發布時間：2023-03-07 15:06:13
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的社區居家養老服務樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
根據《市政府關于加快構建社會養老服務體系的實施意見》精神，到2015年，城鎮社區居家養老服務中心（站）實現全覆蓋，農村社區（村）居家養老服務中心（站）建成比例達到80%以上。截止2012年底，全區共建設完成174個社區居家養老服務中心（站）。現就做好2014年全區農村社區居家養老服務中心（站）建設工作通知如下：
一、工作任務
2014年全區共需新建農村社區居家養老服務中心（站）40個，已建好的社區居家養老服務中心（站）要規范運作，發揮作用。
二、建設標準
以省老齡辦下發的《社區居家養老服務中心（站）評估指標體系（試行）》為建設標準，最低標準為2A級。
三、實施方法
1、2014年3月12日前，各鄉鎮民政辦將本年度農村社區居家養老服務中心（站）建設名單報至區老齡辦，上報的名單AA級服務站必須是2014年計劃新建的，與往年不得重復，AAA級服務中心可以由原AA級升級。同時要認真做好社區居家養老服務中心（站）建設規劃，在本區域內合理布局，確保至2015年覆蓋80%以上的農村社區（村）。
2、5月底，區民政局、老齡辦對各鄉鎮2014年農村社區居家養老服務中心（站）建設任務完成情況進行檢查。
3、6月份，市民政局（老齡辦）對我區2014年農村社區居家養老服務中心（站）建設任務完成情況進行檢查。
4、8月份，省民政廳、財政廳、老齡辦將對我區2014年新建的農村社區居家養老服務中心（站）完成情況進行評估驗收。經驗收合格的，撥付以獎代補資金。
四、相關要求
摘要：隨著城市化、工業化和現代化的發展，老齡化程度的日益加深，傳統意義上的家庭養老方式受到巨大沖擊。人口老齡化已成為21世紀中國人口發展的大趨勢。由于家庭照料功能漸漸弱化，養老機構的數量遠遠滿足不了中國老年人的養老需求，居家養老服務模式成為養老模式的最佳選擇。
關鍵詞：居家養老；社區服務；養老保障
1.社區居家養老概念及相關理論
1.1概念界定。首先，從養老地點看，老年人根據自己的意愿居住在家中進行養老。其次，從提供主體看，將家庭成員照顧與社區照料合二為一。最后，從服務內容上看，主要包括：提供日常的生活照料，開展一定數量的文體活動，如組織老年人文娛比賽，建立并組織適合老年人的興趣俱樂部等。
1.2福利多元化理論。福利多元理論是完善我國社會福利制度的基本前提，它提出了由多個不同的利益主體共同承擔社會責任，而非單方面的依賴政府。同時也充分發揮了社會各方面的力量來提供對老年人更好的社會保障，使他們老有所養，老有所依。一方面，居家養老服務可以通過服務主體的多元化達到服務多樣化和品質高效化的雙贏；另一方面，隨著多種主體的共同參與，可以更好地滿足老年人各種各樣的養老需求。
1.3馬斯洛需求理論。馬斯洛需求理論將人的需求分為生理、安全、社交、尊重和自我實現五種需求，其中生理需求是人最基本的需要，而安全需求又是在生理需求基礎之上所產生的需求，這就要求我們需要以保障老年人的基本需求為出發點建立醫療護理保障系統，從而更好地保障老年人的生活。
2.我國城市社區居家養老服務體系存在的問題
2.1服務單一，服務設施缺乏。從整體而言，我國政府在居家養老服務方面扮演生產者的角色，而非組織承擔者、管理者和購買者的角色。導致政府干預過多所形成壟斷的不利局面。同時，我國社區居家養老服務起步較晚，其服務內容和項目涵蓋面較小，對老年人提供的服務只是日常的生活照料和醫療照顧，而對老年人的精神文化的層面涉及較少。
2.2服務機制不健全，部門間缺乏統籌。當前社區居家養老服務工作正處于起步階段，從法律意義上來講并未建立統一的管理標準及規范的運行辦法，暫時由民政部統一對其進行管理。而單純依靠某一個部門來完成這些工作在執行方面會有很大難度，成為一大阻礙。
2.3服務所需資金來源不足，資金使用缺乏針對性。政府的財政支出是我國居家養老服務的主要資金來源，我國已經進入了“未富先老”的階段，并且其資金來源只是單一的從地方財政支出獲取，造成政府財政緊縮。在資金使用方面，由于需要多方面籌集資金，社區捐助必然是一個很好的途徑，但是由于有些支持發展居家養老服務的人不放心把錢直接捐贈給社區，所以籌集資金也出現了很大程度上的困難。
2.4服務隊伍規模小、素質低。由于居家養老服務主要是入戶服務，對服務人員來說，工作量大，支付待遇較低，發展空間較小等方面限制了其從事此崗位的意愿。我國居家養老發展較晚，推廣較慢，相應的培訓也不標準、不系統，；必然成為我國發展居家養老服務的阻礙。
3.國外居家養老社區服務的經驗借鑒
3.1英國社區居家養老模式。英國目前實行的居家養老模式是“社區照顧”模式，此模式主要由經營人員、主要工作人員、照顧人員組成，政府對各類人員的工作職責，管理范圍和任職資格都有明確的要求，保證各類人員各行其職，防止出現職權濫用的行為，使老年人更好的安享晚年。
3.2美國社區居家養老模式。美國的社區居家養老模式主要由家庭、社區、社會三個層次共同組成。從家庭層面來看，通過設立家庭保健中心可以為居住在家中的老年人提供簡單的日常生活照料。從社區層面來講，設立老人活動中心，調動老人參與社區活動的積極性。從社會層次來看，大力開展志愿者服務，保證居家養老服務事業的正常發展。
3.3日本社區居家養老模式。日本重視家庭的福利保障功能，提倡“家中養老”。其工作體系為“管理員―專業工作人員―照顧員”，志愿者在充當工作人員與照顧員中扮演了很重要的角色。
3.4國外社區養老服務模式的經驗借鑒
（1）重視和加強保護老年人權益的法制化建設。要以法律為準繩，有選擇性地吸收和采納各國政府的成功經驗和失敗教訓，促進我國老年人服務事業得到不斷發展與完善。（2）實現老年服務的多元化。我國社區老年服務的運營資金大多數是由財政承擔，所以政府財政支出較大，不利于我國其他事業的發展，應該學習其他國家的經驗，實現老年服務的社會化和多元化。（3）加強服務人員的專業化程度。發達國家居家養老服務工作模式的可取性和優越性取決于以下幾個方面：第一，有專門的社會團體和相應的服務機構；第二，有針對于各類社區老年服務人員的培訓課程；第三，是有相對嚴格的執行標準和要求。
4.開展和加強社區居家養老服務的對策與建議
4.1完善基礎設施建設，提高服務保障功能。大多數的先進國家比較重視與老年人相配套的各種福利設施的建設，例如福利中心、康復中心等。在我國來看，社區服務的基礎設施不盡完善，要求我們在發展社區老年人服務工作的同時，要根據老年人的需求不斷地改進設施。除此之外，老年人身體素質較差，所以醫療服務設施也要相應完善；也可以在社區開展心理咨詢中心，保障老年人的身心健康。
4.2完善組織機構體系，加強評估機制。政府各部門要充分重視我國出現的老齡化問題，必須明確開展社區居家養老服務是由各個部門相互協調，緊密配合才能充分的發揮各部門的職能，使我國居家養老服務的工作更加順利地進行。此外，還需要上門服務人員定時對服務對象進行咨詢，以便服務對象對服務人員的服務提出缺點以及改進意見。同時，各相關部門還應全程監控設施投入是否落實到位，服務水平是否滿足標準要求等方面。
4.3開拓資金來源，加強監督機制。在財政方面，建立居家養老的財政預算制度和養老服務的專項資金，對于為社區服務的人員酬勞、支撐社區服務項目正常運轉以及基礎設施建設維護的項目經費應落實到位，并要根據經濟的增長和消費水平的增加逐年提高標準。除了多渠道籌集資金來源，還應加強對其的監督機制。
4.4擴大服務隊伍規模，提高服務人員素質。首先，提高社區服務人員的服務水平。其次，加強社區服務人員的服務意識。最后，不斷擴大志愿者服務隊伍。
5.結論
通過對比我國現有的養老機構采取的養老方式，結合我國當前時期的基本國情得出，居家養老是一種可行性的養老方式。在全球大力推行福利和公用管理改革的大環境下，推動居家養老服務已經是大勢所趨。我國應進一步改變政府職能，努力建設服務型政府，順應時代的潮流，大力推行以居家養老為基礎，以機構養老為補充，以社區服務為依托的普惠性社會養老體系，走出一條具有我國特色的居家養老服務道路，讓老年人老有所依，能真正意義的享受到以家庭資源、社會資源、政府資源有機結合的社會養老服務。（作者單位：山西財經大學公共管理學院）
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【摘 要】 對社區居家養老服務如何進行政策規范引導、外部評估與管理已成為推動社區居家養老服務質量提高的關鍵。本文分析評述了國外或境外在居家養老服務政策制度與運作、評估模式與評估主體、評估標準和評估程序、評估方法等方面的經驗，以期為我國社區居家養老服務工作提供有益的借鑒。
【關鍵詞】 社區；居家養老；服務評估；國內外；經驗借鑒
居家養老模式最初被稱為“社區照顧”，起源于20世紀50年代的英國，是針對集中院舍照顧的弊端與正常化運動而興起的。英國高福利政策時期，國家通過興辦大量的福利院舍，對無依無靠的老年人以及有心理殘障的人實施住院式的集中照顧，雖然他們在院舍內可以得到較好的照料，但卻與自己所生活的社區與家人分開，置于一種非正常的生活環境中，生活受到了一定程度上的限制，甚至導致了各種疾病的產生，因而，讓住院者回歸社區的正常化生活方式的呼聲越來越高。沃爾芬博格最早提出了“正常化”的概念，強調每個人都可以按一定的社會文化與社會價值，過盡可能正常的生活。[1]作為一種經濟高效的養老模式，居家養老現在已經成為許多國家和地區推廣的養老方式。
國外尤其是一些發達國家的社區發展已有將近上百年的歷史，在社區老年服務發展中更是積累了豐富的經驗，因此，對我國社區老年居家服務的發展有不少可以借鑒的經驗與啟示。
一、居家養老服務政策制度與運作
1、系列政策制度保障社區養老服務的發展規范與資金投入，服務內容全面多樣化
無論是政府主導型的英、日、新加坡，還是民間、市場主導型的美國，政府在居家養老服務的政策推進、資金保證方面都起著舉足輕重的作用。老年服務的費用主要由國家社會保障基金承擔，特別是地方政府財政也承擔了相當大的比例。英國由地方政府出資興辦社區服務中心、短期護理機構暫托處，部分上門服務也由政府出資向民間組織購買。社區服務方面充分考慮到了不同老年人的需求，服務內容也很豐富，包括吃、住、醫等等方面，甚至還考慮到了行動有障礙的老年人，社區老年服務中心有專車接送老人。還實行個案管理，通過建立老年人個案將老人的實際需求和社區服務更好地結合起來。日本社區服務的特點是社區服務的項目和資金來源都很廣泛，但資金使用受到政府部門監控，并以強制性的制度來保證居家養老社區服務的實施。日本一方面建立了以年金—醫療—護理為核心的老年福利體系，另一方面建立家庭和社區相結合的老年服務模式。在1980年的時候，日本政府開始推行以居家養老服務為重點的社會福利政策，頒發《高齡老人保健福利推進10 年戰略計劃》（“黃金計劃”），提出了依托社區建立多種服務設施，逐步完善了社區照顧服務體系，使老年人可以借助社區的力量在家養老。日本的社區服務項目主要有家庭幫助服務、白天服務、短期留宿服務、長期服務、老年保健的咨詢和指導服務和建立老人俱樂部等。美國于1981年開始向各州推行醫療補助和社區服務（HCBS）計劃，有的州還將該計劃與集體住房計劃相結合。醫療補助和社區服務計劃為符合醫療補助資格、在家養老的弱勢老年人提供家庭護理。資金來源主要是從各種保險計劃中開支，也有一部分由個人付款。該計劃主要包括病歷管理、成人日間照顧、家庭健康扶助（以老人恢復性訓練為主）、個人照料、雜務服務等，各社區大學還提供65歲以上老人的免費進修項目。澳大利亞政府當前也正在致力于大力發展社區服務。澳大利亞的社區老年服務項目主要包括四種：老年社區服務項目、家庭和社區護理項目、照顧者津貼（政府對照顧家中老人者給予資金補助）和暫息服務（長期照顧老人者申請將老人暫時寄托在養老機構以獲短期休憩）、面對特殊老人的社區服務項目。新加坡的中央公積金制度是一種由雇員和企業共同繳納的強制養老儲蓄制度，政府對賬戶部分比例公積金實行高于市場的利率，這是一種政府對個人養老的特殊資金補助。社區居家養老服務除常規家政服務之外，還提供交友服務、咨詢服務，鄰舍聯系和老年人樂齡活動。
2、多元化的參與主體，民間組織在社區養老服務中承擔主導地位
國外居家養老組織體系完善，如美國，社區居家養老有很多機構或個人參與其中。政府、社會福利組織、民間組織（非政府組織）、評估機構、從事養老服務的企事業單位等各盡其能，尤其注重發揮民間組織、機構和老年人自身的力量，共同為老年人創造健康的生活環境。英國的居家養老主要是通過政府的主導、民間組織的骨干作用以及商業性老人服務機構為補充來完成對居家養老的日常生活需要的滿足。日本有四種居家養老社區服務組織形式，分別是由政府和民政人員組成的組織、得到政府部分資助的民間組織、志愿者組織和企業式的養老服務。
3、專業社會工作者與志愿者隊伍保證社區養老服務的專業性
許多國家非常重視專業化養老服務隊伍的建設。社區有專門進行過專業培訓甚至是大學社會工作專業教育的老年社會工作者來從事老年項目的管理服務。英美、香港等地區均有《社會工作注冊條例》以及《行業守則》來規范專業老年社會工作者的服務質量，并有一套規范的職級評定和晉升制度。家政服務人員或勤雜工也需經過培訓獲得上崗證后才能從事服務。社區養老服務中還活躍著一支編外隊伍，即志愿者（義工），參與者包括普通公民、一些專業人士，甚至老年人都加參與其中，他們比其他群體有更充足的時間和熱情參與社區服務志愿者活動。
二、居家養老服務的評估與監督體系
較早開展居家養老服務的國家和地區對服務的評估和監督的歷史是從有需要評估開始的，對社會服務的評估與社會福利政策密切相關，是政府“物有所值”的政策需要推動社會服務評估的發展。一開始評估角色是“統計資料”，即回答救濟了多少個老人，發了多少救濟；到后來主要是評估“投入”多少資源，強調養老服務的“硬件”建設，方法以定量描述、歷史方法為主要手段；接著評估開始走上制度化軌道，有的國家地區在政府社會福利行政架構上設立了“評估”職位，專職負責養老服務的評估工作，厘定了養老服務的標準。評估者的角色就是根據標準和程序進行“判斷”，既有定量也有定性分析，政府以“補助津貼”和“酌情津貼”兩種模式去資助服務機構，使服務的品質得到保證。現在的評估既要求程序的規范，又要求方法的科學。政府作為居家養老服務的購買方與社會服務的提供方（非政府機構）簽訂“津貼及服務協議”，同時訂立“素質標準”，然后按“整筆撥款”模式提供資助，最后按照“服務品質標準”對服務提供方的服務進行評估。所謂評估方法的科學，就是引入如“績效度量方法”等方法。
1、評估模式與評估主體
對居家養老服務或社區照顧的評估主要是按照政府向民間（非政府組織）購買社會服務的評估要求來實施的。民間組織評估大致有三種模式：美國主導的評估模式、日本政府主導的評估模式和介于兩者之間的英德模式。
在美國對民間組織的評估基本遵循自愿、自主與自律的原則。評估的機構一般都是獨立的非營利性評估機構，經費來自于其他基金會的自主或會員的會費，而評估機構的權威也來自于組織自身的誠信建設，來自于評估機構之間激烈的競爭和不斷優勝劣汰。這種模式優點是透明性高、公正性強、評估的效果好。但是這是根植于美國社會良好的誠信體系，非政府組織本身很發達，支持的資源多，媒體的監督作用又很大，很多非政府組織和民間評估機構的公信力甚至超過政府。因此，對居家養老服務的提供者——民間組織的評估主體主要是其自身以及與服務買賣雙方利益無涉的第三方——民間專業評估機構。
日本的民間組織起步比較晚，大約上世紀90年代中期才開始真正發展。所以對社區居家養老服務提供方民間組織的評估仍然是政府主導型的，以政府的現場檢查和評估為主。臺灣地區也是借鑒日本模式。其優點顯而易見，評估權威性高、經費有保障，但是透明度差、客觀公正性受影響，而且政府很容易通過評估過多干預民間組織的自主性，甚至出現借評估尋租的現象。
英德模式介于以上兩種方式之間，政府積極介入非政府組織的評估，同時又采用民間的運作方式。即評估機構由政府授權、提供資金支持，但機構本身又是獨立運行的。中間起關鍵作用的是評估委員會，它是最高權力機關，由政府、民間組織、社區和專家學者的代表組成。該模式優點是評估既有政府授權與權威性、穩定的資金保證，又具有獨立性和自主性。在英國評估委員會稱之為慈善委員會，它不直接參與外包服務，但它制定了一個關于服務機構會計規范方面的《推薦事務報告》（SORP），該報告對社會服務的提供者——服務機構在接受公共資助方面實施問責，幫助政府對服務機構進行有效的評估。另一評估主體是政府機構——活躍社區司，設置在內政部下，負責政府對民間公益組織的指導、推進、支持、協調和相關法規及政策的制定與修改。其中活躍社區司負責推動以社區為基礎的民間公益活動與志愿服務的推廣，通過政府“購買式服務”等方式與民間公益組織簽訂公共服務方面的協議，并評估協議的執行情況。
三種模式中，美國模式很理想，但不適合我國國情。筆者認為在評估體系建立初期可以以政府主導為主，同時扶持評估的民間機構，或如英德，建立類似評估委員會的中間模式，各地區可根據本地民間組織發展的狀況來進行選擇。
2、評估標準與評估程序
國內外對居家養老服務的評估主要集中在對機構設施、管理經營水平、具體服務項目等內容上。各地區均出臺了相關評估的標準和文件。評估過程一般經過自評-他評（來自第三方或政府部門定期不定期的檢查）-整頓-公布結果等程序。
英國具有發達的治理和監督民間組織的體系，該國在許多方面對這些民間組織十分友好，國家甚至專門在內閣中設置了第三部門部長。英國首相辦公室于2003年還了《地方政府的國家采購戰略》和若干份文件供地方政府在社會服務簽約時或者委托時使用。這些文件是監督評估社區養老服務提供機構的標準之一。當然，作為服務機構的主要評估者——慈善委員會的監督依據主要是通過政府制定的“照顧標準法”。
1966年日本開始推行《關于養護老人院和特殊養護老人院及其運營基準》，即《最低基準》，然而當時的服務評估是以“監察”的身份出現的。1988年，全國老年人福利機構協會公布了《老人院的機能及服務評估》，以實現服務的標準化、提高服務的質量，該文件成為養老機構運營評估具體化的標志。1993年，日本又了《特殊養護老人院、老人保健設施服務評估基準》。日本養老服務評價的內容，作為福利領域中的“服務評價”，其重點是對成本、經營、服務內容進行評價。評估流程如下：提供居家養老的機構參照自評，再向服務評價委員會遞交實地調查申請，委員會赴機構調查并提出必要整改建議，服務機構自我整改，委員會再評估，最后向社會公布居家養老服務機構服務評價內容。
在香港，社區居家養老服務稱之為安老服務。香港對居家養老服務開展評估，主要依托“服務表現監察機制”。該機制在評估方法、主體、指標體系方面都做出了詳細的規定。評估標準和指標體系主要是依據兩份文件，一是津貼及服務協議，它由社會福利署（撥款者）與服務運營者簽署的約束性文件，列明雙方責任、角色、社會福利署所提供的服務種類、服務標準及津貼基礎。二是服務素質標準，16項服務質量標準規定了服務單位應具備的素質水平，每項服務質量標準均有一套準則及評估指標說明。
3、評估方法
對社區居家養老的評估，從國際上流行的方法來看，有定量分析、定性評估、平衡計分卡、顧客滿意度評估等。但根據研究重點以及評估標準的不同，評估方法也會有所差異。如果強調服務方案，選擇的方法可以是服務預測評估、服務方案的可行性評估；如果強調服務提供過程，可供選擇的評估方法有服務項目評估邏輯模式、服務審計等。如果是強調服務結果，可供選擇的評估方法有服務滿意度評估。大多數國家在居家養老服務評估中都十分重視服務滿意度的調查，但美國以及我國的香港地區則強調服務前的預測評估和對服務過程的審計。不過，無論采用何種評估方法，國內外的評估實踐中都應用了一些具體的社會調查研究方法。例如，文獻法、訪談法、問卷調查法、觀察法等。文獻法是一種最經濟的一種評估手段，評估者在檢查時，只要根據記錄中的資料，檢查文檔資料是否齊全、是否可信便可以；訪談法不僅需要對服務接受者進行訪談，也需要對服務提供者及其管理者進行訪談；問卷法的優點是便于定量、相對更客觀公正，但有時候回收率難以保證、問卷質量難以控制，對抽樣要求也比較高；觀察法最直接，評估者親自到現場觀察養老服務機構的場所、設施、安全設備等，最能證明該機構是否達到規定的質量標準。
我國大陸地區社區居家養老服務評估正處于起步發展階段，在借鑒國內外最新理論和實踐成果基礎上，構建居家養老服務的評估體系，設計科學的服務評估模型與評估方法，這對我國居家養老服務的可持續發展無疑具有重要的實踐價值。如何吸取他人所長，建設符合國情的居家養老模式將是我國今后社會養老工作的重點。
【注 釋】
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關鍵詞：社會工作；居家養老；增能；心理輔導
中圖分類號：C916.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502（2013）01－0056－06
一、研究的對象與方法
近年來社區居家養老服務在我國許多城市得到實施，這在一定程度上滿足了老年人的一些基本養老需求，緩解了家庭和社會養老的壓力。山東省作為人口大省、經濟強省，經濟社會發展一直走在全國的前列，其社區居家養老的發展水平如何？能否滿足居家老人的需求？存在哪些問題？社會工作如何介入居家養老服務？這一系列問題成為本課題研究的起點。
本課題以山東省40個城市社區為研究對象，這40個城市社區分別分布在濟南、青島、煙臺、淄博、濰坊、臨沂、菏澤、聊城等8個城市，這些城市從地區分布上看它們分布在全省東、中、西地區，既有省會城市，也有沿海發達城市，還有內地城市，從經濟和社會發展水平上說涵蓋了經濟上發達、比較發達和相對欠發達三種地區。為了全面了解山東省社區居家養老的現狀和老年人的需求，我們還針對社區中的居家養老的老人進行了調查，并對部分老人進行了個別訪談。
本課題主要采用了問卷調查法，以40個社區的居委會及部分居家養老老人為調查對象，發放兩種問卷：一種是針對社區居委會設計的問卷《山東省城市社區居家養老服務現狀調查》，共40份，回收率100%，有效率100%；另一種是針對居家養老的老人設計的問卷——《山東省城市老人生活現狀調查問卷》，共600份，回收率100%，有效問卷545份，有效率90.83%，問卷的發放率和回收率均能滿足社會學分析、統計學分析及統計學樣本量的要求。對所有數據用社會科學統計軟件SPSS17.0進行相關數理統計。
二、目前社區居家養老服務的現狀和存在的問題
（一）社區居家養老服務水平偏低
1.從服務內容上看，存在服務內容較為單一、層次不高的問題
目前社區居家養老服務主要以日常生活照料服務為主要內容，也涉及一定的醫療服務、精神慰藉服務等。
生活照料服務主要是為老年人提供做飯、洗衣、打掃衛生、基本生活設施的維護等一些生活上的最基本照顧服務。我們所調查的40個城市社區都提供一定的生活照料服務，圖1是對山東省城市社區為居家養老老人提供日常生活照料服務的統計。
在醫療服務方面，我們所調查的40個城市社區中有27個社區建有社區醫療衛生服務站，占調查總數的67.5%。針對醫療衛生服務站所提供的服務，我們主要了解了5種服務類型，具體情況如圖2所示。
在調查中，我們了解到45%的社區能提供基本的常見病、慢性病以及多發病的診療服務，42.5%的社區舉辦過定期義診活動，25%的社區開展過健康教育講座，35%的社區能提供醫療陪護服務，17.5%的社區開辦了心理咨詢服務。通過調查我們了解到社區衛生服務站大多僅限于對老人基本疾病的診治，更深層次的醫療服務如健康講座、精神輔導、醫療陪護等開展還不多。在對居家養老老人的調查中，大多數老人希望能夠提高社區醫療衛生服務站的醫療水平，能實現疾病就近診治、就近治療，能提供醫療陪護、疾病護理這樣的服務。
在精神慰藉服務方面，調查了解到山東省城市初步建立了區、街道、社區三級居家養老服務體系，在精神文化服務方面開展了以不同服務方式和服務內容的“走出來”（老人到社區老年活動中心接收服務）與“走進去”（服務人員為老年人提供上門服務）的服務，在一定程度上提高了老年人的生活質量。針對此類服務，我們調查了四種服務類型所占的比例（見表1）。
但是，老年人的需求是全方位、多層次的，除生活照料、醫療服務、精神慰藉需求外，老年人還有自我實現需求、服務社會的需求等等。筆者認為老年人既是一個需要照顧的群體，也是一個蘊藏著豐富的人力資本、知識資本和社會資本的群體，尤其隨著我國人均壽命的延長，大批知識分子和技術人員正面臨著即將退出工作崗位，他們中一部分人身體健康，年齡相對較輕，如何開發和利用這一群體所蘊藏的資源，成為一個需要解決的現實問題，也是社區居家養老服務中可開發和利用的資源。
2.從從業人員的素質上看，存在素質偏低、文化層次不高的問題
目前從事社區居家養老服務的人員大多是下崗失業或賦閑在家的中老年婦女。她們基本沒有接受過專業的學習和訓練，沒有醫學、老年護理學、老年心理學等方面知識，缺乏必要的知識儲備和技能訓練，只能從事一些低端的照料服務。
從表2可以得知，目前山東省城市社區居家養老服務人員主要來源于社區志愿者，在擁有社區志愿者的20個社區中，10個社區的志愿者主要由社區下崗再就業人員組成，有6個社區志愿者由社區老年居民組成，只有4個社區的志愿者主要由社區青年居民組成。擁有專職養老服務人員的只有13個社區，還未達到調查總數的一半。專職養老服務人員的文化程度一般是初中、高中文化程度，其中初中文化程度約占38%，高中文化程度占46%。居家養老服務人員文化程度不高，又普遍缺少社會工作者和專職的居家養老服務人員，這必然影響到社區居家養老服務質量的提升。
3.從社區居家養老服務的管理上看，社區居家養老缺少專業的管理人員
在調查中發現，社區居家養老服務的組織者和管理者一般是居委會主任。居委會主任本身承擔著大量的社區事務性工作，他們在居家養老的服務方面的投入十分有限。
社區普遍缺少專業的社會工作者和專職的居家養老護理人員，尤其是缺少專職的社會工作者從事居家養老服務的策劃和統籌。在服務中缺少現代服務業應有的管理方法和理念，這勢必影響居家養老服務業的發展。建立服務專業化、管理現代化、經營連鎖化的社區居家養老服務體系是我國社會發展的必然趨勢和要求。
（二）社區居家養老服務資金投入不足
開展社區養老服務必須有一定的經費作為保證，但從調查的情況來看，大部分的社區居家養老機構存在著資金投入不足的問題。我國的社區養老服務主要是依靠政府投資發展起來的，政府購買服務以財政撥款和福利彩票公益金為主渠道，但是政府的經費投入有限，服務對象只能限于經濟困難的老人。資金缺乏、資金來源渠道少成為制約居家養老服務發展的瓶頸。同時“經費的缺乏導致政府購買服務的補貼標準降低或補貼范圍縮小，部分經濟困難老人難以享受居家養老服務，從而使居家養老的福利性嚴重不足。”[1]
調查結果顯示：山東省用于養老服務的專項資金由政府出資支持的社區占總社區數的37.5%，資金來源主要依靠社區服務自身“造血”產生的社區則占15%，而資金主要依靠社會捐贈及其他渠道的社區占到10%。由此可見，用于養老服務的專項資金主要還是依靠政府部門的投入。
（三）社區居家養老服務主體單一，供給嚴重不足
目前社區居家養老服務的承擔主體是居委會。居委會作為群眾性的社區自治組織在開展社區服務上有其獨特的優勢，也容易為群眾和居民所接受和信賴。李穎奕的研究證實，居委會“服務有政府的背景，服務員的行為規范，有時甚至涉及到金錢和安全的方面也足以信任。”[2]但是居委會人員有限、工作任務繁重，無法包攬居民所需要的一切服務。我國民間組織不發達，加之政府扶植政策不到位，民間資本參與社區居家養老事業的動力和信心不足。而發達國家的經驗說明，非政府組織可以提供多種社會服務，非政府組織以其靈活性和貼近生活而著稱，必然也會在社區居家養老服務中發揮重要作用。
三、社會工作主張發展多種類型的社區居家養老服務
（一）基本生活保障型社區居家養老服務
基本生活保障型社區居家養老服務，主要是指為老年人提供基本的生活照料服務和健康維護服務，滿足老年人的衣、食、住、行、就醫等基本需求。生活照料服務包括幫助老年人洗衣、做飯、購物等；健康維護服務包括健康風險評估、例行體檢、營養咨詢、健康教育、推行體育鍛煉等等。按著馬斯洛的需求理論，基本生活保障型社區居家養老服務主要是滿足老年人的生理需求和安全需求，保障老年人生命能夠延續、生活得到照料、健康得到維護。這些服務首先解決了老年人最迫切的需求，能緩解家庭和社會的養老壓力，基本可以實現老有所養的社會目標。但總體上說，這是一種較低水平的養老服務，這也是目前我國開展的社區居家養老服務的主要服務內容。
（二）建設型社區居家養老服務
在保障老年人衣食住行的基本需求的基礎上，如何建設老年人的精神家園，是建設型居家養老服務的主要內容。“保證老年人身體健康、人格健康、心理健康，要為老年人建立精神家園，必須保持對大自然的心靈仰慕，對未知領域的敬畏心情，對社會的公正追求，對美好人生的情感寄托。”[3]建設型居家養老服務是老年社會學中“活動理論”和“延續理論”在社區居家養老服務中的運用，它包括多種服務內容，主要包括：
1.實現老年人的社會參與。老年人享有平等的社會參與權，如選舉權、被選舉權、訴求權、表達權，老年人的這些權利不因退休或年老而喪失。老年人的社會參與代表著老年人不因年老而被社會邊緣化和被社會排斥。社區居家養老服務要為老年人提供參與社區建設和社區發展的機會，在社區公共事務的決策上多征求社區老年人的意見和建議。又如，在社區居家養老服務中開展老年人再就業服務，為身體健康、有一定專業知識和技術的低齡老年人找到一份可以發揮余熱，并可獲得一定報酬的職業，以增強老年人的自我價值感，實現“老有所為”的目標。
2.恢復和重建老年人社會支持網絡。老年人本身擁有各種各樣的社會關系，如父母、子女、兄弟姐妹、同學、朋友、同事、領導等等，這些人際關系常常因年老而疏離。人際關系網絡的恢復和重建對老年人的精神健康至關重要，這些人可以為老年人提供情感支持、認知支持和行動支持。“國外研究表明，社會隔離是給老年人身心帶來最大傷害的因素，而強有力的支持網絡是老年人進行良好的心理調適的重要因素。”[4]在社區居家養老服務中，社會工作者通過積極的建設性方案幫助老年人恢復原有的社會關系網絡并重新建立一些新的社會支持網絡，這對老年人的精神健康極為重要。
3.豐富老年人的精神文化生活。豐富健康的精神文化生活對老年人的精神健康極為重要，這是實現“老有所樂”的關鍵。在社區居家養老服務中，社會工作者可以組織多種多樣的文化活動。首先，社會工作者可以組織老年人開展各種志愿活動。如：組織退休的醫生開展健康知識講座或為居民義診；組織退休的教師舉辦各種培訓班或各種文化輔導班；組織退休人員參加志愿等。老年人能在服務和奉獻中重新找到自己的價值和生命的意義。其次，組織各種興趣學習班，如老年繪畫、音樂、太極拳、讀書、信息網絡等各種興趣班，豐富老年人的精神文化生活，幫助老年人實現精神的享受和精神的幸福。
4.組織老年人協會。老年人協會是老年人的自治組織，協會可以幫助老年人表達各種訴求和愿望，維護老年人的權益，幫助老年群體中需要幫助的人，反對對老年人歧視等等。協會還可以成為老年人之家，滿足老年人的歸屬需求。
這些建設性的居家養老服務工作，會使老年人高層次的社會需求得到滿足，幫助老年人解決因退休所導致的社會關系疏離、社會參與機會減少、社會角色喪失等問題，增強老年人的歸屬感，幫助老年人樹立生活信心、學習新的技能，更好地安度晚年。這是老年人精神家園建設的前提和基礎，其目標是“老有所樂、老有所為”。
四、社會工作介入社區居家養老服務的主要路徑
（一）宣傳社區居家養老
在我國，社區居家養老是一種新型的養老方式，需要進行廣泛的宣傳，使這種養老方式為廣大居民所接受。社會工作者介入居家養老服務，首先承擔著宣傳居家養老這樣一種責任和使命，讓廣大老年人及其子女積極地接受居家養老服務。
1.宣傳社區居家養老的意義和價值
社區居家養老，就是以家庭為核心，以社區為依托，以老年人日間照料、醫療護理、家政服務和精神慰藉為主要內容，以上門服務和社區日托服務為主要形式，并引入養老機構專業化服務的養老服務體系。[5]社區居家養老，老年人依然居住在家，對大多數老人而言經濟支持依然主要由老年人自己和其子女承擔，而生活照料、精神慰藉、醫療服務等服務工作主要由社區提供。社區養老服務既可以提供上門服務，也可以讓老年人到社區服務中心接受服務。這樣的養老方式既可以實現養老不離家，又能減輕子女的養老照料負擔，這是一種能為中國人所接受的養老方式。同時社區居家養老服務，能夠提高老年人的生活質量，擺脫家庭養老模式中因老年人社會參與度低、社會疏離所帶來的孤獨感、寂寞感。總之，社區居家養老服務既可以減輕子女養老的壓力，又可以豐富老年人的精神文化生活，是使老年人真正實現老有所養、老有所樂的一種新型養老方式。
2.宣傳社區居家養老的服務項目和服務內容
在社區居家養老服務開展之初，社會工作者可以印發關于社區居家養老的宣傳手冊，免費向社區居民尤其是家有老人的社區居民發放，讓廣大居民了解社區居家養老的意義和價值，了解社區所舉辦的養老服務的內容、類型、服務標準、收費標準以及免費服務項目等等。社會工作者也可以帶領廣大居民和老年人到社區居家養老服務網點進行參觀訪問，以充分了解社區居家養老的環境和服務方式，讓老年人體驗社區居家養老服務的便利和好處等。
（二）參與社區居家養老服務的制度化建設和對社區居家養老進行評估
1.參與制定社區居家養老服務的法規和政策
從職業角色上說，社會工作者不但是社會服務福利的傳遞者、提供者，同時也是社會政策的倡議者、制定者。社區居家養老服務要想實現專業化、規范化，必須要在一定的制度和法律框架下運行，要有一定的規章和制度，制定一系列的行業規范，如社區居家養老服務機構的資質、服務的內容、服務的質量和標準、從業人員的專業資質等都要有詳細的制度設計，對各種主體的權利、義務、責任等都需要做出明確的規定，同時要對服務中運行的環節和步驟都需要進行規范化和量化管理。而要實現上述目標，就要制定相關法律規范和政策。社會工作者作為專業的助人者和政策的倡議者，對社區居家養老服務中的法規、政策的建設和制定起著重要的作用。
社區居家養老服務的發展離不開經濟保障。社區居家養老服務的資金需要政府的支持和民間資本的投入，這也需要政府制定有關資金投入的政策和民間資本準入和運營的政策。另外，社區居家養老服務的發展也離不開人才隊伍的建設，專業社會工作者可以根據老年人的需要設計一些服務項目，為老年人提供全方位多層次的服務，滿足老年人的多種養老需要；同時也可以開發老年人資源，發展老年事業，全面提高社區居家養老服務水平。居家養老服務的人才隊伍建設包括培養、準入、薪酬、待遇等，這也需要相應的政策和制度保障。這一系列政策和制度的制定都離不開社會工作者的參與。
2.對社區居家養老服務進行評估
對社區居家養老服務的評估需要從軟件、硬件兩個方面來考察，硬件主要包括服務設施、人員配備、服務對象等；軟件包括社區居家養老的服務水平如何，機構的服務質量是否達到標準，社會滿意度如何，老年人的滿意度如何，需要改善的方面，機構所作的服務項目是否達到預期目標、經費使用是否合理合法等等，這一切都需要有一個評估指標體系，這個評估指標體系需要根據實際情況，在進行社會調查的基礎上來設計。社會工作者作為專業人員可以對社區居家養老服務進行全方位、多角度的評估，并對社區居家養老服務提出相應的改進意見。
（三）對社區居家養老服務人員進行培訓
1.向社區居家養老服務人員傳授社會工作的理論
目前在中國從事社區居家養老服務人員基本都沒有經過系統的專業學習和專業培訓，一般也都不具備養老服務的專業資質。這必然影響居家養老服務的質量，也影響居家養老服務業的信譽和發展。社會工作者作為取得資格認證的專業人員，他們經過專業的學習或者培訓，具有社會工作的理念、價值觀和服務技術。在實際工作中社會工作者首先要擔負起培訓社區居家養老服務人員的責任，向社區居家養老服務工作人員傳授社會工作的理念、價值、倫理，讓社區居家養老服務工作人員了解老年人的生理、心理的特點，使他們在工作中能夠更好地尊重老年人、平等地對待老年人、體貼老年人，從老年人的需要出發更好地為老年人提供服務，從而提高社區居家養老服務的質量，實現以人為本的服務目標。
2.向社區居家養老服務人員傳授社會工作技術和方法
社會工作是一個實務性、操作性、技術性都很強的專業，其獨特的專業技術是社會工作專業和其他人文社會科學相區別的一個重要標志。社會工作的技術和方法體現著社會工作者對服務對象的尊重、關懷和愛護。社會工作者在溝通、咨詢、治療、服務方案設計上都有一些獨特的方法和技術，社會工作者可以把這些技術和方法傳授給社區居家養老服務人員，如傾聽的技術、詢問的技術、同感的技術，還有面向老年人服務的獨特療法，如緬懷往事療法，人生回顧療法等等。這些技術和方法的掌握和使用會使社區居家養老服務人員能更好地服務老年人，提高服務的水平和質量。
3.把“增能”的理念引入居家養老服務
增能（empowerment），其基本含義為：得到力量，發展能力。增能取向下的社會工作實踐開始于20世紀70年代，1976年所羅門（Solomon）出版了《黑人增權：受壓迫社區中的社會工作》一書，標志著“增能”取向的社會工作的誕生。在增能視角下，社會工作者認為每個人都是有潛能的，社會工作者不再把服務對象看成是有問題的人，而是將目光聚焦在服務對象的優點上，相信服務對象的優勢和能力，并認為社會工作的主要任務就是要挖掘服務對象的能力，通過服務對象自身的力量來解決問題。“老人是有能力的，他們有足夠的經驗和能力去解決他們的問題。我們必須要認識到每個老人的不同能力，并著重挖掘老人的潛能。我們要尊重老人的權益，更要尊重老人的應有權利。”[6]在增能理念的指導下，社區居家養老服務者首先要認識到老年人的潛能，老年人是自己問題的專家，老年人能夠把握環境和自己的生活。其次，社區居家養老服務者在提供服務時要考慮老年人的需要，是老年人需要什么服務，而不是我們想為老年人提供什么服務，所以要充分調動老年人的積極性和創造性，讓老年人一起參與服務方案的設計，這樣才能真正體現老年人的主體地位。第三，在居家養老服務中，社會工作者和服務人員要鼓勵老年人建立起自己的同輩網絡群體。老年同輩支持網絡的建立可以幫助老年人形成老年集體意識，同輩群體可以獲得情感和心理的支持，降低老年人的疏離感和孤獨感，還可以一起爭取老年人的權利和社會的平等對待。
（四）參與居家養老的直接服務工作
1.為老年人提供心理輔導
老年人一般心理比較脆弱，尤其當老年人面對疾病的困擾、死亡的恐懼時，容易產生比較大的心理壓力。研究表明，抑郁是老年時期常見的一種心理疾病。社會工作者可以從老年人的心理、情感出發，為老年人舒緩心理壓力，用積極心理替代消極心理。在咨詢和治療中社會工作者認真傾聽老年人的困惑，撫慰他們的情感，用緬懷往事和生命回顧等方法和技巧，幫助老年人重新體驗生命中的往事，探索和尋找自己一生的意義，彌補生命中的缺陷，完成未了的心愿，能與自己的局限和失敗和解。[7]從而實現埃里克森所說的“自我完美”這一人生任務。通過回憶一生中的主要成就和美好體驗，能夠增加老年人的自尊，增加老年人的完美感。在咨詢和服務中，社會工作者也可以幫助老年人實現一些未了的心愿，使老年人減輕心理的壓力和舒緩心理的矛盾，比如表達對親人的愛，跟自己有矛盾的人和解，等等，這些服務都有利于舒緩老年人的心理壓力，使他們能夠更好地坦然面對未來。
2.實現資源的連接和有效整合
首先，幫助老年人連接福利服務資源。老年人需要多種服務，社會上也有各種面向老年人服務的福利政策、服務機構和服務項目。而老年人及其家人可能不了解這些服務以及得到這些服務所需要的條件，從事居家養老服務的社會工作者可以細心地向老年人及其家人介紹，如老年人可享受的醫療救助、臨時救濟、老年福利津貼、老年福利服務等等，社會工作者也可以根據自己對老年人的了解，針對老年人的需求把具體的服務項目引入老年人家庭。
其次，社會工作者可以發揮自己的專長，整合社會多種資源為社區居家養老服務。如聯系通信部門為居家養老的老年人尤其是高齡老人安裝“一線通”，讓老年人可以隨時聯系到服務機構或服務人員；社會工作者可以聯系各種群眾性志愿性團體如青年志愿者等團體為老年人服務；社會工作者可以積極爭取政府或各種基金會對社區養老的資金支持，等等。
3.幫助老年人實現溝通和交往
社會工作者可以用個案或小組的工作方法，促進老年人與其家人之間或老年人之間的溝通，協助老年人理解子女，減少老年人對子女的依賴心理；讓老年人學會及時地與親人或者知心朋友談心，表達自己的需求和愿望，使老年人更好地投入到生活中。也可以用家庭工作坊等工作方法，幫助家庭成員更好地了解老年人的心理需求、情感需求，使家庭成員更好地理解老年人，更多地關心老年人，以此實現家庭的和諧和美好。
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【關鍵詞】 居家養老服務；老年產業；聯動發展；路徑
2012年底我國60周歲以上老年人口已達1.94億，2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。[1]老齡化形勢日趨嚴峻，整個人口呈現“老齡化”、“高齡化”、“空巢化”疊加的特點，在養老方式上，機構養老無法滿足老年人日益增長的養老需求，以社區為依托的居家養老服務發展快速，而居家養老服務的深化離不開老年產業的全面發展。因此，推進老年產業的發展，能夠使居家養老服務向廣度和深度邁進。
一、居家養老服務與老年產業發展現狀
全國老齡工作委員會辦公室副主任、全國居家養老狀況調查組委會主任朱勇表示，發展居家養老服務是中國應對人口老齡化的必然選擇，政府將采取積極措施，培育居家養老產業企業及居家養老服務機構，推動居家養老服務朝產業化、專業化的方向發展，可以看出政府正大力推進居家養老服務的進一步發展。[2]但是，由于居家養老服務處于初級階段，體系發展不完善，同時提供的服務項目單一且層次較低，主要在衣食、居住等方面提供較低層次的服務，在文化娛樂等精神享受方面提供的服務不足，無法滿足老年人不同程度的需要。
近年來，我國老年產業發展迅速，老年消費市場初步形成，老年產業得到了發展。但總體上看，養老服務和產品供給不足，傳統的老年產業所提供的服務和產品層次低，不能滿足老年人的需要。同時，市場發育不健全，尚未形成規范化和標準化可持續發展的運作模式。
政府鼓勵居家養老服務和老年產業的發展，但是目前兩者發展存在不足，出現這些不足的原因主要是在發展居家養老服務和老年產業時政府資金投入不足；鼓勵市場主體的進入，但是沒有提供適宜的市場環境，市場發展不完善。同時，企業的認識不足，雖說政府鼓勵通過發展老年產業來推動居家養老服務的深化發展，但很多企業認為老年產業是投資大收益小，回報率低的產業，從而采取觀望的態度，制約了老年產業的發展，從而也制約了居家養老服務的深化發展。目前，我國的人口老齡化發展迅速，為積極應對人口老齡化，應該通過居家養老服務和老年產業的聯動發展，既促進老年產業的發展，又推動居家養老服務體系的不斷完善。
二、居家養老服務和老年產業聯動發展存在的問題
1、政府對兩者聯動發展的推動力不夠
政府對居家養老服務與老年產業聯動發展的認識不足，雖說鼓勵社會企業、社會組織或民辦非企業等社會力量參與到居家養老服務中，但對于產業鏈上下游的企業來講，政府制定的很多政策難以落實，具體不知從何處入手，就形成了主管單位眾多，“都管而又都不管”的情況，形成這種情況主要還是頂層設計的缺乏，同時也是政府推動不足的結果。
2、各方資源整合不足
居家養老服務與老年產業聯動發展不僅包括政府的參與還有保險公司、醫療集團、地產公司、旅游業、教育業以及投資類等企業，這幾類參與者都難以獨立的推動整個行業的發展，需要把幾方資源整合在一起，但是由于實施的難度和成本相對較高，同時缺乏統一主管部門的指導和協調，無法有效的實現資源的整合，直接影響兩者聯動的深化。
3、兩者供需存在矛盾
居家養老服務和老年產業不同程度、層次的供需結構性矛盾普遍存在，居家養老服務和老年產業發展相對較快，但兩者聯動相對滯后。根據居家養老服務的相關政策，服務內容主要包括日常生活護理服務及醫療康復、文化娛樂、精神慰藉、緊急救助等老年人基本需求的服務，表明養老產業要涉及地產、護理、醫療和服務；其次相關產業是涉及老人生活的衣食住行等產品和一般；最后衍生產業則是金融產品、老年人理財產品等，但是目前各地區發展比較好的是為老人提供日常生活照顧的家政服務業，其他產業發展滯后，無法滿足老年人的其他需要。
4、信息化平臺和技術滯后
居家養老服務與老年產業聯動信息化平臺和技術應用滯后，未能充分發揮對居家養老服務與老年產業聯動發展的促進作用。公共信息平臺建設滯后，缺乏有效的信息交流平臺，同時技術應用滯后，在居家養老服務以及老年產業的發展中，沒有利用好互聯網這一技術，使居家養老服務與老年產業之間信息資源不能實現有效的交換與共享。
三、實現居家養老服務和老年產業聯動發展的對策建議
1、政府應加強政策引導和發揮推動作用
近日，政府購買居家養老服務政策在各地區已經展開。政府以合同委托方式購買居家養老服務，鼓勵社會力量的加入，政策主體方向已經確定，地方社區可以根據這一主體政策導向來制定政策，結合本地各企業的實際狀況來引導相關企業的加入，建立合作服務平臺，為老人提供養老服務。同時，各地區民政部、老齡委員會、財政部門、國稅局以及國土資源局，進行綜合協同工作，對于兩者聯動發展制定具體可實施的政策，推動整個老年產業的發展，打造特色養老體系。
2、社區要加強與相關產業的聯動發展
通過整合資源，形成特色產業鏈的目的是實現老有所養、老有所學、老有所教以及老有所樂。[3]解決兩者聯動發展的供需矛盾，滿足老年人不同方面的需要。包括居家養老服務與旅游業、教育業、保險業、養生業、家政服務業等很多產業的聯動發展。本文主要介紹居家養老服務與旅游業、保險業、以及養生產業的聯動發展。
（1）與養生業的聯動發展。居家養老服務站可以和相關的養生企業合作，由養生企業為老年人提供健康養生方面的產品，主要包括生產養生農產品、研發養生保健品、開展醫療養生服務、開展養老教育培訓。[4]推廣中醫養生保健，可以聯合中醫進行深度開發，研制生產中藥新藥和保健食品、飲品，同時各中醫院可為養生保健機構提供相關的技術支持，推動養生保健機構連鎖經營與發展。
（2）與保險業的聯動發展。社區可以和保險公司合作，發揮保險公司的特長，開發出適合老人的保險產品，實現保險業與居家養老服務的聯動發展。一方面，保險公司可以為老人提供健康管理、生活照顧等基本醫保服務。同時，對有特殊需要的居家養老人員提供長期護理保險和醫療保險，以此推動商業健康保險的發展。另一方面，拓展養老產業鏈下游的保險產品市場，開發與疾病、家財、意外等保險業務以及為居家養老服務人員提供醫療責任、護理責任等保險產品，促進保險業的發展。[5]
（3）與旅游業的聯動發展。居家養老服務可以與各地區旅游局或者大型旅行社合作，設立養老驢友俱樂部，開展老年人專項旅游活動，一年一大游，一月一小游。結合各地區不同的旅游資源，充分利用湖光山色等自然資源、富氧溫泉等康體資源、林果農業資源和鄉村風土民俗開展短時間的“放逐身心”式的觀光旅游或季節性的“候鳥遷徙”式的度假旅游等，打造老年特色旅游業，既能調節老年人的身心健康，又能促進旅游業進一步發展。
3、加強信息平臺建設
信息平臺建設是更好的實現居家養老服務與老年產業聯動發展的基礎。當前，“互聯網+”正全面融入金融、醫療、保健等家庭服務業，各社區可以和中國電信、中國移動等公司合作，建立覆蓋全社區的網絡服務平臺。同時，與各產業的合作也需要有完善的信息平臺作為支撐，促進居家養老服務市場的建設和發展。
總之，居家養老服務與老年產業的聯動發展需要政府、企業和家庭這三方各司其職，共同協作。政府找好定位進行引導，在做好托底保障的同時，增加對參與養老服務的社會力量的資金支持力度；家庭更要關注老人；企業也要提供更多更好的產品，共同完善中國特色養老體系。
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關鍵詞：政府購買；居家養老服務；問題
2016年2月，早對老齡工作的方面，做出了一項重要的工作指示，他指出，要在應對老齡化方面，政府應當做出有效的應對，因為這件事關系到國家全局的發展，同時也關系到億萬人民群眾的福祉。據老齡委的一項數據顯示，到2008年年底，中國整個老年人口已經增加到1.69億。大約估計到2020年，中國的老齡人口即將到達2.48億的水平，這種情況下，老齡化的水平就將達到17%。必須要去探索一條能滿足大多數老人對養老服務新需求的滿足的新的方式，于是，政府購買城市社區居家養老這種服務形式就應運而生了。本文探討重慶市城市社區居家養老服務存在的主要問題。
一、政府購買城市社區居家養老服務的覆蓋面小
目前，除去參加社區組織的休閑、文體、娛樂活動之外，真正接受上門服務的老人較少，因而居家養老服務覆蓋面較小。以渝中區的愛心援助服務中心為例，這個愛心援助中心主要是負責涼亭子社區的居家養老服務工作，它上門服務的老年人就6位，其中就有5位老人是屬于政府購買服務的對象，只有1位老人是通過自費的方式享受到服務的，這位老年人選擇的是每月400元服務費的共計20小時的上門服務。2013年，重慶市民政局做過一項關于城市社區居家養老服務的調查，調查對象是重慶市40個區縣，得出的結論是：除了渝中、南岸、九龍坡、沙坪壩、風度、開縣等少數幾個縣在推進居家養老服務工作外，絕大部分區縣沒有實質性展開這項工作。就算是在開展這項工作的幾個區縣，也只是選取部分基礎條件較好的街道或者鄉鎮在試點。從這點可以看出：城市社區居家養老服務處于試點實踐階段，政府購買此項服務更是很少，從而，能夠享受到政府購買城市社區居家養老服務的老年人就更是少。
二、政府購買城市社區居家養老服務的專門性政策文件少
重慶市政府在2015年出臺了一個關于政府購買社會服務的文件，其中包括購買養老服務部分，只列了某些大類項目，但是，有兩個特點，第一，大致數量以及細分項目沒確定，第二，總量的分配結構沒體現，說明是至上而下，反映出需求調研工作開展的力度不夠。有相關措施，說明在做這個工作很好，但是，怎么去分配好這些指標，都是需要思考的問題，考驗著執政者的智慧。
三、政府購買城市社區居家養老服務供給市場培育不足
首先，重慶市政府投入不足造成城市社區居家養老基礎設施不完善，無法滿足養老需求。社會組織方面，截止2015年底，重慶市社會團體7221個，民辦非企業單位8075個，城市社區服務設施合計5214個，其中社區服務指導中心11個、社區服務中心323個、社區服務站2342個、社區養老機構855個、社區互助型養老機構1683個，為老年人與殘疾人提供收養服務的機構642個，床位84454張，這與重慶市城市社區老年人口的差距太大。第二，居家養老服務是要著眼于老年人的實際需求的，為他們提供多樣化的服務是必須的，這些多樣化的服務應該包括提供家政服務、生活照料、醫療康復、精神慰藉、安全援助健康護理、等服務。不過從現實的情況來看，居家養老服務的內容比較的單一，大部分是局限于送餐和保潔等等家政類的服務。第三，居家養老服務工作目前沒有專門的工作經費的保障，導致居家養老服務工作在開展的時候，社區和街道沒有辦法去展開這項工作。因為缺乏政府財政資金的支持，所以基層的居家養老服務工作很難去推進。
四、政府購買城市社區居家養老服務專業化人才培育不成體系
重慶市政府購買居家養老這項工作尚未形成政府層面多部門聯動的形勢，基本上還是老齡部門和民政局在做具體的事情。這項工作由各個社區具體來承辦，而社區的工作人員本身人手就比較緊缺，所以也沒有專門的居家養老服務的工作人員，某些社區是指定一名社保工作人員來兼任。另一方面，養老產業從業人員水平較低，缺乏專業技能。隨著養老產業的蓬勃發展，對當前的養老服務人員提出了更高的要求，包括基本的職業道德素質和老年護理技術和相應的法律常識，但目前養老服務人員平均技術水平差、理論知識單薄。與此同時，重慶市還沒有專門培訓養老服務人員的機構，養老服務提供者不足，質量不高。而且在實踐中，在多數人的觀念里，老年護理工作的社會地位不高，如果從事這項工作，會受到他人的歧視，所以很難吸納到社會中受教育程度較高的專業人才來從事居家養老服務工作。所以，重慶市現階段在政府購買城市社區居家養老服務的人才隊伍建設方面，缺乏專業化的人才體系。
五、政府購買城市社區居家養老服務運作及評估機制不完善
在實際運行中，重慶市政府在購買養老服務的程序方面不規范，其主要表現有：第一，資金的投入和使用方式缺乏公開性和透明性。在這方面不僅是重慶市各級政府出現這樣的問題，而且在我國其他地方政府這一問題也是相當普遍，雖然在財政預算編制中將所需的費用作為專項資金列出，但從來沒有向社會公布，因此而造成了政府和民眾之間的信息部隊稱問題。第二，政府的購買過程缺乏足夠的公開性和競爭性。多數情況下，政府和社會組織都是以私下協商的方式，或者根據社會組織以往的經驗和知名度來決定提供公共服務的歸屬問題。這樣一來，容易造成社會組織實力參差不齊。這些問題不阻礙了政府購買養老服務的良性運轉，也不利于老百姓的切身利益。同時，監督和評價體系的缺失，服務成本難以控制。
關鍵詞 社會組織 居家養老 參與方式
鼓樓區是南京市人口集中、商貿發達的主城區之一，轄七個街道，六十五個社區，根據南京市人口普查報告，該區是老齡化相當嚴重的地區。積極的養老服務舉措、社會組織的廣泛參與、全社會的共治既是應對老齡化趨勢嚴重的現實需要，也是促進該區穩定和可持續發展的必然選擇。本文以該區社會組織心貼心養老服務中心參與居家養老服務為例，闡述其參與的機制。
一、 研究設計
1、研究目的
本文旨在通過對南京市鼓樓區心貼心養老服務中心參與居家養老服務的案例，透視其作為一個典型的社會組織參與到公共服務當中的運行機制，便于調查對象、或是和本文調查對象同屬一種機制的其他社會組織反觀自身欠缺之處，有效地改進使組織得以更好的發展，為公眾提供更好的服務，也為當前在我國發展得并不完善的社會組織提供理論參考。
2、概念界定
社會組織：即非政府組織，國內也稱為民間組織、中介組織，由于它既不是政府組織，也不是企業經濟組織，所以又被稱為第三部門，簡稱NGO。
居家養老：以家庭養老為主，社會養老為輔的養老模式。
3、研究對象
本文所調查研究的對象是登記注冊在南京市鼓樓區民政局下的一個民辦非企業組織——心貼心養老服務中心，成立于1998年，于2003年正式加入到鼓樓區居家養老服務網的構建當中，是社會組織參與居家養老服務的典型代表。
4、研究方法
本文采用的是實證研究中的個案研究法。實際調查的過程當中，采用了半結構式訪談的方式，前期搜集資料數百篇，完成訪談11個。（見表1）
二、社會組織參與居家養老服務的機制
統計數據顯示，鼓樓區目前60歲以上老年人口達10多萬人，占全區人口比率約16%，其中空巢、獨居、高齡、困難老人占老年人口的近50%。為了解決養老難、養老貴的問題，鼓樓區政府決定引入第三方社會組織提供專業的養老服務，心貼心養老服務中心正是在這樣的背景下順勢而入，進入到鼓樓區的居家養老服務領域。
1、參與養老服務的方式
鼓樓區的居家養老服務網是由政府購買或補貼、社會組織運作、老人受惠的創新型社區養老模式。心貼心養老服務中心作為唯一被授權的社會組織，以承接項目的方式參與該網的運作。
社會組織和政府是服務網中的兩個重要主體，心貼心養老服務中心的參與可以分為競爭性參與和非競爭性參與兩種方式。
（1）非競爭性參與——項目委托。在這部分非競爭性的參與中，整個服務被塑造成一個項目的形式，鼓樓區政府是購買方（即項目發包方），通過年度財政預算，每年投入一定的經費，購買居家養老服務。“心貼心”作為項目的承辦方，組織一支專業護理團隊為符合困難條件的老人（名單由政府提供給機構）提供免費服務（對于老人來說免費，實際費用由政府支付），為自行購買的老人提供低償服務（因每小時服務僅為10元，遠遠低于一般勞動行業所得，屬于福利性質）。
（2）競爭性參與——公益創投項目。近些年來，鼓樓區政府民政部門在社會養老服務方面出臺新舉措，即大力推廣公益創投項目，在眾多社會組織當中公開招標，每個項目著眼點可大可小（由于還處在試水階段，大多為幾萬元的小項目），根據工程量大小設定一定額度的資金，分配給中標組織去具體開展實施。“心貼心”多年從事居家養老服務，豐富的專業知識、經驗和強大的品牌公信使其在和區其他社會組織的角逐中非常有競爭力，拿下了不少項目的運作資格。
2、提供養老服務的方式
心貼心養老服務中心作為一個多年提供養老服務的專業社會組織，根據鼓樓區老人的實際需求，結合組織所擁有的資源，為老人們提供形式多樣、種類齊全的服務。
（1）按照服務費用劃分。上門服務是居家養老服務網的主要工作形式，按照每次服務所收取的費用劃分，“心貼心”所提供的居家養老服務可分為無償的和低償的兩種類型。
（2）按照服務形式劃分。上門提供服務是居家養老服務網的主要工作形式，但除此之外，“心貼心”根據老年人的實際需求還提供多種形式、種類齊全的服務，可分為托養服務、援助服務、緊急求助服務、膳食服務、精神關愛、老年大學和助老職業培訓六大類。
3、養老服務的評估機制
科學的監督評估機制是確保項目有效實施的重要環節，心貼心養老服務中心所參與的居家養老服務各個項目受到一系列監督評估機制的檢測和制約。
鼓樓區政府的做法是建立具體的區、街道、社區居委會三級評估網絡，并引入第三方評估機構對“居家養老服務網”進行前期需求、中期實施、后期效果的系列評估。
4、參與養老服務的效果
自心貼心養老服務中心2003年參與居家養老服務以來，鼓樓區從未發生過老年人非正常死亡或去世多日無人知曉的事件，眾多孤寡、獨居、空巢、困難老人在服務網絡的覆蓋下享受到了生活照料。
（1）老人得到實惠，項目滿意度較高。最初老人們對服務人員的上門是十分排斥的，憑借長期不懈的堅持和優質專業的服務，老人們感受到便利和實惠，逐漸接納了這樣一種新型的服務模式。項目實施之后，政府、第三方機構包括“心貼心”自身組織過多次針對老人滿意度的調查，結果均顯示老人對“心貼心”提供的各項服務滿意的占絕大多數。目前居家養老直接受益的老人近1600人，間接受益的家庭約7000戶。
（2）分擔社區壓力，獲得認可。作為一項新生事物，心貼心養老服務中心對居家養老服務的參與曾經受到過基層組織——街道和社區的懷疑、基層工作人員的抵觸，認為他們在和社區“搶飯碗”。“心貼心”秉持著為老人誠心服務的理念，積極和社區配合，以實際行動向社區表明態度。看到“心貼心”在養老工作方面發揮越來越重要的作用，社區感到擔子輕了，態度也由原來的“懷疑”變成“大力支持”。
（3）彌補政府職能的不足。鼓樓區老年人口數量大、需求層次廣，養老壓力非常沉重。在原本的需求和供給難以得到平衡的狀況下，鼓樓區政府首創性地通過項目委托的方式購買心貼心養老服務中心的服務，打開社會組織參與公共服務的渠道，改變了這種固有局面。民政部門的管理人員對“心貼心”有很高的評價。
（4）帶動區域內下崗職工再就業。心貼心養老服務中心所招募的服務團隊，其成員絕大多數都是鼓樓區四五十歲左右的下崗女職工，這部分群體往往是支撐一個家庭的核心力量，卻由于文化水平不高，再就業難度很大。“心貼心”于是將她們招募進組織中來，由下屬的協和職業技術培訓中心進行統一的專業培訓，為老年人提供護理服務并得到相應的報酬。
（5）完善區域內共治框架。在“心貼心”參與居家養老服務的過程當中，我們明確感受到了社會組織的參與給公共事業管理帶來的新的活力。這種新生能量的注入，推動著新型社會管理模式的建立。社會組織通過動員社會力量、召集志愿者等方式，有效地積聚人力、物力，在政府和市場之外發揮促進社會福利、平等互惠的作用，構建一個更加完善的社會共治框架。
三、問題與思考
心貼心養老服務中心參與鼓樓區居家養老服務的運作模式為區域內老人和其家庭帶來了豐厚的實惠，但是在筆者的走訪調查中，也發現這種機制下存在的一些問題，制約組織發展、影響服務層次提升，現提出和大家共同探討。
1、服務購買方的問題
居家養老服務的購買方——鼓樓區政府沒有出臺一套制度化的購買政策。目前的情況看來享受鼓樓區政府專項財政補貼提供居家養老服務的社會組織只有“心貼心”一家，其參與方式是非競爭性的，且接受的評估機制并不完善。
除此之外，機構工作人員告訴筆者，對照現行的法律法規，“心貼心”服務的項目不符合任何非應稅項目，不能享受減免稅費的優惠政策。社會組織享受各項政策優惠的制度，看上去很完善，實則漏洞很大，機構自成立以來一直被當做一般營利性企業看待，稅收名目一項都沒少。且政府針對居家養老服務的購買資金常常不及時到位，這時為了工作能夠維持下去，只有組織自己先貼錢做。
有鑒于此，政府方面當以更加開放的態度對社會組織進行政策引導，加快制度建設，支持真正有生命力的社會組織出現，鼓勵不同組織參與居家養老服務的投標。并且購買資金應及時快速到位，給予社會組織的政策優惠應落到實處。
2、服務提供方的問題
心貼心養老服務中心在參與居家養老服務的過程當中，面臨很大的經營壓力。一方面由于上文所提到的不能享受各項福利政策，另一方面政府補貼的標準偏低，常常不得不挪動機構養老的收入用以填補運營虧空。
沒有組織競爭的現狀導致“心貼心”沒有強烈的競爭意識，在養老服務領域的實際壟斷地位，造成鼓樓區的養老市場中缺乏統一的收費標準和固定程序，缺少共同認同的行業規范。后果就是機制運行的效率低下，工作改進的動力不足。
因此，筆者建議服務的生產者——即心貼心養老服務中心應當力圖向一個更加專業、更加高效的社會組織發展，增強競爭意識，制定嚴格系統的規章制度并嚴格按照程序辦事。同時，應當樹立良好的品牌形象，增強融合社區各種資源的能力，包括吸納企業和個人的捐贈，提升居家養老服務的質量與層次。
關鍵詞：社區居家養老；法律問題；對策
在當前老齡化社會背景下，社區居家養老模式越來越受到社會各界的廣泛關注，在其發展已取得了一定成效的同時，也面臨著來自各方面的掣肘，尤其是法律層面的諸多問題，已經成為了制約其發展的主要瓶頸，亟待解決。
一、社區居家養老服務法律規制的基本理論
（一）社區居家養老服務的內涵與優勢
據有關資料統計，我國在1999年已跨入了人口老齡化國家行列。我國人口老齡化具有人口基數大、增加速度快、高齡化趨勢明顯、困難老人數量多、與家庭小型化相伴隨、先于工業化等基本特征，嚴重影響到經濟社會發展的同時，對養老服務體系也造成了極大沖擊，社區居家養老作為一種新興的養老模式異軍突起，其服務模式一方面能夠減輕傳統家庭養老的人力負擔，又能解決養老機構數量不足，門檻較高，老人身處其中感覺親情日漸淡漠的問題，獲得了很多老年人及其家人的青睞。本文認為，社區居家養老服務包括兩個層次的內涵，第一層次是老年人不需要離開家庭，而是在自己熟悉的環境中，延續原有的社會網絡，享受養老服務；第二層次是政府積極主導，以居家為基礎，以社區為依托，整合互聯網+在內的各種資源，由政府提供基本公共服務，各類企業、社會組織和養老服務隊伍提供專業化和公益，滿足老年人社會化服務需求的養老服務模式，其服務內容應包括日間護理、家務服務、醫療保健、應急救援、文體休閑等綜合。目前，我國各地正努力探索社區居家養老模式，已經積累了一些經驗。在北京、上海、青島、寧波、武漢等全國大部分大中城市已初步形成了服務形式方便多樣化，服務內容豐富多元化的社區養老服務格局。據民政部2015年社會服務發展統計公報記載，截至2015年，我國的社區養老服務機構和設施2.6萬個，比上年增長36.8%，互助型的養老設施6.2萬個，比上年增長55%，社區服務志愿者組織15．8萬個，社區服務志愿人員900多萬名，民辦社會福利機構1600余家。①2016年10月，第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查情況，根據數據顯示，老齡產業市場不斷升溫。一是老年人照護服務需求持續上升。2015年，我國城鄉老年人自報需要照護服務的比例為15.3%，比2000年的6.6%上升近9個百分點。二是社區為老服務中上門看病需求居于首位。2015年，城鄉老年人的居家養老服務需求項目排在前三位的分別是上門看病、上門做家務和康復護理②。這些調查和統計充分說明了社區居家養老服務的出現，既能應對當前人口老齡化發展的客觀需求，又能緩解傳統家庭養老的壓力，提高老年人生活質量，維系社會穩定，發展前景非常可觀。
（二）社區居家養老服務法律規制的理論基礎
社區居家養老其根本的目標在于通過良性的政策引導和法律保障為有需求的老年人提供服務，在法理層面其歸屬于社會分配法律關系，其追求的價值目標在于建立與運行實質公平價值，有效分配養老資源，促進社會養老資源成果的公平分享，其最主要的理論基礎包括福利經濟理論、社會保障理論與需求層次理論。首先，福利經濟理論追求的重要的社會目標就是為了實現最高的社會經濟效率、公平的收入分配，實現社會整體利益價值，這是社區居家養老服務在法理層面構建其制度體系的本位思想。每個社會成員都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益實現程度對社會整體利益的實現有重大影響，不局限于個體單一受益，實現利益的普遍化才是根本，整體利益不是個體利益的機械疊加，而是個體利益相互博弈的結果，只有盡量逼近絕大多數人的利益最大化的“帕累托最優”并在不能實現最優的情況下盡量促進最小受惠者利益，才是實現了個體利益向社會整體利益的初步進化。在我國社區居家養老發展的現階段，政府和社區作為居家養老服務中的必然主體和主導，以社會整體利益為本位，才能理性提供政策支持，資金投入，引導社會力量積極參與，建設完善的社區居家養老制度，實現最優的經濟效益與資源分配效應。其次，社會保障理論體現了國家對于社會經濟生活的干預，是社區居家養老制度體系設計的關鍵。在開展社區居家養老服務的實踐中，政府應維持與促進市場自治與國家干預間的平衡，促進社區居家養老產業的供需平衡，建立民間資本與社會力量參與社區居家養老的市場運行與政府干預間的良好互動機制，促進資源的優化配置。最后，需求層次理論是社區居家養老服務發展的基石。依照需求層次理論，作為一種開放型、多元結構的服務模式，社區居家養老可以滿足老年人對于家庭和社區的雙重依賴，滿足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我實現等五個不同層面的需求。
二、我國社區居家養老服務法律規制現狀及問題
（一）社區居家養老服務的法律制度現狀
新修訂后的《中華人民共和國老年人權益保障法》規定“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。地方各級人民政府和有關部門應當采取措施，發展城鄉社區養老服務，鼓勵、扶持專業服務機構及其他組織和個人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務。地方各級人民政府和有關部門、基層群眾性自治組織，應當發展社區服務，將養老服務設施納入社區配套建設規劃，逐步建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、疾病護理與康復等服務設施和網點。”該法包括了“社會保障”、“積極養老”、“法律援助”等主要內容，是我國社會在當前大力發展社區居家養老服務和相關體系建設的基本法律依據。近2年來，我國眾多省市都先后了居家養老服務的地方性法規，繼北京市于2015年1月正式頒布《北京市居家養老服務條例》以來，江蘇、河北、烏魯木齊、合肥、蘇州等省市相繼于2016年制定了地方性的居家養老服務條例，上述《條例》基本都明確了各級政府和相關部門的職責，充分體現鄉鎮街道、社區在居家養老服務工作中的重要作用，突出社區的基礎性和支撐性特點，規范了為老年人提供優質服務的內容。還有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已經由民政部門等相關機構先后制定了地區性的居家養老服務規范。此外，在社區居家養老服務改革試點方面，民政部和財政部兩部委于2016年7月19日聯合下發了《關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》，根據通知的要求，全國部分地級市（含直轄市的區）將逐步推開社區居家養老服務改革試點。
（二）我國社區居家養老服務面臨的主要法律問題
如前所述，我國的社區居家養老服務體系起步較晚，處于初級階段，法律制度還不完善，面臨的主要法律問題有：1.從立法角度，當前社區居家養老服務的法律體系不夠完善我國社區居家養老服務法律制度的不完善體現在立法較為滯后，數量不足，尚未形成由中央到地方相互銜接的法律體系，且現有的法律法規內容不健全，缺乏統籌兼顧，各項配套制度也不完善，很多沒有落到實處。從規范的層級而言，目前，在國家法律③一級，我國尚未存在針對社區居家養老服務的專門立法。新修訂的《老年人權益保障法》在社會服務、社會優待、法律責任中對于社區居家養老有新增一定的內容，但不夠具體，較為籠統，法律責任也不清晰，如其中第82條規定，“對養老機構負有管理和監督職責的部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。并沒有明確規定給予何種處分，可操作性較差。在地方層面，各地區針對社區居家養老的地方性規范或條例起步較晚，為數較少。有的剛剛頒布，尚未實施，有的條文過于原則性，細化程度不高，缺乏制裁規定，對于社區居家養老服務中各方的權利、責任、利益界定不清晰，法律風險較高，能否落到實處還有待檢驗。正是基于上述原因，有些地方的社區對開展日托服務顧慮重重。在有關部門層面，曾經制定的一系列社區養老服務的政策方案等如今有些已經擱淺乃至出現荒廢，如2001年6月，民政部在制定了名為“社區老年福利服務星光計劃”的工作方案后，在全國啟動了這一計劃，而如今這項歷時3年耗資134個億的資金建成的老年活動室，如今大部分已經難覓蹤影，很多甚至已經“面目全非”④。此外，與社區居家養老相應的配套制度和服務支撐體系還不完善。比如非營利性組織在提供公益性和專業中占有較大比重，但是由其法律地位至今沒有得到明確認可，扶持其發展的相關政策不夠完善。此外，國家現在鼓勵社會力量、民間資本興辦養老設施，發展社區居家養老，但其政策環境還有待進一步優化。最后，當前依托“互聯網+”，以智能化手段為支撐，創新養老服務手段，搭建起養老信息服務網絡平臺已經是社區居家養老發展的新趨勢，而相關規范標準尚不明確，無法有效保障老年人合法權益。2.從執法角度，政府引導支持力度不夠，很多政策措施落實不到位徒法難以自行，有了好的立法，如何突破現實中的執法難關，將法律政策落到實處，是社區居家養老服務領域內的一大難題。當前主要存在如下一些問題：第一，政府的引導和支持力度還不夠，運營經費難以得到保障。將居家養老服務事業經費列入財政預算，保障居家養老服務經費，已經是現行立法中居家養老經費保障的一般模式，傳統的經費補助模式側重于補助居家養老服務設施建設而忽略了補助運營服務，造成部分社區居家養老設施建成后面臨后續資金運營匱乏難以為繼的尷尬局面，嚴重挫傷基層積極性，也使養老服務無法真正落到實處。第二，針對社區居家養老服務的評估和監督機制不完善。2013年7月30日，民政部印發了《關于推進養老服務評估工作的指導意見》，目的在于推動建立統一規范的養老服務評估制度，目前有些地區正在展開試點，制度化的評估和監督機制還不夠健全，處在逐步的完善中。不少地區對老年人的養老服務需求、養老服務的內容、工作體系建設、服務人員的業務水平、服務設施的質量、滿意度都還缺乏有效的評估與監督機制，管理的混亂和監督評估體制的缺失已經對居家養老服務的進一步規模化發展造成很大影響，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入機制還不完善，對社會力量、民間資本參與的支持力度不夠。不少居家養老的地方性立法中鼓勵社會力量、民間資本加入居家養老服務網絡平臺，建立養老服務專業團隊，開展“智能化養老”，為居家老年人提供個性化、專業化、智能化的養老服務。但是目前，我國社區居家養老的服務設施建立，機構組建還基本處在政府推動主導的階段，多渠道投入機制還不完善，針對社會力量、民間資本、非營利性組織參與社區居家養老的扶持力度還不夠。3.從司法角度，當前居家養老糾紛中老年人的權益難以得到妥善保障在社區居家養老服務中，首先服務機構和老年人之間是一種特定的消費者和服務者的關系，服務組織應當與服務購買人、接受服務的老年人或其人訂立養老服務合同。但是由于當前養老服務合同尚缺乏統一規范，居家養老護工的職業標準和規范管理問題依然處于探索之中，再加之老年人自身屬于弱勢群體，普遍缺乏法律知識，經濟能力也有限，一旦發生意外傷害事故或者遭遇暴力護工事件，面臨著舉證難、訴訟維權難等一系列難題，如何最大限度維護老年人合法權益是一個值得思考的問題。
三、解決社區居家養老服務發展法律問題的建議
法律是社會關系的調節器，社區養老服務要取得長遠發展，必須重視其中存在的法律問題，營造良好的法律環境，堅持福利性、社會保障性的指導原則，緊密結合我國老齡化的實際需求，完善相關法律法規及政策，建立政府主導、民間資本參與、社會力量補充的多層次、廣互動的社區居家養老服務體系。
（一）完善立法及相關配套制度
從國家層面，應做好頂層設計，避免制度碎片化，在完善現有法律法規的基礎上，制定一部專門的法律就社區居家養老的地位，政府、家庭、社會的責任，服務的內容、方式和標準，資金來源、設施建設、專業人員培訓等做出規定；從地方層面，社區居家養老服務存在一定的區域性、地方化色彩，各地區應結合本地實際，加快制定社區居家養老服務的地方性立法和規章。在地方性立法中應注意建立社區養老機構的準入標準，規范社區居家養老服務合同，細分社區居家養老服務中各方的權利、責任、利益，明確監管制度。在有關部門層面，應整合政策，協調聯動，改變目前有些部門在社區層面各成體系，缺乏整合，造成政策碎片化、資源和資金使用分散的情況，避免“星光計劃”類似的事件再次發生。在配套制度建設方面，應做好如下工作：第一，制定扶持非營利組織發展的相關法律制度，如改登記制為備案制，取消掛靠制，保持獨立性，加強監督和引導非營利組織的結構轉型，完善非營利性組織參與社區養老服務的激勵機制。第二，加大扶持力度，改善社會力量、民間資本投資社區居家養老服務業的政策環境，保障用地需求，落實稅收、財政、信貸、土地、規劃等方面的優惠政策，鼓勵和引導民間資本興辦養老服務機構。第三，各地民政部門應就“智能居家養老服務”出臺標準，明確提供服務的企業和機構的準入門檻、服務標準和收費標準，采取多地區聯合的方式，破解跨區域老年福利和養老服務方面的身份和戶籍壁壘等以保障老年人的合法權益。第四，探索“醫養結合”新模式，健全社區養老服務管理制度，積極推進社區志愿者登記注冊制度，開展居家養老護工正規化制度建設，加強如養老服務協會等行業自律組織建設。總之，應循序漸進，逐步建立從中央到地方，各項制度與配套措施銜接得當、統籌兼顧的社區居家養老法律體系。
（二）在執法層面，明確政府定位，加強政策
引導和政策落實在執法層面，政府應處于主導地位，從規劃統籌、資金保障、設施配置、產業培育、政策支持、標準制定、市場監管、搭建交流平臺、信息網絡建設等多方面，綜合考慮居家養老服務體系建設。在具體開展居家養老執法的方式上，可采取綜合運用議案督辦、執法檢查、聽取審議意見落實情況報告等多種形式，依法推進居家養老服務條例落實，以條例落實推動體制改革和制度創新。具體而言，主要應做好如下幾個方面的工作：第一，擴大政府財政投入，建立居家養老服務運營經費保障機制。為避免養老相關設施建成后運轉困難，挫傷基層積極性，一方面，政府應保證財政配套資金及時兌現，另一方面，應建立居家養老服務運營經費保障機制，同時加大轉移支付補助力度，一方面，通過以獎代補的形式，調動居家養老服務照料中心的運營積極性，另一方面，對經濟特別困難的山區農村加大補助力度。第二，建立系統的社區居家養老服務評估與監督機制。建立養老服務評估制度，在評估內容上，首先是對老年人的家庭經濟情況、身體狀況、養老服務需求進行評估，對符合條件的高齡、失能、失獨等特殊困難老年人給予補貼。其次針對各地社區居家養老服務工作的開展成效，具體包括社區居家養老服務工作體系中的政府主導、基礎設施、服務隊伍、管理制度、服務成效、群眾滿意度等內容開展評估。在評估方式上可以采取內部評估和外部評估相結合的辦法。內部評估主要包括各地根據具體評估指標準備相關材料并開展自我評估和民政部門對各地社區居家養老服務工作進行定期和不定期的抽查，建議各地區民政部門可以建立類似社區低保評定的服務監察和績效評估機制，設立養老服務監督員、定期或不定期走訪被服務對象，對社區養老服務的效果、效率進行服務質量評估。外部評估主要是委托第三方對居家養老服務機構開展評估，結合老年人的滿意度調查，根據評估結果進行星級評定，并與運營獎勵補助經費掛鉤，促進服務質量改進，提高老年群體的獲得感。第三，支持社會力量參與社區居家養老服務。以“走向社會化、推行信息化、提高專業化、擴大規模化和鼓勵競爭化”的思路，通過政府購買、協調指導等方式，重點培育一批服務機構，支持其采用PPP、股份制等多樣化的經營模式，在穩健經營的基礎上有計劃地擴大規模，形成品牌效應。第四，完善社區居家養老基礎設施建設，依托“互聯網+”建設養老服務綜合信息平臺。政府應當做好配套制度建設，搭建智能化居家養老服務企業和機構合作交流的平臺，將這一政策落到實處，共同培育一批示范性智能化居家養老社區、共同完善智能化養老服務內容，廣泛借助移動互聯網、物聯網等媒介，為老年人提供內容更豐富、更滿足個性化需求，更方便的產品。
（三）加強司法保障與普法宣傳
在司法層面，人民法院系統應當繼續堅持對涉老案件實行“優先立案、優先審理、優先執行”的三優先制度，落實對特困老年人投訴案件實行訴訟費緩交、減交、免交制度，對較復雜、易反復的追索贍養費、養老金的案件實行“回訪制度”。應加強針對老年人養老糾紛中的法律援助，開辟養老權訴訟的法援綠色通道，可以借鑒成立少年法庭的經驗，設立老年法庭，專門審理侵害老年人權益的案件，使占比較重的涉及老年群體養老糾紛的案件能夠得到及時處理。同時在審理涉老案件時吸收老齡工作委員會的工作人員為人民陪審員，更好地保障老年人的合法權益。同時，各地政府及民政部門應鼓勵、支持社區居家養老機構和公益性的社工組織，創造條件舉行以尊老敬老為主題的普法宣傳活動，以期達到增加老年人及其家人的法律知識，增強養老組織自身的法律意識，維護個人和他人合法權益的目的
四、結語
社區居家養老是一項新興的事業，盡管我國起步較晚，但在政府的積極主導、社會各界力量的共同參與下，相關法律、政策、制度正在不斷成熟，各地實踐也在不斷深化，我國的社區居家養老服務制度一定能獲得長足發展，成為緩解我國嚴峻養老問題的重大戰略選擇.
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