傳統公共行政在理論與制度上皆確立和維護作為公共權力主體的政府的一元化管理主體地位，公共權力的使用、公共資源的投入及公共服務的提供皆呈現為政府主導的壟斷性、強制性和配給性，政府職能的社會管理性與服務性被管制性與控制性所吸收和遮蔽，公民、社會組織及基層社會自我管理、自我服務的自治化程度較低，這種由政府自上而下單邊主導的社會運行狀態是與構成單一的經濟基礎及機制單調的計劃體制相互適應的。依托于經濟市場化的經濟與社會轉型改變了全社會的利益格局，由單一的“國家――集體”利益構成轉變為“國家――社會”利益結構，而社會利益的內涵與形式已呈多樣化，包括私人獨享性的個人利益、群體共享性的共同利益、全社會共享性的公共利益。利益格局的多元主體化勢必形成多樣化的利益需求和多樣化的利益保障與實現方式，由此，各種社會主體的自治意識與自治能力同步提升，傳統封閉的社會管理體制與模式也因政府職能轉變和建設有限政府的行政現代化取向而被民有、民享、民治的公共治理所取代，由政府、市場主體、社會中介組織、基層社區等主體以合作互補機制及平等共贏的公共倫理所締造的公共治理格局正在形成，各種主體在這個開放民主的治理格局中各自扮演著獨特的角色、居于獨特的地位和發揮著獨特的作用，它們共同編織了現代公共治理格局之下的網絡化社會治理與社會服務功能體系。
二、政府責任
公共治理格局主體的多元化在公共管理的職能與功能上體現為社會治理權力的分解與分享，與此并行不悖的是社會治理責任的分工與分擔，政府、市場、社會中介組織、社區等治理主體各盡所能，各司其職，各享其權，各承其責。各主體之間基于職能分工所形成的權利義務關系和權力責任關系構成現代公共倫理的框架。其中，政府與非政府主體之間的雙邊關系凸顯了政府在公共治理格局中的“元治理”主體地位，即在多元主體的公共治理格局中，政府既為核心權力主體，亦是根本責任主體。將傳統的治理權力部分地分解給社會主體，呈現為政府放權于社會、培育自治化的公民社會的理想，是建設有限政府和服務型政府的誠意表現，亦是有所為有所不為的治理模式的選擇。然而，應該強調的是：政府本著引導和建設公民社會的愿望而漸次退出社會治理的某些領域，固然在形式上表現為權力與職能的轉讓，但實質上政府仍應對全社會各領域的治理負有恒久的不可推卸的政治責任。這種政治責任要求：1.政府要漸進有序地退出某些社會治理領域，這種退出要以社會治理的客觀職能要求與非政府主體參與社會治理的意識與能力的提升相互銜接為前提，在非政府主體尚未形成充分的自覺自愿的參與意識且尚無足夠的責任能力承接政府轉讓的社會治理職能時，政府不能一朝放任、全身而退。否則，那些條件尚不成熟而政府又輕率地退出的社會治理領域會陷入既無政府又無自治的真正的無序狀態。如此會侵蝕、瓦解政治社會的穩定基礎。2.即使是在條件成熟時的退出，亦非政府的徹底放任，政府將始終承擔著對非政府治理主體的治理能力及治理行為施以扶持、引導和規范的后盾性、導向性責任。具體而言，非政府主體治理能力的養成與提升，需要政府為此提供更為基礎性的公共產品與服務――法規、政策、不斷改進的行政制度、公共財政等；對非政府主體治理行為的引導和規范，關乎社會自治的走向及公民社會所需的理性的公共精神的培育，因而在基礎意義上也關乎我國民主政治模式與道路的根本價值與倫理取向的堅守?，F實中，政府職能的轉變及服務型政府、服務型社會的建設是否順利，在很大程度上取決于非政府主體相應的、法治的、理性的、效能的、服務性的治理能力與治理模式的養成與形成，政府在其將要“有所不為”的公共治理領域仍將負有作為公共權力主體所不可推卸的規范與引導社會發展方向的根本政治責任。
【參考文獻】
[1]張永桃.行政學[M].高等教育出版社,2009年,8月,第1版.
認真貫徹落實黨的十和十八屆三中全會精神，嚴格按照中央、省、市和區委、區政府的部署要求，以深化平安__建設為主線，以提升群眾安全感和滿意度為目標，以創新社會治理體制為重點，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，著力解決影響社會和諧穩定的突出問題，確保人民安居樂業、社會安定有序。
問題導向原則。針對當前日益復雜的社會治安形勢，從改進社會治安綜合治理工作中的突出問題和薄弱環節入手，進一步強化治安基層基礎工作。
綜合治理原則。堅持誰主管誰負責和條塊結合原則，整合資源、綜合施策，合力解決社會治安存在的普遍問題、難點問題，切實維護人民群眾的合法權益。
科技支撐原則。堅持向科技要警力、要戰斗力，拓展信息網絡技術應用廣度和深度，整合現有綜治信息資源，加強互聯互通和資源共享，提高信息化工作水平。
重心下移原則。以網格化管理、社會化服務為方向，搭建基層綜合服務管理平臺，落實基層社會治安綜合治理職責任務，基層服務管理能力和水平不斷提升。
20__年，科學規劃立體化社會治安防控體系建設，大力推進視頻監控“天網”工程建設，深入推進基層平安創建活動，矛盾糾紛排查化解工作進一步加強，嚴密防范和懲治違法犯罪活動，社會治安滿意度和人民群眾安全感不斷提升。
20__年底前，平安__建設體制機制進一步健全，基層綜合服務管理平臺建設穩步推進，立體化社會治安防控體系基本形成，流動人口、特殊人群服務管理和關懷幫扶體系健全，人民調解、行政調解、司法調解銜接聯動的“大調解”體系完善。
2016年底前，平安__建設深入開展，預防和化解社會矛盾體系健全，社會治安防控體系完善，基層服務管理水平提升，社會治安大局穩定，人民安居樂業，社會安定有序。
（一）創新立體化社會治安防控體系
1.集中部署開展反恐防暴工作。按照市統一部署要求，調整領導小組及成員，組建專門工作力量，配備制式武器和防暴裝備，在全區車站、碼頭、景區、飯店、集貿市場、大型商場等人員密集場所武裝巡邏，力爭做到暴力恐怖案件“零發案”。
責任單位：公安__分局、區維穩辦、區綜治辦，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
2.嚴厲打擊刑事違法犯罪。針對入室盜竊、扒竊拎包、“兩搶”、盜竊車內財物、電信詐騙等多發性違法犯罪，深入開展“壓發案、打現行”等專項行動，毫不動搖地推進嚴打斗爭，有力震懾違法犯罪分子，進一步降低刑事犯罪發案率，提高群眾安全感。
責任單位：公安__分局
完成時限：20__年10月底
3.凈化社會治安環境。組織開展治安重點區域、復雜場所、突出問題排查整治行動，深入推進整治“黃賭毒”和打擊犯罪工作，對排查出的突出治安問題整治率達到100%。
責任單位：公安__分局、區綜治辦，各街道辦事處
完成時限：20__年11月底
4.做好大型活動安保工作。按照市委、市政府和區委、區政府的統一部署要求，積極做好全市系列重大活動、全區重大活動的安全保衛工作，確保重要敏感時期全區社會和諧穩定。
責任單位：區綜治辦、區維穩辦、公安__分局、區局、交警__大隊、交警四方大隊，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
5.推進視頻監控“天網”工程建設。全面整合、維護原__、四方兩區的視頻監控系統，加大投資力度，推進“天網”工程建設，實現對全區主要干道、重點要害部位的全覆蓋。
責任單位：區發改局、公安__分局
完成時限：20__年12月中旬
6.加快社區警務室建設。筑牢“守土有責”意識，扎實推進社區警務室規范化建設，按照市要求打造5個社區警務示范派出所和__個示范社區，進一步推動基層警力下沉。
責任單位：公安__分局、區綜治辦，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
7.加強社區安全防范。推動社區安全防范分級分類治理，深入組織開展“無命案街道和無刑事案件社區”綜治主題創建活動，不斷提高社會治安滿意度和人民群眾安全感。
責任單位：區綜治辦、公安__分局，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
8.創新社會治安防范社會動員機制。發展壯大專業化的治安聯防隊伍，大力發展保安隊伍、社區輔警隊伍和治安志愿者、治安信息員等群防群治隊伍，加大社會面巡邏防控力量，提高見巡率，增強群眾安全感和滿意度。規范見義勇為協會、治安志愿者協會等社會組織建設，廣泛動員社會力量積極參與社會治安綜合治理工
作，增強基層治安防范能力。責任單位：區綜治辦、公安__分局，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
（二）提升流動人口服務管理水平
9.完善流動人口居住證制度。按照上級部署要求，深化戶籍制度改革，進一步完善居住證制度，提高服務管理水平。
責任單位：公安__分局
完成時限：20__年12月底
10.推進流動人口信息社會化采集工作。進一步整合社區民警、綜治、計生、勞動等多平臺資源和力量，提高流動人口信息采集水平，互聯網采集流動人口信息達到采集總量60%以上。
責任單位：公安__分局，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
（三）完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系
11.健全矛盾糾紛排查調處制度。完善調處機制，定期組織開展排查調處活動，圍繞重點領域、重點地區、重點行業、重點人員，組織開展不間斷的排查活動，定期召開矛盾糾紛排查調處工作調度會議，全區矛盾糾紛調解率達到95%以上。
責任單位：區司法局、區局、區綜治辦，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
12.加強聯動機制建設。建立健全人民調解、行政調解、司法調解聯動工作機制。規范人民調解與司法調解、民事審判銜接聯動工作制度，推動設立駐法院（法庭）人民調解室，提高調解水平，增強工作效能。完善行政調解、人民調解聯動工作機制。指導推動在各公安派出所、交警隊、勞動人事爭議仲裁機構建立聯合調解室，暢通群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。
責任單位：區司法局、區法院、區檢察院、公安__分局、交警__大隊、交警四方大隊、區綜治辦，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
13.健全基層人民調解組織建設。進一步加強基層人民調解委員會組織網絡、人員隊伍、工作制度、基礎保障建設，再培育推廣1-2個以資深人民調解員命名的“品牌化”調解室。
責任單位：區司法局，各街道辦事處
完成時限：20__年11月底
14.加強司法工作室建設。推動司法行政工作向社區延伸，在全區各社區深化社區司法工作室建設，推進規范化、制度化、信息化。
責任單位：區司法局，各街道辦事處
完成時限：20__年11月底
（四）加強對社區服刑人員和刑滿釋放人員的管理幫扶
15.推動社區矯正機構建設。積極開展社區矯正管理服務中心建設，搭建平臺，強化工作措施，完善管理服務功能。
責任單位：區司法局，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
16.強化重點人員管理措施。利用社區服刑人員電子定位系統，對重點人員實行電子定位管理，防止脫管、漏管，再犯罪率控制在0.06%以內。
責任單位：司法局，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
17.規范社區矯正工作。落實社區矯正執法工作、監督管理、教育幫扶、檔案管理“四個規范”，加強基層干部培訓，基層司法所長業務技能、心理知識培訓率達到100%，進一步提高基層社區矯正工作水平。
責任單位：區司法局，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
18.深化刑釋解教人員安置幫教工作。整合資源，創新載體，開展多種形式的刑釋解教人員社區就業援助（安置）活動，
幫助刑滿釋放人員回歸社會、融入社會，重新犯罪率控制在2%以內。
責任單位：區司法局，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
19.開展幫扶救助活動。聯合團區委、婦聯、區關工委等部門，對服刑人員未成年子女開展幫扶救助活動，解除服刑人員后顧之憂。
責任單位：區司法局、團區委、區婦聯、區關工委，各街道辦事處
完成時限：20__年12月中旬
20.開展“陽光起航”青少年愛心幫教工作。以教育矯正和幫教服務為重點，積極推進青少年社區服刑人員的關愛服務和犯罪預防工作。
責任單位：團區委、區司法局、公安__分局、區人民檢察院、區人民法院，各街道辦事處
完成時限：20__年12月底
（一）統籌社會力量資源。建立黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與的多元化工作機制，完善社區自治功能，發揮社區培育社會協同主體作用，調動公眾參與積極性，實現政府治理、社會調節、居民自治有效銜接和良性互動。
（二）加大財政保障力度。各單位各部門要高度重視社會治安綜合治理工作，研究制定相關工作方案計劃，安排專人負責，加大資金以及后勤保障力度，從人、財、物等多方面對工作給予支持和保障，確?；顒尤〉脤嵭?。
（三）加強綜治隊伍建設。按照政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，加強綜治隊伍的思想建設、業務建設和作風建設，建立完善綜治干部學習培訓制度，通過集中培訓、專家輔導、現場觀摩、經驗交流等形式，提高綜治干部工作能力。
首先，做好一個綜合執法的治理平臺。過去條狀“專業執法”模式，既產生了執法部門權責交叉、多頭執法的體制機制性問題，又留下了部門之間執法合作的縫隙、出現銜接不暢、推諉扯皮等現象，形成執法盲點或空白，使社會治理效率降低。改革后，執法過程真正實現了“條塊結合、以塊為主”的新的綜合執法模式，既形成了新的行政執法的體制機制和治理平臺，又整合理順了政府的執法權力清單，大大簡化了執法流程，提高了執法效率，強化了社會治理效果，真正做到了“簡政”，既方便了群眾，又服務了社會。從這個意義上說，黃島行政執法改革的最大亮點，就是形成了“綜合執法”新的體制機制，改變了政府自身的“治理結構”，為“治理現代化”提供了一個創新性的改革樣本。
其次，建立一支依法行政的巡查隊伍。從根本上說，行政執法效果的好壞，能否取得群眾的支持和滿意，能否真正解決社會的矛盾、問題、糾紛、處理好“政社關系”、維護社會的穩定和諧，不僅需要一個好的體制機制，更為重要的是要有一支懂法律的高素質隊伍。黃島“綜合行政執法局”的組建，一開始就把培養執法人員的“執法為民”意識放到重要位置，實現執法人員的全員培訓。既在業務能力上實現執法人員的“一專多能”，又在思想素質、政治素質、法律素質、道德素質上實現執法人員，特別是一線執法人員素質的整體提升?？梢哉f，通過突出依法行政的理念和實行執法隊伍的準軍事化管理，在一個好的治理體制機制的基礎上，新區高素質的執法隊伍建設，是新區良好的社會生態形成的關鍵因素。
最后，形成一套多元互動的治理體系。一個好的治理體系的形成必須基于全民參與及規則意識的形成。也就是說，要真正實現“有效治理”，形成治理“新常態”，就必須形成政府、市場組織、社會組織乃至個人多主體參與的“現代社會治理結構”，實現人人懂法律、人人講規則、人人負責任的社會行為模式。只有這樣，才能大幅度減少社會矛盾和糾紛，使問題不發生或少發生，達到既為行政執法減負，降低執法成本，又實現治理效果，還老百姓一個良好的社會生態的目的。在短短的半年時間里，黃島綜合行政執法局利用現代信息網絡技術手段，既實現了對一線人員執法過程的實時監督，形成自身管理的“扁平化”，又建立了與社區參與治理平臺的對接，強化了人人遵紀守法的社會宣傳與教育，極大地提高了整個新區的治理水平，改善了治理狀況，消解了一些治理難題。在依法治國的今天，這一做法對全國都有重要的示范意義。
