發布時間：2023-07-25 16:49:53
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的銀行監管的原則樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
1979年日本長期信用銀行在北京開設代表處，標志著我國金融業走上了對外開放的道路。十幾年來，隨著改革開放的逐步深入，我國金融業的對外開放一直堅持有計劃、有步驟的適度政策。截至1995年底，共有33個國家和地區的外資金融機構在我國設立了142家營業性機構。其中外國銀行分行120家、外資銀行5家、中外合資銀行5家、中外合資和外資獨資財務公司5家，到1995年底，已正式營業的外資銀行和財務公司共有129家。在華外資銀行的總資產額達191.4億美元。[注釋]我國對外資銀行的監管也初步建立了以中國人民銀行和各地分支機構為主，內容包括從開業審批到經營監管的監管體系，這個監管體系的法律依據主要是《中華人民共和國外資金融機構管理條例》及其實施細則和《外國金融機構駐華代表機構管理辦法》（下文分別簡稱為《條例》、《細則》和《辦法》）。
《條例》和《辦法》共規定了六種外資金融機構的形式，其中屬于外資銀行的有：
（1）外國銀行分行，這是外國銀行在華設立的分支機構，從數量上看占主要部分。
（2）外國銀行代表處，指外國銀行在中國境內獲準設立并從事咨詢、聯絡、市場調查等非經營性活動的派出機構。因為其所從事的主要是非經營性活動，對其監管比較簡單，本文不予討論。
（3）中外合資銀行，指外國金融機構同中國金融機構在中國境內合資經營的銀行。
（4）外資銀行：指依法在中國境內設立的總行在中國境內的外國資本的銀行。從《條例》對設立外資銀行的申請者的條件要求來看，[注釋]此處的外資銀行應理解為外國金融機構在華投資設立的子銀行，也有稱為附屬行的，為和標題中的總稱外資銀行相區別，本文將此類銀行稱為外資子銀行。
從這樣四種形式來看，對其管理均涉及到對跨國金融機構的監管問題，這個問題極為復雜，即涉及到技術問題，也涉及國際間的協作問題。本文擬首先討論近年來國際間所確立的對于跨國金融機構（主要是跨國銀行）的監管合作原則，然后再分析其在我國的適用。
一、對跨國銀行的監管原則
跨國銀行是跨國公司的一種特殊形式，各國一般普遍接受聯合國跨國公司中心在其提交的《世界發展中的跨國公司：第三次調查》中下的定義：“跨國公司是設在兩個或兩個以上國家的實體，它在一個決策體系下經營，各實體間通過股權或其他形式密切聯系”。跨國銀行在本世紀發展迅速，各國對它的監管一般是基于兩大類原則。
（一）股權原則和母國監管原則
所謂股權原則是指股東有權對其資產進行監督和管理，并承擔責任。依此原則，跨國銀行的總行必須對其所設立的分行和子銀行進行監督管理和承擔責任。而按照國際公法上的國籍原則，一國對其國民的行為、利益或其他關系，不論發生在境內境外，均可以行使管轄權，即跨國銀行的國籍國可對跨國銀行行使管轄權，由此可以推出母國負責監管跨國銀行的原則。
對跨國銀行實行控股權原則有一定的特殊性。公司法一般規定總公司對其分支機構應承擔民事責任；對子公司則僅以所投股份承擔有限責任。依此，跨國銀行母行對其在我國設立的分行應以其全部資產承擔責任；但對其在我國設立的子銀行和合資銀行只承擔有限責任。然而，普通公司法尚有對關聯企業之間相互轉移資產以逃避稅收和債務的規制，而銀行則本身既為經營貨幣的企業，在各個銀行、企業之間貨幣的流入注出為當然之事，在此，對關聯企業的限制就顯得蒼白無力了。很多國家因此禁止設立外資子銀行，只準設立分支行，而允許設立子銀行的國家也往往在立法中加重了母行的責任。如德國銀行法為了保護德國境內債權人的利益，就在對外資子銀行的設立條件中加重了總行的責任，要求（1）外國銀行總行應提交保護說明書；（2）根據存款保護基金會的規定，要求外國總行提交賠償保證書，保證賠償該基金會為挽救子銀行而可能遭受的損失。
（二）地方市場原則和東道國監管原則
地方市場原則引出的是東道國監管原則。外資銀行在東道國活動，對東道國的經濟秩序會造成影響，東道國家依據國際公法之領域原則當然有權對其進行管轄；另一方面，東道國為外資銀行提供市場，可以直接了解當地金融市場和跨國銀行分支機構的經營情況，由其對外資銀行的日常經營情況進行監管比較方便和直接。
在現實經濟生活中，正是上文所述的跨國銀行之間的資產流動性和銀行的特殊性致使這兩大原則在實踐中存在著嚴重沖突。如甲國的A銀行在乙國設立分行，因分行不具有獨立性，故應歸甲國監管。但如A行總行破產，則依法在乙國的分行也應同時宣布破產清算。但如該分行在乙國吸收存款，則其破產對乙國的經濟秩序影響極大，極有可能產生連鎖反應，乙國對此決不會坐視不管，從而產生了管轄權的沖突。
正是鑒于1974年原聯邦德國的赫斯塔特銀行和美國的富蘭克林國民銀行的倒閉風波，由國際清算銀行發起，十國集團和瑞士的中央銀行在巴塞爾開會討論對跨國銀行的國際監督和管理問題。1975年2月成立了常設監督機構“銀行管理和監督行動委員會”，簡稱巴塞爾委員會，又稱庫克委員會。1975年9月，該委員會達成了第一個文件，即《對銀行的外國機構的監督》。一般稱之為第一個“巴塞爾協議”。
該協議是對兩大原則沖突的第一次調和嘗試。該協議認為任何銀行的國外機構都不能逃避監管，母國和東道國都負有監管的責任，雙方應當分工合作。協議規定東道國監督外國分行的流動性和外資子銀行的清償力；總行則負責其外國分行的清償力，對于子行的流動性總行負道義上的責任。此外協議還要求監督當局之間互通信息，克服銀行保密法的限制，允許總行直接檢查其海外機構，否則東道國則代為檢查。該協議在世界范圍內產生了極大的反響，但由于對兩大原則的平行使用，不分主次，也引起監管責任的含混不清。
1978年巴塞爾委員會頒布了“綜合資產負債表原則”，確立了綜合管理法，即把跨國銀行的總行、國內外分行、子行作為一個整體，從全球角度綜合考察其資本充足率、流動性、清償力、外匯頭寸、貸款集中性及面臨的風險。綜合管理法的確立表明巴塞爾委員會逐漸偏向于以母國監管為主的原則，同時突破傳統股權原則的限制，將分行和子行均統一到一起計算，考慮到了跨國銀行業的特殊性質。
在綜合管理法的基礎上，巴塞爾委員會對巴塞爾協議進行了重大修改。1983年修改后的巴塞爾協議出臺，一般稱之為第二個巴塞爾協議。此協議規定，把分行的流動性由過去的東道國負責改為東道國和母國共同負責，即基于綜合管理法，總行從全球角度管理其流動性；子行的流動性則仍由東道國負責管理。同時，也要求總行開具保函，保證對子行提供備用信貸。關于清償力，其規定分行的清償力由母國負責；子行的清償力由東道國和母國共同負責。母行所以負責，當然仍是基于綜合管理法。對于合資銀行，則由東道國負主要責任，但如果外國銀行占有多數股權，則仍應由東道國和母國共同負責其清償力。對于外匯管理，則由母國和東道國共同負責，總行負責管理其全球的外匯頭寸，東道國則只管理其境內的外匯交易。由此我們可以看到，第二個巴塞爾協議體現了“以股權原則為主，當地市場原則為輔；母國綜合監督為主，東道國個別監管為輔”的總體思路，對監督責任的劃分比較明確，比第一個巴塞爾協議有顯著進步。
在此之后，巴塞爾委員會的努力成果又表現為1988年的《關于統一國際銀行的資本計算和資本標準的報告》，一般稱之為《巴塞爾報告》，它規定了對國際銀行的資本充足率的統一要求，是對巴塞爾協議的具體化。
綜合管理法當然也存在一些缺陷，主要表現在：
（1）綜合管理法要求總行對海外分行和子行實行全面控制。母國對總行的監管往往和東道國的國內法，如關于銀行保密等義務相沖突。1984年著名的香港美國大通銀行案即為一例。[注釋]
（2）綜合管理法注重強調母國的監管責任。一方面，目前著名的跨國銀行的母國多為發達國家，容易造成發達國家對發展中國家的侵害；另一方面，強調了母國監管責任，也會使東道國放松管制以吸引外資的進入，從而造成對外資銀行的監管不力。
（3）綜合管理法允許總行對其全球的分行和子行進行資金的內部調撥，這往往容易使東道國的有關管制落空；并且資金的內部轉移也有可能對東道國的經濟秩序、債權人利益造成損害。
盡管如此，綜合管理法在目前仍不失為比較合理和全面的一種監管辦法，為各國所采用。美國在1991年底通過的《加強外國銀行監督法》規定：除非外國銀行在其原籍國（母國）受到全面的監督，且承諾依美國金融管理機構之要求提供有關資料和信息，否則該銀行不得在美國境內營業。同時還規定：外國銀行在美分支機構與美國銀行一樣適用美國國內的銀行法規；美國聯邦儲備局有權核準外國銀行設立分支機構，命令其停止營業，或是對之實施金融檢查。美國對外國銀行的監管就是一個適當分配母國監管權和東道國監管權的好例證。而歐盟則一方面規定了各會員國金融機構應符合的最低標準，如最低資本額及經理、董事的任職標準等；另一方面采取“互相承認”原則，即各會員國（東道國）必須承認其他會員國就其金融機構所發之執照以及依該國法令所準許之營業項目。相比而言，歐盟的方法過于強調母國監管，但因過于放松東道國的監管，而不能同時保證跨國銀行受到全面的監管。所以，歐盟目前亦擬采用類似美國的監管制度。
二、我國對外資銀行的監管
從《條例》及其實施細則來看，我國對外資銀行的監管部分吸取了美國《加強外國銀行監督法》的優點。這主要表現在強調申請在我國設立各種外資金融機構的申請者，其所在國家或地區要有完善的金融監督管理制度。但從總體來看，我國是不承認以綜合管理法為基礎的第二個巴塞爾協議確立的母國監管為主的原則的。我國既允許設立分行，又允許設立子銀行和合資銀行，對業務范圍未加區分。但只要求設立外國銀行分行的，其總行要提供對該分行承擔稅務、債務的責任擔保書。從監督管理上，我國區分子銀行、合資銀行與分行，對前兩者有注冊資本、資本充足率、同一貸款上限等風險管理要求；對分行則無這些要求。可見，我國是以普通公司法原理來對待這兩類外資銀行的，將前者作為獨立法人處理，承認其總行只承擔有限責任，而這一點，我們前面已談過，是不符合跨國銀行的特殊性質的。同時，我國如果過于強調東道國的監管，會在國際合作方同遇到困難，與強調母國監管的國際慣例相沖突，容易受到他國的對等對待，既不利于引進外資，也不利于我國銀行在國際上的競爭。
總的來說，我國在對外資銀行的監管方面，面臨著兩個矛盾：一是吸引外資的需要和加強監管的矛盾；二是作為東道國監管原則與母國監管原則的矛盾。第一種矛盾主要表現在一方面引進外資銀行對我國會帶來諸多利益；另一方面我國又擔心外資銀行可能帶來的負效應而要對它進行監管，監管力度不夠的話，負效應無法抑制；但如監管過于嚴格，在當今世界各國競相放松金融管制的環境下，我國又會失去投資吸引力，達不到引進外資銀行的目的。如何保持適度的監管，看來確實是一個難題。第二種矛盾是對跨國銀行監管的基本矛盾，上面已著重討論過，此處不再贅述。
筆者以為，我國從國際金融業發展的實際出發，應適用母國監管為主的原則。如果我們選擇以母國監管為主的原則，我們是有可能擺脫矛盾的兩難境地的。首先，堅持以母國監管為主的原則，并不意味著放棄監管，第二個巴塞爾協議對此有明確的規定。依此，跨國銀行仍然受到母國的全面監管。而依照綜合管理法的話，總行的安全也可保證外國機構的一定安全。畢竟，監管只是手段，防范風險、安全經營才是我們追求的目的。其次，在堅持以母國監管為主的原則時，我們完全可以依照巴塞爾協議對監督責任的分工，輔之以東道國的監管，而不會使跨國銀行缺乏監管，有空可鉆。這樣我們就可以達到更好地吸引外資的目的，而不至于象現在這樣一味在“超國民待遇”和“次國民待遇”間追求平衡，以至造成中外雙方不能公平競爭，雙方均有怨言的情況。
［關鍵詞］巴塞爾；跨國銀行監管；母國
［中圖分類號］F832［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2011）40-0031-02
1 跨國銀行監管制度的現狀
1.1 巴塞爾體系
在1975年成立的巴塞爾委員會一直致力于保證國際范圍內銀行體系的穩健運行。其中它針對跨國銀行的國際監管了一系列的文件,并得到了許多國家的認可。在跨國銀行監管國際協調的努力中,最具影響力的應該是巴塞爾協議體系。其中最具代表性的有《巴塞爾協議修訂本：銀行海外機構的監管原則》、《關于監管國際性銀行集團及其跨國分支機構最低標準的建議》和《銀行業有效監管核心原則》。
在上述的國際協定中,對跨國銀行進行國際監管的基本原則主要體現在以下幾點：
①全面性原則。跨國銀行監管的全面有效性評價的基本點是,不應有任何銀行海外機構逃脫監管,即這種監管是具有全面性的；②合并監管原則。對跨國銀行有效監管,不僅需要在母國和東道國之間合理分配監管責任,而且需要它們之間的密切接觸和合作。任何一個單一國家的監管與當局獲取銀行經營信息的手段和渠道都是有限和不充分的,這就要求母國與東道國之間建立長期聯系并相互交換信息,從而才能實現對跨國銀行的有效監管；③并表監管原則。母國監管當局應當在合并資產負債表的基礎上,對銀行或銀行集團在世界范圍內的業務進行風險和資本充足性管理。目前主要的發達國家基本都實現了并表管理,法律要求銀行集團的所有成員下各跨國銀行的所有分支機構必須聯合制定統一的業務報表,以便監管當局對銀行進行統一有效的監管。
近年來,巴塞爾委員會通過明確東道國監管的法定責任、監管的共同利益、認可東道國當局要求、母國主動協調、東道國直接監管等對以往的協議作了修改。總體來說,這些變革反映了對東道國利益和東道國在監管中的作用的關注。
1.2 我國跨國銀行監管制度體系
多年來我國一直是由中國人民銀行來行使跨國銀行的監管職能，并建立了人民銀行總行、分行兩個層次的跨國銀行監管體系。總行層次主要負責批準跨國銀行的市場準入,匯總分析跨國銀行的財務報表,領導各分行對跨國銀行實施現場和非現場的檢查,制定相關的跨國銀行市場準入、監管法則和準則。人民銀行分行作為總行的派出機構,和轄區內的跨國銀行直接接觸,初步審查外資銀行的財務報表,將本地區的監管信息報送至總行等。經過十幾年的摸索和實踐,我國對跨國銀行的監管達到了一定的水平,這主要體現在以下幾點：
①國內不斷涌現出的具有一定專業知識和豐富的監管經驗的跨國銀行監管人員；②監管手段日趨多樣化,在監管過程中逐步采用的多種手段,如開業檢查、非現場和現場檢查、三方會議和外部審計等；③對跨國銀行的監管重點逐步從合規行檢查向風險性監管過渡；④與國外監管機構的聯系得到了加強等,這些都說明了我國對跨國銀行的監管能力得到了很大的提高。雖然,目前中央銀行監管的主導作用已經確立,我國對跨國銀行的監管體系無論從監管理念、機構建設和監管方式上來看,都還存在一些弊端。
2 現今跨國銀行監管制度的缺陷
經過金融危機的洗禮,現今跨國銀行管理制度的一個重要趨勢就是金融監管將會更加嚴格。為了迅速緩解危機,各國往往會通過強有力的措施直接作用于金融實體。可以說,這樣的措施雖然救得一時,但從其制度設計上卻根本難以長久,更與建立穩健、公平、合理的國際金融新秩序的宗旨難以契合。現行跨國銀行監管制度的缺陷主要有以下幾個方面。
2.1 國家宏觀統籌與現實微觀監管難以兼顧
長期以來,跨國銀行監管當局主要關注單個銀行的穩健性,重點防止和避免單家銀行因經營不善和過度承擔風險而倒閉,通過增強單家銀行的抗風險能力實現銀行體系的穩定。雖然對跨國銀行從微觀上對單個銀行的經營活動進行監管意義重大,但從長遠來看,銀行作為追逐利益最大化的集團,僅僅對其從微觀上進行日常監管是不夠充分的。在金融全球化的今天,金融風險的傳播和擴散相當迅速。此時,由于微觀監管的局限性,使得監管當局看不到系統性風險,在風險發生時難以從宏觀上制定措施。巴塞爾體系在宏觀層面對系統性風險的防范也相對較少。
2.2 金融制度與金融市場化的并行
金融市場化是一把雙刃劍,一方面它促進了金融創新,激發了金融機構的活力；另一方面過度的市場化使得風險更加難以控制。此時,就需要金融管制為快速發展的金融業提供一個保障其高速運行的軌道。因此,無論在發展中國家還是發達國家,在金融市場化與金融管制之間尋找一個“度”,既保障金融業的活力與創新,又不至于因為其快速運行而偏離監管的軌道。當今由于金融風暴受到重創的監管當局可能更傾向于嚴格的監管制度,我們應當看到,這種措施只能是過渡性的政策,在經濟恢復正常之后,適度的監管仍應是各國監管當局理性的選擇。
2.3 監管責任與標準的不明確
巴塞爾體系就東道國與母國在跨國銀行監管方面的責任進行了原則性的劃分。然而在實際情況中,跨國銀行的復雜結構使得責任劃分很難明確。此外,協議劃分的責任局限于跨國銀行的流動性和清償性,對欺詐、高級管理層的和個性等問題沒有規定由何國決定。巴塞爾體系是沒有強制力的建議性文件,其中規定的相關監管標準在實踐中難以奏效。
3 金融危機后監管體系的完善舉措
3.1 國際社會金融平臺的充分使用
金融全球化并沒有取消國家的存在,我們應當看到,國際社會為跨國銀行監管的政策探討和經驗交流提供了一個平臺。巴塞爾委員會和世界貿易組織在跨國銀行監管制度的構建方面發揮了重要作用。而在經濟危機過后,金融穩定論壇機制的活躍值得各國監管當局予以重視。金融穩定論壇(Financial Stability Forum,FSF)和金融穩定理事會(Financial Stability Board，FSB),采取更切實的措施維護全球金融穩定。論壇的工作報告以主要國際金融機構、國際監管者組織和出席論壇的央行專家的報告為基礎,系統匯集了國際社會正在進行的重大監管措施,包括相關標準和良好行為準則的制定、政策建議的出臺以及分析研究工作的進展等。在經濟全球化的今天,跨國銀行風險的全球化必然要求對跨國銀行的監管應當置身于國際社會以協商討論解決,這些國際組織和國際機制為各國交流監管經驗提供了一個平臺。我國更應該充分利用這些國際組織和國際機制的作用,以此為平臺,在金融全球化的浪潮下探尋適合我國的跨國銀行監管制度。
3.2 母國監管與我國監管的有機統一
對跨國銀行的監管,國際上一直實行兩大原則,即母國監管原則和東道國監管原則。兩大原則各有利弊,世界金融發展史表明,單獨實行其中任一原則都不可行,都會導致監管的不力和缺失。而如果對這兩大原則平行使用,不分主次,也會引起監管的責權不清、主次不分,使得監管效率難以保障。在如何把握兩者的度上,首先應該堅持跨國銀行的監管始終把國內金融秩序的穩定和經濟的發展放在首要考慮的位置,并隨著我國金融業的發展和金融機構競爭力的變化不斷調整。對跨國銀行的監管以母國監管為基礎,同時不斷強化東道國的監管,尤其是風險監管上,努力實現監管的本地化。與此同時,在經營過程中的我國本地化的監管可以保證跨國銀行的穩健運行,雙重監管的體制能更好地降低風險,保障金融秩序的穩定。需要注意的是,如果過度強調東道國的監管,很可能會引起被監管銀行母國的同等對待,使得我國的銀行在外可能會受到他國的不公平待遇。
3.3 金融監管與金融創新的雙向發展
金融危機過后,我國監管當局應該更新監管理念,確立金融監管的基本原則,使其制度化、規則化,而不能以實現短期利益為目標的金融政策代替法律法規。此外,應完善相應的金融監管法制。首先，明確金融監管與金融管制之間的區別,做到有效監管。其次,由于金融監管總是滯后于創新,因此,應事先確立金融監管的基本框架和原則,將金融監管原則條文化。最后,在構建具體監管制度時,針對金融產品預留一定的風險控制區間,為高速發展金融行業和今后的金融產品創新構建良好的發展環境。
4 結 論
在這樣一個特殊的危機時代,理性分析國際社會和發達國家在危機中的失敗的監管措施和教訓,學習其先進的監管理念和較為成熟的監管體系,對我國全面開放國內金融市場、形成較為完備的跨國銀行監管體系有著至關重要的作用。全球金融風暴的到來,是危機也是機遇。我國應該抓住機遇,迎接挑戰,努力制定較為完備的金融監管法律,構建較為健全的金融監管體系,以吸引大量國際資金的流入。同時,我國也可以為跨國銀行監管制度的健全,構建公正、合理、健全的國際金融新秩序貢獻自己的力量。
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關鍵詞:銀監會銀行監管監管理念
中國銀監會的成立,是從我國金融實際出發,深化金融改革、加強金融監管的一個重大舉措。成立兩年多來,銀監會為推進銀行業改革開放和強化我國銀行體系做出了貢獻。銀監會的工作主要表現在兩個方面:一是規制,即法規建設;二是監督,即實施。這也正是《銀行業監督管理法》對銀行監管機構界定的職責。
首先,監管法制建設取得重大進展。截止到今年4月底,共了127件規章制度和規范性文件,在《銀行業監督管理法》和《商業銀行法》的基礎上初步建立了以資本監管為核心的審慎監管體系。其次,狠抓落實,持續監管取得新成效。在銀行業全面推行了貸款五級分類制度,并及時推廣農村信用社貸款五級分類試點工作;落實降低不良貸款各項措施,高風險中小金融機構風險處置工作也在繼續推進。此外,銀監會積極推動金融制度和業務創新。借鑒國際經驗,引導我國有關政策性銀行和商業銀行加快面向小企業的金融產品和服務創新等等。
這些舉措都是銀監會履行監管職責、貫徹監管新理念的具體行動。在成立之初,銀監會就明確了把“通過審慎有效的監管保護廣大存款人和金融消費者的利益”作為監管的第一目標以及“三管一提高”的新的監管理念,即“管法人、管風險、管內控、提高透明度”。實際上,我們常說的理念就是指工作所應遵循的基本原則。雖然這些基本原則目前國際上已形成共識,這就是1997年巴塞爾委員會公布的有效銀行監管的核心原則。核心原則同樣存在面臨與時俱進的問題。目前針對核心原則的修改工作,正是與時俱進的具體表現。對照核心原則,檢查我們監管實踐,既可以發現問題,又可以明確方向,找到可行的解決方法。
根據銀監會的文件和會領導的講話,銀監會“三管一提高”的新的監管理念的內容如下:所謂“管法人”,即考慮到銀行監管指標集中體現在法人層面、銀行內控制度主要由法人制定、各類風險主要由法人承擔的實際,所以需要改變過去總部監管總部、分支機構監管分支機構的分割監管方式,實施法人集中監管。所謂“管風險”,即在加強對銀行機構合規性監管的基礎上,把監管著力點放在風險的防范和化解上,進而做到在資源分配上以風險為基礎,風險大,多監管,風險小,少監管。所謂“管內控”,即嚴格監管銀行內控制度建設和執行情況,提高銀行的自控能力。所謂“提高透明度”,即要求銀行真實、規范披露信息,讓監管部門知情,讓存款人知情,讓社會公眾知情,借此強化市場約束。同時,逐步提高監管部門自身依法行政的透明度。
應該看到,“三管一提高”的監管理念有效指導著銀監會的監管實踐。然而,隨著對我國銀行業監管工作的逐步深入和監管水平的不斷提高,銀監會在深入貫徹監管新理念方面要做的工作還很多,面臨的挑戰也很大。
一、“管法人”
“管法人”并不完全等同于國際視野上的“并表監管”。所謂“并表監管”,是指監管當局對銀行內的所有業務進行適當的監測并認真落實審慎監督各項原則,從機構角度看,其中不僅包括銀行的國內法人還包括銀行的國外分行、各類附屬機構和合資機構。從業務范圍上看,監管當局應該審查銀行直接或間接從事的各項銀行和非銀行業務,以及國內外機構從事的業務。
在一定程度上,銀監會提出的“管法人”是指對單個銀行法人實體的監管,但從總體風險的把握、防范和化解來看,即從并表監管來看,一方面,銀監會需要制定合理規劃,要求銀行法人向監管部門報送并表數據和管理信息,強化對銀行法人實體的監管。另一方面,銀監會要加強與證券、保險等監管部門的溝通,了解銀行集團所屬的各類非銀行金融機構的風險狀況,評估其對銀行的影響,并視情況采用適當的監管措施。具體來說,實現從“管法人”到并表過渡,銀監會要充分發揮與證監會、保監會建立的三方聯席會議制度的作用,根據“三會”在金融監管方面分工合作的備忘錄,落實好分業監管體制下的監管分工合作框架。
目前各監管部門的合作還是停留在互相“通氣”的階段,在監管工作的開展中,各個部門監管各自分管的行業。從實現對銀行有效的并表監管來說,要做的工作還很多。實際上,國際經驗也表明,并表監管能力較弱是許多國家共同的軟肋。
二、“管風險”
應該看到,目前銀監會提出的“管風險”的主要內容是強化審慎監管,而重點又放在解決長期以來銀行資產質量不高、資本充足率偏低的狀況。充分說明這一問題的是指導銀監會工作的“監管四部曲”,即“提高貸款五級分類的準確性--提足撥備--做實利潤--資本充足率達標”。更為具體地來說,首先,銀監會督促商業銀行根據風險變化情況,及時調整貸款質量形態,提高貸款五級分類的準確性和規范性,特別考慮到近期出臺的有關監測不良貸款遷移率和偏差率的新舉措;其次,嚴格執行充足的撥備制度,要求商業銀行足額提取各類損失準備,加大損失類貸款的核銷力度,做實利潤;再次,鼓勵商業銀行增資擴股、發行次級債,使資本充足率達到8%以上,從而恢復銀行的穩健性。
然而“管風險”并不完全等同于以風險為本的監管。所謂“以風險為本的監管”,是一種基于對銀行主要業務線的識別和全面了解,以及對各主要業務中可能存在的風險按類別進行風險水平、風險發展方向和風險管理能力的分析評估,在此基礎上規劃監管行動和檢查方案,確定風險評級并采取監管措施和持續監管的有計劃、有部署、前瞻式的監管方式。這種監管觀念對于發達國家來說,也是近幾年才系統建成并付諸實施的。而對于中國銀行業來說,只有全面完成了整個銀行業的財務重組、實現銀行業的穩定后,才可能具備向以風險為本監管過渡的客觀條件。
三、“管內控”
商業銀行內部控制是銀行為實現經營目標,通過制定和實施一系列制度、程序和方法,對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制。銀監會在促進商業銀行完善內部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商業銀行內部控制指引》;促進商業銀行不斷完善公司治理結構;促進商業銀行加強風險管理;促進商業銀行加強信息披露;加大對商業銀行內部控制的評估與監督等等。我國商業銀行的內部控制也有了較大的改善。
但是,商業銀行內部控制機制的完善和內控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要經過長期的努力才能實現。首先,商業銀行應該按照《商業銀行內部控制指引》進一步加強內部控制的制度建設。在各項業務和管理活動中制定明確的內部控制政策,規定內部控制的原則和基本要求;著力培育內部控制文化。其次,商業銀行應該將內控和內審結合進行。為此,銀監會即將出臺《銀行業金融機構內部審計指引》,督促商業銀行建立專業、規范、敬業和具有獨立性的內部審計隊伍,從商業銀行內部構筑防范風險的防線。商業銀行應建立內部審計垂直管理體系,進一步提高內部審計的獨立性和內部審計質量,樹立內審權威,并建立內審部門與銀監會直接匯報渠道。再次,商業銀行,特別是擬上市的商業銀行應該結合本行的情況,認真考慮根據巴塞爾銀行監管委員會的指導原則組建專門的合規部門,以強化和改善商業銀行的內控管理,從根子上減少各類大案、要案和違規事件的發生。
四、“提高透明度”
“提高透明度”的監管理念,要求增強商業銀行的透明度和銀監會自身的透明度。2003年《商業銀行信息披露暫行辦法》要求商業銀行按照規定披露財務會計報告、各類風險管理狀況、公司治理和年度重大事項等信息;《商業銀行資本充足率管理辦法》要求商業銀行進行資本充足率相關方面的披露,內容包括風險管理目標和政策、并表范圍、資本、資本充足率、信用風險和市場風險。目前,銀監會已經做到按季披露主要商業銀行不良貸款的匯總數據,而且在制定法規時主動征求商業銀行的意見。
然而,我們應該看到,在近期要求我國商業銀行完全達到上述辦法的要求較為艱難。到2004年底,按照資本充足率新標準達標的銀行僅有30家。上市銀行特別是境外上市的銀行(如交通銀行)的信息披露與銀監會要求的差距較小,而其他非上市銀行的信息披露與辦法要求還有比較大的差距。這也表明只有財務狀況較好的銀行能夠更加充分和真實地信息披露,而財務狀況欠佳的銀行則難以做到。因此,對于商業銀行的信息披露,客觀上還要實事求是,采取審慎的態度,充分考慮到信息披露的結果可能對市場信心造成的負面影響和沖擊。
（一）保護民族工業的需要外資銀行的進入，在諸多方面對國內銀行業形成沖擊和挑戰，使國內銀行在市場競爭中處于相對劣勢，增大了其被迫退出市場的可能性。這就促使央行必須對外資銀行實施合理和有效的監管，從而維護國內銀行與外資銀行競爭的公平性。外資銀行給國內銀行帶來的挑戰具體分析如下。1、資金的挑戰：從資金規模來看，目前我國國內銀行尤其是四大國有商業銀行的實力并不弱，有著雄厚的資本基礎。但突出的問題表現為資產管理水平不高，結構失衡。相比之下，我國外資銀行資產質量較高，分布合理，流動性強;負債中，中長期存款及金融債券較多，具有很強的穩定性，這一切決定其資金調度靈活，能夠對市場變化做出迅速有效的反應。2、管理體制的挑戰：我國的金融體制是建立在高度集中的計劃模式下，采用了以往的行政管理，對市場經濟條件下的運行機制反應遲緩。盡管現在我國各大國有商業銀行進行了一系列的企業化改革，在一定程度上改善了銀行的管理體制，但在性質上與國際上著名的大跨國銀行仍有相當大的差距。因此，在管理體制上也面臨著嚴峻的挑戰。3、管理方式的挑戰：長期以來，我國各大國有商業銀行實行的是總量控制管理，按國家綜合信貸計劃制定各大國有商業銀行的信貸額度，這種方式在計劃經濟占主導地位的體制中，有利于國家在宏觀上嚴格管理、貫徹和執行經濟計劃，但在市場經濟條件下卻遏制了四大國有商業銀行的經營活力，增加了經營風險，使國內銀行同外資銀行的競爭中處于被動地位。盡管目前我國各大國有銀行已實施資產負債比例管理和風險管理，但欲求完善還需一個過程，所以在未來相當長的一段時間內必須致力于減少高風險貸款的比例，消化不良資產，以提高資本充足比率。
（二）維護金融秩序穩定的需要1、對中央銀行宏觀政策目標的挑戰外資銀行的引入會增強國際市場波動。特別是外資銀行進入本幣業務領域后，會對國內貨幣政策的調控進程產生干擾作用，影響產業結構的調整優化，甚至整個國民經濟的持續快速健康發展。一旦國內經濟出現波動，外資銀行的大量人民幣就會通過外匯市場兌換成外幣流出，國內貨幣市場猛然抽緊，從而沖擊了人民幣匯率的相對穩定，如果我國央行不能有效地進行宏觀調控，就可能引發人民幣幣值及匯率的動蕩。2、對我國國際收支的影響外資銀行對我國國際收支的影響主要表現在資本項目的收支狀況變動上，如果外資銀行能引起資本凈流入，則使我國國際收支赤字減少或盈余增加;反之，引起資本凈流出則使國際收支赤字增加或盈余減少。從外資銀行引進后相當長一段時期來看，外資銀行對我國國際收支狀況的影響可以分為兩種情況:第一種情況，外資銀行如將所獲利潤匯出，對我國而言是資本凈流出，將導致國際收支赤字增加或盈余減少，而且這種情況具有長期存在的可能性。第二種情況，近年來，我國引進的外資銀行對外負債遠大于對外資產，相應地，對內資產則大于對內負債，其差額即是通過對外負債運用為對內資產，表現為資本凈流入。當然，如果出現對外資產大于對外負債，說明其對內負債運用于對外資產，表現為資本凈流出，這將在一定程度上不利于我國國際收支的平衡。
二、我國外資銀行監管法律制度存在的問題
（一）立法層次低，監管法規不夠完善我國尚沒有一部專門的《外資銀行法》對外資銀行的運營進行規范和監管，立法層次僅限于《中華人民共和國外資金融機構管理條例》及其《實施細則》、《中國人民銀行關于外資金融機構在中國設立常駐代表機構的管理辦法》、《外資銀行并表監管管理辦法》和其他一些配套的規定。這些部門規章不僅法律效力低下，而且穩定性也較差。與發達國家相比，我國目前就外資銀行監管的法律文件不僅立法層次低，缺乏系統性，讓人感到繁雜和無所適從，而且在內容上還互相矛盾、重疊，對外資銀行的資本充足性、流動性、內部管理、風險控制、信息披露等重要內容均沒有做出詳細的規定，操作性較差。就《管理條例》及其《實施細則》本身而言，其覆蓋面較窄，存在依法監管的“真空”不完善之處頗多。
（二）立法原則不明確，監管法律體系不完善綜觀目前各東道國對外資銀行的監管，歸納起來主要表現為四類原則:保護主義原則、對等互惠原則、最惠國待遇原則和國民待遇原則。從立法上看，我國現行對外資銀行監管的法律法規中尚未對這些原則做出明確規定，對于外資銀行的立法原則仍不甚明確，我們有必要探尋出現階段最適合我國國情的外資銀行立法原則，并在相關法律中加以明確，以利于我國銀行業的發展。從目前我國情況看，外資銀行監管立法主要包括《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》以及《外資金融機構管理條例》。這些法律和條例奠定了外資銀行監管的法律基礎，但同時存在多方面的問題:一是相關法律的銜接不夠。二是上述法律規范對外資銀行監管的某些問題如外資銀行申請公開、資產實力、業務范圍、資本標準、內部管理制度、信息披露等方面內容的評估缺乏配套規定，使監管工作難于操作。三是《銀行業監督管理法》與《外資金融機構管理條例》均未設立銀行保密規定、存款保險制度及最后貸款者制度，導致立法體系不完善。
（三）監管主體不完善從一個完善的監管體制的要求來說，對外資銀行的監管應當具備三個層次的監管主體:第一層次為監管主管機關，我國目前為適應銀行業監管的需要，專門成立了銀監會作為進行銀行業監管的專門機構，然而單單只有這一個監管層次還是不夠的，參考西方發達國家的監管經驗，我們在另外兩個層次上還很有欠缺，其一就是社會監督，即對銀行業進行外部審計。其二就是缺乏外資銀行行業自律性組織的監管。
三、我國外資銀行監管法律的改進建議
（一）確定我國對外資銀行監管的司法權原則我國的外資銀行監管立法應從國際全融業發展的實際出發，采用以母國監管為主的綜合監管原則。堅持以母國監管為主的原則，并不意味著放棄監管，我國只是在保證防范風險、安全經營的前提下與外資銀行母國一起對外資銀行實施監管。在堅持以母國監管的同時，我們可依照《巴塞爾協議》對監管責任的分工，輔之以東道國的監管，從而保證不會讓外資銀行有機可乘。堅持以母國為主的原則，需要我國在立法時注意平衡，維護國家和人民的利益。
（二）加強對外資銀行的市場準入的監管對外資銀行市場準入的監管的目的主要是確保進入中國市場的外資銀行實力雄厚、經營穩健、內部管理制度健全和風險控制科學并受到母國有關當局的有效監管;其次是適當限制外資銀行的進入速度和規模，以保護尚未實現真正商業化運營的中資銀行。這樣就需對外資銀行的準入進行嚴格審查。對外資銀行進行準入審查的關鍵是如何評價申請人的經營、管理水平以及其所在國的金融監管水平。應加強這方面的立法并應明確對申請人的評價方法，如對其資本充足率、內部管理制度、不良貸款比例、盈利能力等規定相應的綜合評價標準。同時要對母國金融監管當局的監管完善性有具體的評價標準，對不同監管水平的國家或地區實行相應的評級，以實行不同的準入管理。
（三）加強對外資銀行業務經營上的限制
1、對外資銀行信貸資金的投向應予以必要的限制。我國其他有關法律法規對外資銀行的貸款投向沒有做出限制性規定。對此，應借鑒其他國家的做法，在相應的立法中規定外資銀行應將其放款或在我國境內吸收存款的一定的資金投向那些效益較低、國家優先發展的行業，彌補這些產業的不足，同時也使外資銀行的經營成本提高，削弱其與國內銀行的競爭力。
2、對外資銀行國際結算業務的最高額做出限制。由于國際結算業務成本低、風險小、收益高，因此一直是外資銀行主攻的重點，而且，外資銀行辦理國際結算較國內銀行有更大的優勢。因為外資銀行多為跨國銀行，在全球有廣泛的分支機構，又有快捷的通訊手段，靈活的融資方式，這是日前國內銀行所無法比擬的。這導致了國內銀行的國際結算業務大量流失到外資銀行。根據《條例》的規定，外資銀行的進出口結算限制在外商投資企業的進出口結算、經批準的非外商投資企業的出口結算和放款項下的進口結算。這樣做雖然減少了國內銀行的國際結算業務的流失，但是該規定也不盡完善。因此，建議我國在有關立法中可進一步規定，外資銀行的國際結算業務的最高數額不得超過其境內貸款額的一定比例，這樣，既從總額上控制了其國際結算業務量，同時又誘導外資銀行從事放款業務。
（四）完善外資銀行市場退出監管機制
1、建立完善的存款保險制度和救助機制。保護廣大公眾利益。通過立法建立一個完善的存款保險制度，是保證金融機構市場退出順利實施的重要前提之一。存款保險制度的作用主要在于通過對銀行存款進行保險和通過處理金融機構債權債務、提供救助等介入金融機構市場退出運作來為存款人、經營者、債權人等提供一個保護機制。一方面可以保護存款人的利益不受或少受損失，另一方面也可穩定人心，不至于在一家外資金融機構出現支付危機或瀕臨倒閉時，出現擠兌風波，進而引發社會恐慌，以至于釀成金融危機。
一、上市銀行會計標準基本情況和歷史回顧
根據中國證監會2000年的《公開發行證券公司信息披露編報規則第7號—商業銀行年度報告內容與格式特別規定》，上市商業銀行年度報告須按國際準則編制補充財務報告，并請國際會計公司審計，應該說，這一規定是非常超前的。按照歐盟執行國際會計準則的實踐，歐盟要求上市公司于2005年起全面執行國際財務報告準則，但并沒有廢止歐盟各國的會計制度，只是要求上市公司在執行本國會計制度的同時，按照國際財務報告準則編制補充財務報表對外披露，和證監會的規定如出一轍。而從2005年開始在香港資本市場上市的交行、建行、中行、工行等大型商業銀行，則從一開始就必須按照國際會計準則編制并披露財務報告。因此，無論是境內還是境外上市的銀行，即使沒有新會計準則的出臺，也都必須執行國際會計準則。
但境內外審計對浦發、深發展和民生三家上市銀行2000年度的審計結果差異巨大，著實令商業銀行和監管部門吃驚。造成境內外審計差異巨大的主要原因是貸款損失準備的計提標準不一，境內審計計提貸款損失準備的標準明顯偏低，不能彌補貸款的潛在損失。有關部門隨即對此作出反應：中國證監會要求境內外審計時對同一會計估計事項的判斷應保持一致；財政部迅速修訂了《金融企業會計制度》，要求商業銀行足額提取貸款損失準備；人民銀行在2002年出臺了國內銀行監管的貸款損失準備計提指引，明確了貸款損失準備按照貸款五級分類計提相應比例（正常1％，關注2％，次級25％，可疑50％，損失100％，其中次級和可疑類可上下浮動20％）。此后的雙重審計中，境內外審計均參照這一標準計提準備，境內外審計結果基本趨于一致。
境內外審計結果的巨大差異無疑推動了我國上市銀行會計監管標準的健全和完善，但境內外結果趨于一致同樣也引發了會計學者的質疑。他們認為，上市銀行執行的新《金融企業會計制度》和國際會計準則相比，在金融資產分類、公允價值運用、貸款利息收入核算、貸款減值準備計提方法、衍生金融工具會計核算等方面都存在較大差異，而多家上市銀行在會計標準存在較大差異的情況下境內外審計結果卻基本一致，不能不讓人對會計標準的執行情況產生懷疑。那么，究竟是巧合，還是國際會計準則遷就了國內會計標準，抑或是國內會計標準遷就了國際會計準則？仔細分析，在貸款損失準備方面，是國內的會計標準向國際會計標準看齊，但在其他方面，則是國際會計準則遷就了國內會計標準。由于國際會計準則存在較大的職業判斷空間，執行國際會計準則所需要的外部環境因素在中國尚不完全具備，國內會計標準則有明確的規則，所以國際準則比較容易遷就國內標準。作為補充審計操作者的國際會計公司，近些年來在中國上市公司的審計中也屢屢陷入假賬風波，也在一定程度上印證了這種猜測。
正因為如此，盡管國際會計準則對上市銀行來說并不陌生，但當新會計準則真正開始執行之際，上市銀行和監管部門還是感受到前所未有的壓力。
二、新會計準則對銀行監管帶來的挑戰
（一）公允價值的使用是新會計準則對銀行監管的最大挑戰
關于新會計準則對銀行監管挑戰的爭論，主要集中在新會計準則中公允價值的廣泛使用能否提高會計信息的相關性和可靠性。支持新會計準則的人認為，公允價值有助于提高商業銀行會計信息的相關性，使會計信息更有價值；反對者則認為，公允價值的使用將使利潤操縱更為容易，公允價值的使用非但不能提高會計信息的相關性，反而會降低會計信息的可靠性。
這個問題本質上是關于原則導向和規則導向會計標準孰優孰劣的問題，中外會計學者進行了長期深入的研究和探討。一般認為，原則導向的會計準則能為公司的管理人員提供足夠的職業判斷空間以提高會計信息的相關性，但自我實施能力較弱，需要良好的司法環境和較高的司法效率來支持。規則導向的會計準則則正好相反，由于規則比較明確，管理人員的職業判斷空間較小，但在缺乏司法效率的環境中，自我實施能力較強，有助于保護外部投資者免受公司內部人的機會主義行為的利益侵占。
回顧國際會計準則的發展歷史，不難看出：國際會計準則之所以引入公允價值，就是為了防止歷史成本提供虛假的會計信息，以增加會計信息的相關性；實行原則導向的會計準則，也是為了防止規則導向的會計規則被企業鉆了空子。安然事件后，美國對規則為導向的會計標準給予否定，逐漸轉向原則為導向的國際會計準則，要求上市公司要實質上承擔起會計信息責任。但任何事物都有兩個方面，原則導向的會計標準在給予企業更大的會計責任的同時，也給予企業更大的職業判斷的權力。相比之下，公司在規則中尋找漏洞，遠不如在原則中自由判斷更容易進行利潤操縱。在規則導向的會計標準體系中，監管的難點是如何制定完善的會計規則，監管規則的執行相對容易；而在原則導向的會計標準體系中，雖然制定會計原則要比制定具體規則容易，但在公司執行原則導向的會計標準的監管卻非常困難，需要對每一家公司進行深入分析和細化監管，包括對公允價值使用的主觀判斷的再評價等等。原則導向的會計標準實際上是將會計監管責任從會計標準制定者和監管者共同承擔轉向了主要由會計信息的監管者來承擔，監管部門的監管責任大大加強了。和國際發達國家相比，我國司法環境和效率顯然比較落后，如何在新會計準則的實施中加強銀行監管，確實是監管部門面臨的一大難題。在這個難題中，最復雜的問題就是公允價值的應用。
（二）歐盟銀行監管部門應對國際會計準則的經驗及啟示
為了避免公允價值的使用將金融工具未實現的收益確認為利潤導致監管資本的增加，歐盟銀行監管委員會制定了監管資本“過濾器”，宣布將部分未實現收益從銀行監管資本中剔除。
歐盟“過濾器”做法雖然不無道理，也值得我們學習借鑒，但引發了一個新的問題：由于我國銀行監管部門同時將資本充足率和利潤作為風險評價的核心內容，監管部門既然不允許未實現收益計入資本，那么是否還承認包含未實現收益的會計利潤呢？如果承認未實現收益作為會計利潤并納入風險評級體系，是否與不允許未實現收益計入資本的做法產生矛盾？如果不承認未實現收益計入會計利潤，那監管部門如何評價商業銀行的盈利能力呢？是放棄這一指標，還是像監管部門當年放棄資產負債率這一會計償債指標而制定資本充足率作為監管償債能力指標那樣另行制定監管利潤指標呢？
（三）以公允價值使用為標志的會計原則中性化與監管審慎原則產生了本質上的矛盾和沖突
傳統的歷史成本會計側重反映企業過去的經營活動結果，在相對穩定的市場環境中能夠在一定程度上預測未來會計信息，兼顧了會計信息的相關性和可靠性。另外，早期企業的所有者相對穩定，主要資金來源是借款，為加強對借款人權益的保護，促進所有者的穩健經營，歷史成本會計堅持了謹慎性原則，對市價低于成本的資產計提準備。近些年來，由于市場波動的加劇，歷史成本會計不能及時反映市場價格變動對企業財務狀況和經營成果的影響，降低了會計信息的相關性和決策有效性，甚至可能產生誤導作用。會計理論界和實務界于是將目光轉向能夠反映現在和未來會計信息的計量屬性，公允價值會計應運而生，并較好地解決了歷史成本會計相關性低的缺陷。在資產價格不斷上漲的現實環境中，公允價值會計相對于歷史成本會計，計算出的經營成果包括了企業資產未實現的收益，盡管按照公允價值計算的會計信息更相關，但也有人提出公允價值會計將未實現的收益納入經營成果，顯然不夠審慎。
眾所周知，銀行監管主要是保護存款人的利益，存款人作為銀行的債權人，自然傾向于用審慎原則看待銀行的財務狀況和經營業績，充分估計銀行的風險水平：在歷史成本會計時期，由于監管和會計都堅持審慎原則，兩者在一定程度上互相依靠，監管將會計作為監管的基礎，會計信息同時也是監管信息。但隨著資本市場的發展，企業的投資者不再穩定，投資者的流動迅速加快，謹慎的會計標準低估了企業的經營成果，導致股價的低估，對準備出售股份的投資者不利，也不利于市場對企業的價值評估。會計逐漸走向中性原則，符合市場經濟發展對會計信息質量要求的需要，但作為監管者，堅持審慎原則以最有效地保護存款人的利益，也是職責所需。這樣以來，會計和監管就產生了原則性分歧。
從國際上會計和監管的發展歷史看，會計和監管的分歧也是顯而易見的。國際會計準則在制定高質量的會計標準時，放棄了會計的謹慎原則，更加注重會計信息的相關性和可靠性，會計標準從原來的謹慎原則逐漸走向了中性原則。而巴塞爾銀行監管委員會則一直堅持審慎的監管原則，以充分保護存款人利益和金融穩定。這一分歧，在貸款減值準備的計提方面尤為典型。巴塞爾銀行監管委員會和國際會計準則委員會在對銀行資產風險計算問題上就始終沒有達成一致意見，巴塞爾委員會堅持以銀行過去貸款損失的經驗值為基礎、對貸款預期損失計提減值準備，國際會計準則則要求銀行以客觀證據為基礎、通過對未來貸款現金流量貼現計算貸款減值準備。兩種方法雖然都強調銀行要充足計提貸款減值準備，但對減值的判斷和計算有明顯的不同，會計標準傾向于通過對未來現金流的折現測算準備，監管標準則傾向于以過去的經驗數據來推測資產可能發生的損失。兩種方法截然不同，究竟哪一種方法更合理？一時難以得出結論。按理說，監管部門的計算方法應比會計標準計算方法更為審慎，但據歐盟商業銀行的實踐情況看，商業銀行按照監管標準計算的準備，有時候大于會計標準計算的準備，有時候又小于會計標準計算的準備。
會計由于走向中性原則而與監管的審慎原則產生分歧，但實際上還原了會計反映經濟信息的本質，也體現了市場經濟的公平原則。監管部門需要思考的，就是如何在新會計準則下保持和加強銀行監管的有效性。
三、監管部門如何應對新會計準則的挑戰
（一）構建有效的監管法律體系和監管執行機制。監管部門必須能保證商業銀行在執行新會計準則中恰當運用職業判斷，防止商業銀行運用新會計準則進行利潤操縱和掩蓋風險
前已述及，原則導向的會計準則需要有良好的司法環境做保障。在我國整體司法效率較低的現實環境中，新會計準則的實施會遇到很多困難，銀行監管部門對會計準則實施的有效監管確非易事。監管部門必須正視并認真解決以下三個方面的困難：
一是監管部門本身的治理機制是否完善和有效。政府部門的有效治理無論在國內還是國外都是難題，其難度遠遠高于企業公司治理機制的建設。而會計中介機構雖然能發揮一定程度上的監管作用，但從目前的情況看，發揮的作用還很有限。因此，如何有效激勵和約束監管人員恪盡職守，使其有效監管商業銀行在會計準則使用中恰當地應用職業判斷，將是會計準則實施效果的決定性因素。
二是監管人員的專業素質是否能適應新會計準則的需要。新會計準則由于其極強的專業性和高度的復雜性，即使是會計專業人員理解和執行起來也十分困難。對銀行監管人員來說，理解和監管的難度更大。如何能保證監管人員在監管過程中恰當地理解和運用新會計準則，本身就是一項十分復雜的系統工程。
三是不健全的外部司法環境對監管工作造成的障礙。銀行監管需要外部司法環境的配合，如果外部司法環境不佳，商業銀行和企業蓄意串通弄虛作假，將對銀行監管工作造成很大障礙。但外部環境并非一朝一夕能改善，在這種情況下，監管部門如何提高監管有效性，也將是極具挑戰性的工程。
[論文摘要]金融監管法的基本原則貫穿于金融監管法的始終，充分體現了其法律目的和根本價值，反映了金融監管法所調整的金融監管關系的客觀要求，并對這種關系的各方面和全過程都具有普遍意義的基本準則和指導思想。根據金融監管法在金融體系中所起的作用和金融監管法的立法目的和根本價值，結合我國現有的法律規定提出六個金融監管法的基本原則，以指導金融監管法的實施。
[論文關鍵詞]金融監管；金融監管法；基本原則
金融是現代經濟的核心，金融業擔負著貨幣供應、資金融通、資本形成、風險管理、支付服務等一系列特殊職能，是國民經濟的支柱產業。但是利益產生的同時風險也相伴而生，另外金融市場的多變性、自發性等特點也決定了金融市場必須要有法律和制度的監管，才能確保金融活動的穩定進行。因此，金融監管法在整個金融法體系中占有基礎的重要地位。
一、金融監管法
金融監管是金融監督管理的簡稱，是金融監管機構利用公權力對金融機構和金融活動進行直接限制和約束的一系列行為的總稱。而金融監管法則是調整金融監管關系的法律規范的總稱。根據我國分業監管體制，我國金融監管法包括銀行業監管法、證券業監管法和保險業監管法等。金融監管法在整個金融法律體系中處于重要的基礎地位，是規制整個金融市場的最有力工具。進行金融監管可以防范和化解金融風險，確保金融安全和債權人利益。進行金融監管是維護金融秩序、保護公平競爭、提高金融效率的要求。金融監管法作為金融法的重要組成部分，它的制定和實施有利于確保金融監管行為適時、適度、規范進行，防止監管過度和不足等“失靈”現象，保護金融市場秩序和金融運行效率，實現金融監管的理念和目標。
二、金融監管法基本原則
金融監管法的基本原則是指金融監管法所確認并反映金融監管法本質和特征，其效力貫穿于金融監管法律規范之中，對金融監管法律規范的制定與實施具有普遍指導意義的基礎性或本源性的法律準則。金融監管法的基本原則貫穿于金融監管法的始終，充分體現了其法律目的和根本價值，反映了金融監管法所調整的金融監管關系的客觀要求，并對這種關系的各方面和全過程都具有普遍意義的基本準則和指導思想。另外，金融監管法的基本原則還具有彌補金融監管法律空白的重要作用。因此，更值得我們加以研究。金融法的基本原則在不同性質的國家有所不同，在同一國家經濟發展的不同時期也會有別。它往往與一國某一時期的經濟發展水平、貨幣金融政策目標等密切相關，是一國特定的經濟、金融環境在法律上的反映。
我國對金融監管法的基本原則并沒有統一的定論，說法不一，但是根據金融監管法在金融體系中所起的作用和金融監管法的立法目的和根本價值，結合我國現有的《銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》、《保險法》、《證券法》以及巴塞爾《有效銀行監管核心原則》，以下介紹我國金融監管法應遵循的六項基本原則：
（一）依法監管原則
依法統一監管是憲法依法治國理念和行政法依法行政原則在金融監管法領域的具體體現。所謂依法監管，就是監管法定，是指金融監管活動必須依照法律規定。依法監管包括監管主體的法定性、監管內容的法定性﹑監管程序的法定性和監管權力的法定性等。我國《銀行業監督管理法》第四條規定，“銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。”《證券法》第七條與《保險法》第九條也分別規定，“國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一監督管理”，“國務院保險監督管理機構依法對保險業實施監督管理”。依法監管原則要求合法的金融監管主體利用合法的監管職權，遵照法定的程序進行法定的監管行為。該原則具體包括以下內容： 第一，所有金融機構應毫無例外地接受監管；①第二，金融監管機關的設立及其職權的取得必須有法律依據，這是金融監管機關行使監管職權，進行監管活動的必要前提和條件。第三，金融監管職權應依法行使，也就是說金融監管職權的取得，范圍和程序都應該依照法律的規定。第四，金融監管應有平衡制約機制，必須控制金融監管自由裁量權的濫用。權力是把雙刃劍，既然法律賦予權力，就應同時對權力加以限制，避免濫用。
（二）監管主體獨立性原則
國際貨幣基金組織的Quintyn And Taylor（2002）在2002年發表的“監管獨立性與金融穩定性”的論文中首次提出了監管獨立性的概念及其構成要素。這一原則要求金融監管機構有明確的責任和目標，享有操作上的自主權和充分的資源。金融監管機構獨立性包括監管機構相對于政治干涉的獨立性和相對于被監管機構“行業俘獲”的獨立性兩個方面。只有以上兩個方面的獨立性都能得到保證，金融監管機構才能夠保持充分的獨立性。作為巴塞爾協議的核心原則，監管主體獨立性主要是指監管主體應獨立于政府。我國《銀行業監督管理法》第五條規定銀行監管機構及其工作人員依法履行職責時，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得對其進行干涉。按理論講，一個獨立的金融監管機構應具備組織獨立、執行獨立、規制獨立和預算獨立四點特征。
（三）合理適度監管原則
適度，即適當。行政執法不僅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市場合理、適度的監管是遵循市場規律的必然要求，金融市場保持活力的必要手段。合理適度監管是指金融監管主體必須以保證金融監管目標的實現為前提，尊重金融市場的規律，運用有效的監管措施增進金融效率，維護公平競爭，以此促進金融業的發展。根據適度監管原則，金融監管主體的監管行為必須滿足以下要求：第一，金融監管必須以金融市場的自發性調節為基礎，尊重市場自身的規律。市場有自身的運行規律，應讓其自我調節機制得到充分發揮，只有在出現市場失靈、市場的成本過高的情況下，才需要金融監管機構的介入。第二，監管者應避免直接微觀管制金融機構。直接微觀管制金融機構容易造成對經營者權利的侵犯，抑制市場活力，監管者應盡力避免。第三，在金融市場失靈、金融行為不當時，應該能及時應對、運用適當的方法、有力的措施，維護金融穩定；第四，應對監管對象實行分級分類，區別監管，運用激勵相容的金融監管理念，實現監管者與被監管者行為之間的良性互動，提高金融監管的效率。
（四）公開、公正原則
公開原則或稱金融監管的“透明度原則”，其基本含義是金融監管行為除依法應保密的以外，應一律公開進行。根據公開原則，有關金融監管的目標、框架、決策及依據、數據和其他信息等需要全面、方便、及時地告知社會公眾和有關當事人，以保障社會公眾和有關當事人對監管過程和監管結果的知情權。我國《銀行業監督管理法》第四條規定，“銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。”《證券法》第三條規定，“證券的發行、交易活動，必須實行公開、公平、公正的原則。”而公正原則是指金融監管主體要按照公平、統一的監管標準和監管方式對金融機構實施監管，規范金融機構的市場行為，保證金融市場正常有序運行。公正原則要求監管主體及其工作人員秉公辦事，不徇私情，平等對待金融市場上不同的被監管者。公開、公正原則不僅是金融監管活動應該遵循的原則，也是其他金融活動應該遵循的重要原則。
（五）安全與效率并重原則
安全與效率是金融監管的永恒主題。金融安全原則要求監管者采取各種措施防范和化解金融風險，保障金融系統的安全、穩健運行。金融安全關系著整個金融市場的健康和穩定，也是金融監管的根本出發點。而金融效率原則是指監管者應為金融機構創造一個良好的、公平的競爭環境，提高金融機構的競爭力，為本國經濟的快速、健康發展發揮作用。效率原則是有效金融監管理念的必然要求，是確保金融業和金融市場生機活力的重要保證，同時也為防止金融監管過度所必需。金融安全與金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的體現和終極目標。我國《銀行業監督管理法》第一條就規定：“為了加強對銀行業的監督管理，規范監督管理行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業健康發展，制定本法。”體現了這一原則。金融監管的效率原則包括兩方面的內容：一是金融監管應講求經濟效率，即金融監管不應導致金融機構效率的喪失，而是要通過規范、引導和鼓勵等來提高金融業的整體效率；二是金融監管應講求行政效率，即金融監管應以盡可能小的成本達到最大化的金融監管目標和效果。金融安全原則和金融效率原則并重，才能最好的激發金融市場的活力，保證金融市場健康穩定。
（六）協調監管原則
一、推動全球金融風險管理的現實原因和直接動力
巴塞爾委員會資本協議產生至今已經有過3個版本。新版本與最初版本相比，可以清晰地反映出國際銀行業風險管理的新進展。
2001年的新資本協議草案較之1988年的巴塞爾協議更為復雜、全面，這實際上是金融市場發展的客觀反映，也滿足了銀行界對于風險更敏感的風險監管框架的需要。
巴塞爾委員會主席William J MaDonough指出，新的資本協議框架將使資本充足的監管要求能夠更為準確反映銀行經營的風險狀況，為銀行和金融監管當局提供更多的衡量資本充足的可供選擇的，從而使巴塞爾委員會的資本充足框架具有更大的靈活性來適應金融體系的變化，以便更準確及時地反映銀行經營活動中的實際風險水平及其所需要配置的資本水平，進而促進金融體系的平穩健康發展。顯然，金融體系的迅速發展和金融全球化已經成為推動全球金融風險管理發展的現實原因和直接動力。
從全球范圍內來看，金融環境的劇烈變化迅速改變了銀行的經營環境，加大了銀行的經營風險，同時經濟金融的全球化直接推動了全球范圍內銀行監管和風險管理原則和框架的整合與統一，并且促使這些原則和框架要及時根據經濟金融環境的變遷進行調整。如何使監管原則更為靈敏地反映銀行經營環境的變化、使得銀行的風險監控始終對金融市場的風險變動保持高度的敏感，越來越成為全球銀行業關注的重大。
地看，本世紀70年代以來，放松管制成為全球銀行監管的普遍趨勢；與這一趨勢相伴而行的，是全球經濟一體化的趨勢不斷加強，金融領域的創新活動日漸活躍。管制的放松和金融創新的活躍推動了金融市場的快速發展，使得銀行競爭日趨激烈，銀行經營風險明顯加大，促使各國金融監管當局不斷探索建立新的經濟環境下的金融監管方式，以維護金融市場中銀行體系的穩定。同時，伴隨著跨國資本流動規模的不斷擴大，跨國銀行的業務迅速擴大，銀行危機傳染的可能性增大，各國監管方式上的差異也增大了監管跨國銀行的難度，于是，建立適應新的國際環境的、統一的國際銀行監管原則和風險管理框架的問題被提上了議事日程。
從金融發展歷史看，1974年德國赫斯塔特銀行和美國富蘭克林國民銀行的倒閉促使銀行監管的國際合作從認識上升到了實踐層面。1975年2月，來自比利時、加拿大、法國、德國、意大利、日本、盧森堡、荷蘭、瑞典、端土；英國和美國的代表聚會瑞士巴塞爾，商討成立了“巴塞爾銀行監管委員會”。巴塞爾委員會的成立，是適應金融全球化的內在需要，為國際銀行業的監管問題提供一個討論場所和合作的舞臺。
盡管巴塞爾委員會并不具備任何凌駕于國家之上的正式監管特權：其文件從不具備、亦從未試圖具備任何效力；其雖鼓勵采用共同的方法和標準，但卻也并不強求成員國在監管技術上的一致性。但是，由于巴塞爾委員會提出的原則影響到全球主要國家的跨國銀行，因而這些原則在事實上成為許多國際性銀行遵守的共同原則。
巴塞爾委員會在開展工作中始終遵循著兩項基本原則：
(1)沒有任何境外銀行機構可以逃避監管；
(2)監管必須是充分有效的。巴塞爾委員會成立以來的許多監管原則和建議，基本上體現了這兩個重要的基本原則，并且也使得這兩個基本原則得到愈來愈廣泛的認同。
在巴塞爾委員會提出的眾多監管原則中，1988年的巴塞爾協議是影響最大、也是國際銀行業風險監管最有代表性的監管準則之一，期間的許多監管原則大多是對這個監管原則的補充和完善；巴塞爾委員會2001年1月頒布的新資本協議框架，主要是試圖在全面繼承以1988年巴塞爾協議為代表的一系列監管原則的成果的基礎上，著手從單一的資本充足協議約束，轉向依靠最低資本充足比率、外部監管和市場約束等三個方面的共同約束。
在推進全球銀行監管的一致化和可操作行方面，1988年的巴塞爾協議可以說具有劃的意義。
從國際銀行業風險管理的角度看，1988年的巴塞爾協議具有明顯的特點，主要包括：
(1)突出強調了資本充足率的標準和意義，
(2)確立了全球統一的銀行風險管理標準；
(3)強調國家風險對銀行信用風險的重要影響。
但是。這一協議也容易導致銀行過分強調資本充足的傾向，從而相應忽視銀行業的盈利性及其它風險，這樣，即使銀行符合資本充足性的要求，也可能因為其他風險而陷入經營困境；從具體的風險資產的看，巴塞爾協議也沒有考慮同類資產不同信用等級的差異，從而不能十分準確地反映銀行資產面臨的真實的風險狀況；另外，對于國家信用的風險權重的處理比較簡單化。
二、2001年巴塞爾新資本協議框架的形成及其特點
2001年巴塞爾新資本協議框架繼續延續1988年巴塞爾協議中以資本充足率為核心、以信用風險控制為重點、突出強調國家風險的風險監管思路，并吸收了(有效銀行監管的核心原則)中提出的銀行風險監管的最低資本金要求、外部監管、市場約束等三個支柱的原則，進而提出了衡量資本充足比率的新的思路和方法，以使資本充足比率和各項風險管理措施更能適應當前金融市場發展的客觀要求。
(一)堅持了1988年巴塞爾協議以資本充足率為核心的監管思路，并有了進一步完善。
1．更為靈活的風險衡量方式。為了適應當前復雜多變的銀行業風險狀況，在新資本協議框架中，巴塞爾委員會放棄了1988年巴塞爾協議中單一化的監管框架，并提供了更多的選擇方式。銀行和監管當局可以根據業務的復雜程度、本身的風險管理水平等靈活選擇使用。通過這種靈活的制度安排，巴塞爾委員會試圖促使銀行不斷改進自身的風險管理水平，使用對于風險狀況反應更為靈敏的衡量方式，進而更為準確地測定一定風險狀況下所需要的資本金水平。
2．外部評級與內部評級的選擇。為了測算銀行的風險資產狀況，銀行必須要對資產進行評級，并相應確定風險權重。巴塞爾委員會在設計方案的初期曾經試圖要求銀行主要依靠外部中介機構的評級，但是，由于商業銀行普遍對評級機構的客觀性、獨立性、資料的可獲得性、評級結果的及時充分披露、評級結果的可信度等方面存在相當大的歧議，評級機構本身也不愿意將判斷銀行風險大小的責任全部擔在自己身上，于是，新資本協議框架中除了繼續保留外部評級這一獲得資產評級的方式外，更多地強調銀行要建立內部的風險評估體系，并提供了3個可供選擇的方案，即標準化方案、基礎的IRB方案和高級的IRB方案體系，強調用內部評級為基礎的方法來衡量風險資產，進而確定和配置資本。
3．利率風險和操作風險的資本要求。巴塞爾委員會近年來一直希望推行全面風險管理，將風險管理覆蓋的范圍逐步從信用風險推廣到利率風險、操作風險等。由于一些風險(如利率風險等)難以準確量化，因而此次新的資本協議框架建議各國監管當局在設定最低資本充足比率要求時要充分考慮到利率風險這一點。新的資本協議還要求考慮操作風險并相應配備資本。具體計算運營風險的方法存在相當大的差異，難易程度也不一樣。在實際操作中，許多考慮運營風險的銀行只是在考慮信用風險所需的資本之外，進一步增加20%作為覆蓋運營風險的資本。新的資本協議準備采用這個20%作為廣義的指導性準備標準。
4．適當擴大資本充足約束的范圍，在一定程度上抑制資本套利行為。例如，1988年的資本協議不對控股公司的資本充足比率作出要求，使得許多銀行為了逃避資本約束紛紛采用控股公司的形式。在新的資本協議框架中，以商業銀行業務為主導的控股公司應當受到資本充足比率的約束。
另外，新的資本協議框架對于非銀行機構的大額投資需要從資本中扣除。新的資本協議框架建議，對于單筆超過銀行資本總額15％的投資、以及此類對非銀行機構的投資總額超過銀行資本規模60％的投資，都要從銀行資本中扣除。這無疑會對那些在非銀行領域有廣泛投資的銀行形成嚴峻的沖擊。從世界范圍內來看，日本、西班牙和德國的銀行可能受到的沖擊最大。當然，這也是由銀行體制所決定的。
（一）各國監管機構對于銀行資本狀況的監管方式和重點出現了顯著的變化。
新資本協議框架更為強調各國監管當局結合各國銀行業的實際風險對各國銀行進行靈活的監管。這主要是巴塞爾委員會注意到不同國家的具體金融環境和進入體制差異，因而開始強調各國監管機構承擔更大的責任。例如，在新的資本協議中，各國監管當局可以根據各國的具體狀況，自主確定不低于8%水平的最低資本充足要求，同時，許多風險衡量的水平和指標需要各國監管當局根據實際狀況確定，而且監管當局還要能夠有效地對銀行內部的風險評估體系進行考察。這樣，各國監管當局監管的重點，將從原來的單一的最低資本充足水平轉向銀行內部的風險評估體系的建設狀況。
新資本協議框架延續了《有效銀行監管的核心原則》以及其1999年提出的監管框架的主要思路。1999年巴塞爾委員會提出，為了促使銀行的資本狀況與總體風險相匹配，監管當局可以采用現場和非現場稽核等方法審核銀行的資本充足狀況。監管當局應該考慮銀行的風險化解情況、風險管理狀況、所在的市場性質以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判斷銀行的資本充足率是否達到要求；監管當局有權根據銀行的風險狀況和外部經營環境，要求銀行保持高于最低水平的資本充足率；銀行要建立嚴格的內部評估體系，使其資本水平與風險度相匹配；監管當局要及時檢查和評價銀行的內部評價程序、資本戰略以及資本充足狀況；在資本水平較低時，監管當局要及時對銀行實施必要的干預；如果對銀行風險水平說來是必要的話，監管者應當要求銀行持有超過最低比率的資本。
新資本協議框架同時強調，為了順利實現向IRB資本充足衡量體系的轉換，商業銀行向監管當局提交完備的內部風險評估制度安排、資產分類制度安排等。
（三）強化信息披露，引入市場約束。
值得注意的是，在新資本協議框架中，市場約束機制的引入可以說是公司治理結構重大進展的體現。巴塞爾委員會對于銀行的資本結構、風險狀況、資本充足狀況等關鍵信息的披露提出了更為具體的要求。新框架充分肯定了市場具有迫使銀行有效而合理地分配資金和控制風險的作用，穩健的、經營良好的銀行可以以更為有利的價格和條件從投資者、債權人、存款人及其他交易對手那里獲得資金；而風險程度高的銀行在市場中則處于不利地位，它們必須支付更高的風險溢價、提供額外的擔保或采取其他安全措施。于是，這種市場獎懲機制可以促使銀行保持充足的資本水平，支持監管當局更有效地工作。為了確保市場約束的有效實施，必然要求建立銀行信息披露制度。新資本協議框架中所要求的信息披露的潛在參照標準是美國的銀行信息披露要求，如大型銀行要求按季披露范圍相當廣泛的風險信息。
新的資本協議框架強調，最低資本充足比率、外部監管、市場約束這三個支柱是緊密聯系在一起的，如果這三個方面不能很好地落實，新的資本協議框架也就難以真正落實。
三、從2001年新的資本協議框架看當前我國銀行風險監管的
巴塞爾委員會提出的新資本協議框架在征求意見完畢并定稿后，將全面取代1．988年的資本協議，成為國際銀行業風險監管的新版“神圣公約”，逐步在全球推廣。我國是國際清算銀行成員國，人民銀行也必然需要簽署相關協議，這就要求我國的中央銀行將用這一標準監管國內的各類商業銀行。因此，及早針對新的資本協議框架采取措施，才能使我國銀行業的風險監管適應國際業風險管理發展和我國金融市場平穩發展的需要。
以2001年新的資本協議框架為參照，我國的銀行風險監管將面臨一系列新的挑戰：
(一)資本不足的將更為突出，迫切需要在提高資產質量的同時拓展資本補充渠道。
根據新資本協議框架進行測算，可以大致看出，全球銀行業在新的監管框架下所需的資本金總體水平不會出現太大的變化，但是，對于個別銀行來說，因為資產質量等的差異，所需的資本金水平會有明顯的差異。一般而言，同一家銀行根據IRB測算的風險資產規模要較之原來減少2%到3%左右；對于一些經營狀況良好的大銀行，風險資產規模的下降會更為明顯。一方面，經營效益良好的銀行可以用這一部分資本金支持更大規模的風險資產、或者將其返回給原來的股東；另一方面，資產質量較差的銀行、以及OECD國家的資產評級較低的銀行將被迫提高風險權重、從而要求配備更高水平的資本。
當前，我國的國有商業銀行均不同程度地存在著資本充足率達不到8％的標準的問題，這是與我國從計劃經濟體制向主義市場經濟體制的轉軌及轉軌期間的經濟高速增長分不開的。總體上看，我國銀行業的資產業務量增長很快，市場化改革也導致經濟的貨幣化和金融深化，使得金融資產的增長速度明顯高于國民經濟的名義增長速度，商業銀行在轉軌期間也出現了不少經營失誤!：積累了相當規模的不良資產；但是，我國國有銀行的資本補充渠道卻十分缺乏。如果要實施新的資本協議，預計可能會對我國銀行業的資本金提出更高的要求，如果不能達到這個國際性的要求，將必然到與外資銀行的競爭能力。
當前的工作主要應當包括：一是積極拓展國有銀行的資本補充渠道，其中包括上市籌資；二是大力提高資產質量，降低風險資產的規模。
(二)國家風險評級體系的改變總體上有利于我國銀行業。
在1988年的巴塞爾協議中，國家風險具有相當大的影響力，而且1988年的巴塞爾協議對于這一風險采取了相當簡單化的衡量方法，例如，銀行對于所有經合組織成員國給予相同的零主權風險權重。在新資本協議框架中，主權風險的確定則是主要依賴銀行自身的風險評估、或者是根據一些國際性評級機構的評級，進而給予不同地區以不同的風險權重。
在新的資本協議框架下，亞洲地區受影響最大的是韓國，因為韓國是經合組織成員國，在1988年的巴塞爾協議下的國家風險權重上一直享受零風險權重；根據新的資本協議框架，韓國的主權風險權重迅速上升50%。而從中國香港來說，由于香港不是經合組織成員，因而在原來的巴塞爾協議下的主權風險權重一直是100%，在新的資本協議框架中，香港的主權風險權重將會下降到20%。根據測算，中國的國家風險權重也會相應下降，這對于降低我國銀行業的資本金需求是有利的。
（三）著手建立完善的銀行內部風險評級體系。
國際金融學院將新的資本協議框架的核心之一歸結為內部風險評級體系，從風險管理的實際操作來說，這一界定是合理的。從國際性大銀行的經驗來看，內部評級對于信用風險管理的重要作用主要表現在以下幾個方面：為金融工具價格的決定提供重要依據；作為提取壞帳準備金及經濟資本的分配的基礎；為客戶綜合授信提供依據；為管理者風險決策提供。根據巴塞爾委員會的要求，一個有效的內部評級系統主要包括評級對象的確定、信用級別及評級符號、評級方法、評級考慮的因素、實際違約率和損失程度的統計、跟蹤復評和對專業評級機構評級結果的利用等等。
與先進的國際性銀行相比，我國大多數商業銀行內部評級不論是在評級方法、評級結果的檢驗，還是在評級工作的組織等方面都存在著相當的差距，從而極大地限制了內部評級在揭示和控制信用風險方面的作用。這主要表現在評級方法偏于定量化簡單化，風險揭示嚴重不足；基礎數據庫有待充實，評級結果有待檢驗；評級結果的運用十分有限。因此，必須盡快創造條件來適應新的資本協議框架。
(四)從信用風險管理轉向逐步實施全面風險管理。
在現實銀行經營活動中，各種風險是互相聯系、共同作用的，因而在制定內部風險管理原則和外部監管指標時，應當將銀行可能面臨的各種信用風險、市場風險以及其他風險包括在風險管理的范圍之內，推行全面風險管理的理念。事實上，這一理念在新的資本協議框架中已經有了具體的落實措施，如此次新的資本協議框架中就包含了利率風險和操作風險。
當前，我國對于銀行風險資產以及資本充足的監管，主要是考慮信用風險，基本上沒有考慮利率風險和操作風險等。隨著中國利率市場化的推進，利率波動更為頻繁；銀行業務操作的環節不斷增多，對于電腦等的依賴加大，同時也相應增大了操作風險。因此，要真實反映銀行風險狀況，就必須考慮利率風險和操作風險。這也顯示，如果不能對利率風險和操作風險進行很好的管理，就會加大銀行風險程度，勢必需要配置更高水平的資本金。
(五)提高監管權關的監管能力，明確監管的重點。
新的資本協議框架在給予各國監管當局更大的決策自主權時，也對監管能力提出了更高的要求。對于中國的監管當局來說，如果及時開辟銀行的資本金補充渠道、如何合理確定適應中國國情的不低于8%水平的最低資本充足要求、如何評估和衡量商業銀行內部風險評估體系的狀況、如何運用新的資本協議框架監管外資銀行等，都是新的挑戰。
關鍵詞：上海自貿區；銀行監管體制；改革
中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0157-02
一、上海自貿區銀行監管體制改革的必要性
（一）自貿區銀行業放開措施簡介
為支持上海自貿區金融領域發展，國務院、銀監會、中國人民銀行相繼了本部門銀行業改革措施，支持自貿區實體經濟發展，深化金融改革，擴大對外開放。
1.《國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》
通知中關于銀行服務領域的措施主要包括：（1）允許符合條件的金融機構設立外資銀行，符合條件的民營資本與外資金融機構共同設立外資銀行。在條件具備時，適時在試驗區內設立有限牌照銀行；（2）在完善相關管理辦法，加強有效監管的前提下允許試驗區內符合條件的中資銀行開辦離岸業務。
2.《中國銀行業監督管理委員會關于中國（上海）自由貿易試驗區銀行業監管有關問題的通知》
通知中的措施主要包括：支持中資銀行入區發展；支持區內設立非銀行金融公司；支持外資銀行入區經營；支持民間資本進入區內銀行業；鼓勵開展跨境投融資服務；支持區內開展離岸業務；簡化準入方式；完善監管服務體系。
3.《中國人民銀行關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》
意見中的措施主要包括：創新有利于風險管理的賬戶體系；探索投融資匯兌便利；擴大人民幣跨境使用；穩步推進利率市場化；深化外匯管理改革；監測與管理。
（二）上海自貿區銀行監管體制改革的必要性
1.上海自貿區銀行業放開措施會帶來更多金融風險
從自貿區現有的銀行業監管改革措施來看，未來在自貿區將逐步放開人民幣資本項目可兌換、利率市場化等，這些措施一方面會促進自貿區實體經濟的發展、加快中國金融領域改革、深化改革開放，但另一方面境外資金的大量涌入等現象必然會增加自貿區實體經濟的不確定性，增大銀行領域相關風險，增加監管難度，對中國現行的銀行監管體制形成沖擊。
2.上海自貿區金融混業趨勢對現有銀行監管體制形成挑戰
首批11家獲準進入上海自貿區的金融機構均為工行、中行等國有大型銀行及花旗、星展等著名跨國銀行，基本上都屬于大型金融集團，旗下業務除了銀行業外，還涵蓋了保險業、證券業、金融租賃業等，業務間交叉趨勢明顯。上海自貿區關于第三方支付、互聯網金融等方面的放開措施更是有利于金融機構混業化經營，這對中國現有的“一行三會”分業監管體制形成挑戰。
3.上海自貿區有可能會成為銀行機構監管套利重災區
監管套利指的是各種金融市場參與主體通過注冊地轉換、金融產品異地銷售等途徑，從監管要求較高的市場轉移到監管要求較低的市場，從而全部或者部分地規避監管、牟取超額利益的行為。自貿區對銀行業的放開措施，相較于國內其他地區監管相對更寬松，某種程度上會造成一些銀行機構非法套利，進而危害金融市場的健康環境。
4.跨國銀行的涌入對銀行監管國際合作需求迫切
可以預見，隨著自貿區的逐步發展，預計會有越來越多的中外銀行獲批進入自貿區，其中多為大型跨國銀行。跨國銀行進入自貿區一方面能夠為自貿區實體經濟帶來積極影響，另一方面也會使國際金融風險的傳導更加便利。一旦跨國銀行發生危機乃至破產，必然會對全球市場帶來挑戰，自貿區也必然會卷入其中，而中國自貿區現行的銀行業監管國際合作機制無法應對相應挑戰。
二、國外自貿區銀行監管體制借鑒
設立自貿區形式非中國首創，迪拜國際金融中心、新加坡自貿區等自貿區早已運行多年，且發展勢頭良好，其成功的關鍵因素之一均是擁有健全的銀行監管體制，可以成為中國自貿區銀行監管體制改革的藍本。
（一）迪拜國際金融中心銀行監管體制
迪拜國際金融中心（DIFC）設立于2004年9月，至今大約有400余家金融機構入駐，金融領域十分發達。迪拜國際金融中心之所以會取得如此成功，很大程度上歸功于制度設計，特別是在銀行監管體制領域的創新。
DIFC在區域內設立了一個綜合性的風險監管機構—迪拜金融服務局（DFSA），主要負責在迪拜國際金融中心的相關機構執照授予，及其金融服務活動的持續監管。其監管范圍包括資產管理、銀行和信貸服務、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托服務、伊斯蘭金融、保險、一個國際證券交易所以及一個國際大宗商品衍生品交易所。同時，該局還負責涉及反洗錢、反恐融資、制裁合規的人員的監督與管理。DFSA的職責主要集中在六個方面：政策和法律制定、授權、識別、監管、執行以及國際合作。
迪拜金融服務局區別于大多數金融監管機構的一項權利是，其能夠就相關市場問題制定法規、發展政策以及相應地在其管理下落實有關立法。該等權利使得迪拜金融服務局能夠快速有效地對市場的發展以及商業需求做出回應。
（二）新加坡自貿區銀行監管體制
新加坡自貿區的銀行監管統歸于新加坡金管局（MAS），它同時擁有中央銀行金融調控與金融監管兩大職能，其下設金融監管等六大職能組團。新加坡金管局的金融監管職能由“金融機構監管組團”實施，在該組團下設銀行署、保險署等部門，其中銀行署為MAS最大的部門，員工總數占MAS總員工數的1/8。
新加坡自貿區的銀行監管有三大特點：一是監管當局具有較強的獨立性；二是實行混業經營和合業監管的體制；三是銀行業監管注重管監分離和有效協作。
新加坡金管局有其獨特的監管理念，表現在：一是MAS頒布法規放松流動性管制，允許銀行實行自我申報的流動性管理政策，逐步取消銀行統一執行的流動性指標；二是專注風險性監管；三是注重銀行公司治理及信息披露，督促銀行建立完善的內部控制體制。
（三）國外自貿區銀行監管體制借鑒
通過上述對迪拜國際金融中心和新加坡自貿區的銀行監管體制的簡要分析，可以發現，現在多數自貿區內的均由統一的監管機構對整體自貿區金融行業進行監管，多采用綜合監管模式以適應金融行業的混業經營。另外，監管機構具有高度的獨立性，能針對日新月異的銀行業形勢變化做出相應的政策規定，值得上海自貿區借鑒。
三、改革上海自貿區銀行監管體制
（一）成立獨立的金融服務管理局
上海可以借鑒迪拜國際金融中心和新加坡自貿區的作法，設立獨立的金融服務管理局，統籌上海自貿區的金融監管工作，現有上海自貿區管理委員會下設有財政和金融服務局，但其更多的是起到配合“一行三會”對自貿區進行監管，而不是真正的監管主體，不能夠發揮相應的監管作用，無法對業已混業的金融市場起到及時的監管作用。
同時成立獨立的金融服務管理局也是加強宏觀審慎監管的體現，人民銀行在其支持自貿區發展的意見中明確提出要加強對自貿區的宏觀審慎監管，在現有分業監管的模式下是無法真正做到宏觀審慎監管的，只有通過獨立的、綜合的金融監管機構才能跨部門，站在更高層次上實現對自貿區金融市場的宏觀審慎監管。
另外之所以要強調金融服務管理局的獨立性，是因為如果監管機構不獨立，將無法發揮相應的監管作用，只有由央行或國務院直接設立監管機構，才能充分發揮監管機構的監管職能。
（二）從規則性監管轉向風險性監管及原則性監管
從監管理念上看，當前國際上主要有三種監管模式，分別為風險性監管模式、原則性監管模式和規則性監管模式。中國長期以來堅持的是規則性監管模式，即通過建立體系化的法律法規去規制市場上的金融活動。這種方式雖然能較為有效地控制市場風險，但是由于規則的滯后性，一方面局限了市場自由度，很難及時有效的處理和規制金融創新，另外一方面也容易產生監管套利行為。
而風險性監管和原則性監管模式可以一定程度上避免規則性監管的不足。風險性監管是指監管當局根據對銀行風險評估的結果，采取相應的監管措施，確保銀行建立健全的風險管理系統來鑒別、衡量控制風險的監管方法。原則性監管指的是通過制定監管原則，指導具體監管活動的監管方法。風險性監管和原則性監管更加注重對金融市場的實時把控，能夠及時應對金融市場的變化。
因此上海自貿區的相關監管立法應該增加指導性意見、原則性陳述、減少管理性條款和具體指標，賦予被監管機構足夠的空間發展自身的管理結構和內控機制。
（三）完善銀行業監管的具體方式
人民銀行和銀監會針對上海自貿區的支持措施實施以后，現有的一些銀行監管的方式方法諸如現有監測報表、存貸比等量化監管標準肯定無法對自貿區內金融機構適用，探索建立新的銀行業監管方式方法顯得尤為重要。
特別是在監測報表領域，監測報表作為銀行業監管機構最重要的監管數據來源，在銀行監管領域中起著至關重要的作用，探索具有上海自貿區特色的監測報表體系顯得勢在必行，依據中資、外資、合資銀行各自具有的特征制定相應的監測報表標準是銀行監管者應立即著手的課題。
（四）加強上海自貿區銀行監管的國際合作
要加強上海自貿區銀行監管的國際合作體制，首要的是健全自貿區的法律體制，從法律層面對自貿區銀行監管國際合作進行肯定。其次，要多加借鑒國際監管實踐和監管經驗，將中國現有的風險分析系統和監管指標體系納入到國際體系當中去。最后，要積極同巴塞爾委員會等銀行監管國際組織加強合作，積極參與銀行監管國際統一規則的建立，發揮中國應有的影響力。
參考文獻：
[1] 李金澤.銀行業法國際比較[M].北京：中國金融出版社，2008.
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